Cliëntenparticipatie in de Wwb

De Wet werk en bijstand (Wwb) draagt de gemeente op invulling te geven aan de wijze waarop cliënten of hun vertegenwoordigers participeren bij de uitvoering van de wet. Met de instelling van een cliëntenraad wordt beoogd cliënten of hun vertegenwoordigers invloed te laten uitoefenen op de uitvoering van de bijstand door gemeenten.

Een veel gebruikte vorm van cliëntenparticipatie is de instelling van een cliëntenraad. Een cliëntenraad is een commissie, samengesteld uit cliënten van de sociale dienst, soms aangevuld met een aantal vertegenwoordigers van belangenorganisaties. De meeste raden hebben tussen vijf en vijftien leden.
Uit eerder onderzoek, uitgevoerd in 2002, blijkt dat de inrichting van cliëntenparticipatie convergeert: steeds meer gemeenten – thans ongeveer 95 procent – kiezen voor het instellen van een cliëntenraad.1, 2 Waar in het verleden (vooral) kleine gemeenten zich beperkt hebben tot het informeren van cliënten, zijn deze nu ook merendeels overgegaan tot het instellen van een cliëntenraad.
De vraag die we ons in dit artikel stellen is of deze convergentie een juiste ontwikkeling is in het licht van de grote verschillen in de omvang van gemeenten, zowel qua inwonertal, omvang van het ambtelijk apparaat als het aantal cliënten van de sociale dienst.
In dit artikel onderzoeken we de relatie tussen de omvang van de gemeente en de effectiviteit van participatie. Hierbij proberen we bepaalde mechanismen te ontdekken en daarmee te verklaren of er sprake is of kan zijn van effectieve checks & balances.

De rol van de cliëntenparticipatie
Allereerst gaan we terug naar de wettelijke basis voor de cliëntenparticipatie. Artikel 47 van de Wwb luidt:
De gemeenteraad stelt bij verordening regels over de wijze waarop de personen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, of hun vertegenwoordigers worden betrokken bij de uitvoering van deze wet, waarbij in ieder geval wordt geregeld de wijze waarop:
a. periodiek overleg wordt gevoerd met deze personen of hun vertegenwoordigers;
b. deze personen of vertegenwoordigers onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanmelden;
c. zij worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie.

De wetgever heeft het dus aan de gemeente overgelaten hoe de cliëntenparticipatie wordt ingericht en hoe de deelnemers worden benoemd. Over het algemeen wordt ernaar gestreefd cliënten van de eigen sociale dienst in een cliëntenraad zitting te laten nemen. Soms wordt een aantal benoemingen op voordracht van belangenorganisaties uitgevoerd. Meestal worden de leden van de cliëntenraad benoemd door het college van B&W of bij mandaat door de directeur sociale zaken. Verder worden in de verordening de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de cliëntenraad geregeld. In verreweg de meeste gevallen is de cliëntenraad bevoegd het college, de gemeenteraad of de dienst sociale zaken (gevraagd en ongevraagd) te adviseren met betrekking tot de uitvoering van Wwb en gemeentelijke regelingen op dit terrein.
Opvallend is dat lang niet alle regelingen een procedure bevatten voor als de directie, college en/of raad het advies niet overneemt. In regelingen waar dit wel aan de orde wordt gesteld, wordt meestal een bepaling opgenomen dat een afwijking van het advies schriftelijk moet worden gemotiveerd. In de meeste regelingen wordt verder aangegeven hoe het overleg tussen cliëntenraad en gemeente wordt vormgegeven en welk orgaan verantwoordelijk is voor het verstrekken van informatie aan de cliëntenraad. Daarnaast wordt de facilitering van de cliëntenraad geregeld, zoals:

• het secretariaat van het overleg (in de regel verzorgd door de dienst);
• eventuele facilitering van het overleg door een onafhankelijke voorzitter;
• een regeling voor vergoeding van gemaakte onkosten.

Succesfactoren voor cliëntenparticipatie
Er zijn al diverse onderzoeken gedaan naar de manier waarop cliëntenparticipatie wordt ingevuld. Een aantal good practices is verwoord in diverse handreikingen en stukken.3, 4, 5
Twee belangrijke elementen of succesfactoren komen hieruit naar voren. Het eerste element is dat gemeente en cliëntenraad elkaar serieus nemen en ook echt naar elkaar willen luisteren. Voor de gemeente houdt dit in dat de betrokkenheid van de cliëntenraad in de besluitvorming wordt ingepland en vooral dat de cliëntenraad tijdig wordt voorzien van de benodigde informatie. Een goed voorbeeld is de gemeente Leiden. Deze heeft bijvoorbeeld de bevoegdheden en verantwoordelijkheden concreet benoemd en ingevuld. In de verordening van deze gemeente wordt geregeld dat binnen de dienst Sociale Zaken één medewerker als vast aanspreekpunt voor de cliëntenraad fungeert.6
De tweede succesfactor is dat de cliëntenraad over voldoende inzet en deskundigheid beschikt. Daarnaast speelt ook de continuïteit van het lidmaatschap een rol: het kost immers tijd om kennis op te bouwen over de materie en de spelers in het proces te leren kennen.

Omvang en participatie
We zijn nu aangekomen bij de kern van dit artikel, waarin we het verband onderzoeken tussen de grootte van de gemeente en de mate waarin cliëntenparticipatie effectief kan worden uitgeoefend.

Als tegenhanger van de hiervoor besproken succesfactoren, onderscheiden we daarom twee risico’s die te maken hebben met participatie door middel van een cliëntenraad: het risico van ontduiking van collectieve verantwoordelijkheden en het risico van beperkte vertegenwoordiging. We zullen een verband leggen tussen de omvang van een gemeente en de kans op het optreden van een van beide risicofactoren.

Ontduiking van collectieve verantwoordelijkheden
In grote gemeenten is er sprake van een omvangrijk bestuurlijk en ambtelijk apparaat, waarbij allerlei taken en bevoegdheden in de organisatie zijn verbijzonderd. Voor inspraak leidt dit tot een grotere complexiteit: een cliëntenraad heeft niet met één persoon te doen, maar – afhankelijk van het onderwerp – met een groot aantal verschillende afdelingen en ambtenaren. Door de complexiteit van het ambtelijk apparaat kan gemakkelijk onduidelijkheid ontstaan over wie welke rol heeft in relatie tot de cliëntenraad: collectieve verantwoordelijkheid kan daarbij omslaan in het zich collectief onttrekken aan verantwoordelijkheid.

Exemplarisch is het volgende (geanonimiseerde) citaat uit de notulen van een overleg met de cliëntenraad in een grote gemeente:
Het onderwerp Beleidskader Werk en Reïntegratie komt helaas te vervallen. De dienst zou voor dit punt een spreker leveren, maar heeft op het allerlaatst aangegeven dat niemand beschikbaar is. Omdat het beleidskader geagendeerd is in de komende raadscommissie, zal het niet meer lukken de cliëntenraad nog op dit punt te informeren vóór de raadscommissie. De dienst heeft aangeboden eventuele vragen telefonisch te beantwoorden.

Even verderop in de notulen concludeert de (onafhankelijke) voorzitter dat de cliëntenraad blijkbaar niet helemaal serieus wordt genomen....
In de eerste aanzet voor evaluatie van de Wwb door het ministerie van SZW met vertegenwoordigingen van cliëntenraden wordt deze complexiteit verwoord. In deze evaluatie wordt aangegeven dat het cliëntenraden niet altijd duidelijk is tot wie zij zich moeten richten: de raad, B&W, de portefeuillehouder of de ambtelijke organisatie. In een grote gemeente kan een cliëntenraad daarbij te maken hebben met vijf of zes bestuurslagen, van (beleids)ambtenaren tot en met het college en de raad.
Een verdere consequentie is dat het risico bestaat dat de status van de overleggen op verschillende niveaus onduidelijk is: wanneer is iets ‘besproken’ met de cliëntenraad en wanneer is er sprake van een ‘advies’ van de cliëntenraad: als er iets is besproken met de betreffende ambtenaar of pas als er een raadsvoorstel ligt?
Om dit dilemma op te lossen moet als uitgangspunt worden gehanteerd dat adviezen van de cliëntenraad uiteindelijk aan de gemeenteraad, als hoogste gemeentelijke orgaan, moeten worden gericht. Daarnaast zullen in de verordening afspraken moeten worden gemaakt zodat de cliëntenraad altijd in de gelegenheid wordt gesteld relevante raadstukken vooraf in te zien en een advies in te dienen voorafgaand aan de behandeling in de raad of raadscommissie. Met een dergelijke verordening geeft de raad een signaal af dat de checks & balances rond een cliëntenraad serieus worden genomen.

Beperkte vertegenwoordiging
Het tweede risico betreft het risico van de beperkte vertegenwoordiging. Dit risico doet zich vooral voor in kleine gemeenten en betreft de moeilijkheid zo niet onmogelijkheid om uit een kleine populatie uitkeringsgerechtigden een cliëntenraad samen te stellen van kwalitatief en kwantitatief voldoende niveau. Zoals aangegeven, is in de meeste verordeningen een bepaling opgenomen dat de cliëntenraad voor een groot deel uit cliënten van de sociale dienst bestaat, wellicht aangevuld met vertegenwoordigers van belangenorganisaties. In kleine gemeenten is het in de praktijk moeilijker om voldoende actieve en deskundige leden voor de cliëntenraad te vinden, zowel uit eigen geledingen als uit belangenorganisaties. Daarbij komt dat van nature sprake is van tussentijds verloop: cliënten met zitting in de cliëntenraad zijn over het algemeen niet vrijgesteld van de sollicitatieplicht en een aantal van hen zal bijvoorbeeld aan het werk gaan en op den duur de zetel in de cliëntenraad moeten opgeven.
Een tweede aspect waar een cliëntenraad in een kleine gemeente mee te maken heeft, is dat het goed communiceren met de achterban relatief veel inspanning kost: het verstrekken van informatie aan 5000 cliënten kost niet evenredig veel meer tijd dan aan 50 cliënten. Met andere woorden: hoewel de cliëntenraden in kleine gemeenten over het algemeen kleiner zijn dan in grote gemeenten, neemt de omvang van veel activiteiten niet evenredig af.
Een mogelijke oplossing is de cliëntenparticipatie te beperken tot het informeren van cliënten en daarbij de volledige populatie te nemen. Dit is echter in strijd met de trend dat meer (ook kleinere) gemeenten juist overgaan tot het instellen van cliëntenraden. Om deze reden zoeken we in een andere richting. Ik wil hier twee mogelijke oplossingen aandragen, namelijk gezamenlijke cliëntenraden en het combineren van verantwoordelijkheden.

Gezamenlijke cliëntenraden
Bij het inrichten van gezamenlijke cliëntenraden worden de afzonderlijke cliëntenraden Wwb voor een aantal kleine gemeenten samengevoegd om als één cliëntenorganisatie voor de verschillende gemeenten in een regio op te treden. Dit hoeft zich niet te beperken tot cliëntenraden waarvan de gemeenten samenwerken in een intergemeentelijke sociale dienst, maar zou op regionaal niveau kunnen plaatsvinden.
In de huidige vorm worden cliëntenraden ingesteld bij gemeentelijke verordening. Tot op heden wordt daarbij min of meer het automatisme gehanteerd dat elke gemeente zijn eigen cliëntenraad heeft. Als nu een aantal gemeenten een gezamenlijke regionale cliëntenraad inricht, is het gemakkelijker om tot een kwalitatief goede cliëntenraad te komen die in staat is de rol van adviseur van de gemeenteraad waar te maken.
Een dergelijke regionale cliëntenraad kan alleen tot stand komen als een aantal gemeenten hier gezamenlijk het belang van inziet. Immers, de aanwijzing van de manier waarop de cliëntenparticipatie plaatsvindt, gebeurt nog steeds op gemeentelijk niveau. De afzonderlijke gemeentelijke verordeningen zullen daarom onderling moeten worden afgestemd. Overigens blijkt de wens tot sterkere onderlinge samenwerking ook bij de cliëntenraden te leven, vooral in verband met het ontstaan van regionale sociale diensten.

Ombudscommissie
Een tweede oplossingsrichting zou kunnen zijn gebruik te maken van vertegenwoordiging en de adviestaken over te dragen aan een aparte ombudscommissie. Een dergelijke ombudscommissie moet de bevoegdheid hebben om te handelen naar aanleiding van individuele klachten van cliënten en andere belanghebbenden en daarnaast de gemeenteraad gevraagd en ongevraagd te adviseren over de uitvoering van de Wwb. Hier ligt een ratio achter: waar in een grote gemeente abstract gesproken kan worden over het voeren van een bepaald beleid, zal in een kleine gemeente het ‘beleid’ beperkt zijn tot enkele individuele gevallen. Het onderscheid tussen beleid en de bejegening van individuele gevallen ligt daar veel dichter bij elkaar.

One size fits all?
We zijn nu aangekomen bij de conclusies. De eerste moet luiden dat het voor grote gemeenten van belang is de bevoegdheden van de cliëntenraad en de informatie- en inspraakprocedures helder te definiëren en de bevoegdheden eenduidig te beleggen. Met onduidelijke of onvolledige afspraken kan inspraak te gemakkelijk verzanden in de gemeentelijke bureaucratie.

Voor kleine gemeenten geldt dat cliëntenparticipatie in de vorm van een cliëntenraad exclusief voor de betreffende gemeente in de praktijk moeilijk te realiseren en in stand te houden is. Er moet gezocht worden naar andere vormen van vertegenwoordiging en/of inspraak. Eén mogelijkheid betreft het organiseren van een regionale (gezamenlijke) cliëntenraad ten behoeve van een aantal gemeenten. Zo’n regionale cliëntenraad kan echter alleen tot stand komen wanneer gemeenten daar het gezamenlijke belang van inzien. Een alternatief is de versterking van de ombudsfunctie in de gemeente tot een signalerende en adviserende functie. In het WRR-rapport Bewijzen van goede dienstverlening7 wordt beargumenteerd dat het organiseren van horizontale verantwoording niet alleen een taak is voor de cliënten zelf, maar vooral ook van de betrokken organisatie, in dit geval de gemeente. De vertaling die wij aan deze stelling geven is dat gemeenten niet zonder meer moeten kiezen voor de inrichting van een cliëntenraad volgens een algemeen recept, maar een vorm van cliëntenparticipatie moeten zoeken die bij hen past.

Ir. drs. E.H Hakvoort is zelfstandig adviseur.

Noten
1 Cliëntenparticipatie. Onderzoek naar de optimale vormgeving en de stand van zaken bij gemeenten, SGBO, juni 2002.
2 Wwb Verordeningen Geordend. Evaluatie Wet Werk en Bijstand 2004-2007, Ministerie van SZW, november 2005.
3 Handreiking Cliëntenparticipatie onder SUWI, Ministerie van SZW, oktober 2002.
4 Handreiking cliëntenparticipatie, SGBO, Opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS), Den Haag, juni 2004.
5 Cliëntenraden willen meer gezien en gehoord worden. Verslag bijeenkomsten clëntenraden, gemeenteloket ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, juni 2005.
6 Verordening Cliëntenparticipatie Wet werk en bijstand, De Raad der gemeente Leiden, december 2004.
7 Bewijzen van goede dienstverlening, WRR, Amsterdam University Press, Amsterdam 2004