Control en audit in Universiteiten

Audit en Concern Control van de Universiteit van Amsterdam (UvA) zegt dat de UvA de eerste, en voorlopig enige, universiteit is met een zelfstandige audit-functie.1 Hoe is het eigenlijk gesteld met control en audit in universiteiten? De staatssecretaris van OCW stelt veranderingen voor in de wijze waarop universiteiten rekenschap en verantwoording moeten afleggen en aan wie zij dat moeten doen.2 Welke consequenties heeft dit wetsvoorstel voor control en audit?

In dit artikel komen twee vragen aan de orde:

1. Hebben de universiteiten control en audit zodanig ingericht dat er sprake is van adequate risicobeheersings- en controlesystemen3
2. Wat is de invloed van het voorstel voor een nieuwe wet op het hoger onderwijs en onderzoek op control en audit?

Control en audit in universiteiten; stand van zaken
Control en audit worden in universitair verband meestal in één adem genoemd. Onder ‘control’ versta ik de functie die nagaat of beleidsdoelstellingen daadwerkelijk worden gehaald. ‘Audit’ kijkt of de bedrijfsprocessen binnen de universiteit zodanig zijn ingericht dat vastgesteld kan worden of de beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. De twee gebieden overlappen elkaar in de praktijk. Van controllers mag verwacht worden dat zij ook kijken naar processen. Van auditors mag verwacht worden dat zij steekproefsgewijs ook naar resultaten kijken. Bovendien vinden in universiteiten zowel control als audit plaats in opdracht van hetzelfde orgaan, het College van Bestuur. Er zijn ook externe auditors, onafhankelijke externe organisaties die ten behoeve van de Raad van Toezicht en/of externe partijen een oordeel geven over de werking van interne risicobeheersings- en controlesystemen, waaronder het toezicht op de naleving van de relevante wet- en regelgeving.
We zijn geneigd om control en audit te duiden vanuit het centraal niveau, vanuit het College van Bestuur. Dat geeft het volgende beeld.
In de meeste universiteiten is control ondergebracht bij een afdeling Financiën. Deze is vooral gericht op financiële processen. Audit op centraal niveau is direct verbonden met externe financiële verantwoording en wordt vooral ingevuld door de externe accountant die de minister sinds 1999 min of meer verplicht heeft gesteld.4 Interne accountants die voorheen de jaarrekening controleerden zijn sindsdien binnen de meeste universiteiten een zachte dood gestorven. Interne audits gericht op financiële en ondersteunende processen worden met grote regelmaat binnen instellingen uitgevoerd. Dit gebeurt in de meeste instellingen echter op ad hoc basis door projectgroepen, commissies of diensten. In deze wijze van audits uitvoeren is een kentering te bespeuren. Langzamerhand stellen de meeste universiteiten onderdelen in die zich speciaal hierop richten.5 In de meeste gevallen worden ook deze taken in samenhang met control belegd bij een afdeling Financiën.

Universitaire drie-eenheid
De hiervoor gehanteerde invalshoek past bij bedrijven. Deze kennen een eenduidig governance-model; winst maken en continuïteit staan primair, de directie stuurt, de raad van commissarissen houdt toezicht, verantwoording wordt afgelegd aan de aandeelhouders en interne controle en monitoring moeten het schip bij voortduring op koers houden. Natuurlijk is dit beeld veel te simpel. Een bijdrage aan de maatschappij leveren, een goede werkgever zijn, dat zijn ook belangrijke randvoorwaarden.
Een universiteit daarentegen is niet in het leven geroepen om winst te maken, althans een met publiek geld gefinancierde universiteit. Een universiteit is er om studenten wetenschappelijk op te leiden en om wetenschap te bedrijven, uit te vinden.

Binnen de universiteiten kennen we een ‘drie-eenheid’; drie zeer verschillende bedrijfsprocessen, die wel nauw met elkaar samenhangen. Deze processen onderscheiden zich niet alleen in hun ‘product’, maar ook in degenen die het proces sturen, beheersen en verantwoorden. Het bedrijfsproces waarop onze beschrijving van audit en control tot nu toe van toepassing is geweest betreft de ondersteunende administratieve processen, waaronder het financieel administratieve proces. Dit is hiërarchisch ingericht. Het centrale niveau is dominant. Faculteiten en individuele personeelsleden worden van bovenaf aangestuurd. Deze ondersteunende processen zijn ingericht als machinebureaucratieën in de typologie van Mintzberg.

Universiteiten kennen nog twee andere, belangrijkere, bedrijfsprocessen, namelijk onderwijs en onderzoek. Dit zijn de primaire processen waarmee universiteiten hun maatschappelijke opdracht vervullen.
Deze processen zijn op de werkvloer niet volledig te scheiden. Zoals professor Posthumus al opmerkte zijn “onderwijs en onderzoek schering en inslag van hetzelfde weefsel”. Niettemin zijn de control- en auditfuncties voor deze twee processen tegenwoordig verschillend ingericht.
In termen van Mintzberg wordt het onderwijs georganiseerd als een professional bureaucracy.6 De omgeving is complex en stabiel. Het onderwijsprogramma is gestandaardiseerd en de nodige kennis en vaardigheden veranderen geleidelijk. Professionals, de onderzoekers/ docenten, bepalen de inhoud van het onderwijs en hanteren daarbij de standaarden van hun eigen professionele beroepsgroep. Het centrale bestuursniveau bepaalt alleen of een opleiding verzorgd wordt. Onderwijsprogramma en eindtermen worden op facultair niveau bepaald. De individuele wetenschapper beslist uiteindelijk zelf hoe hij zijn onderwijs inricht. Het zwaartepunt van control en audit ligt op facultair niveau. Het derde bedrijfsproces betreft onderzoek. Bedrijfskundigen vinden het moeilijk om dit proces te typeren. Begrippen als ‘adhocracy’, ‘innovative organization’, anarchie of ‘garbage can’ proberen aan te duiden dat niet de leiding van het bedrijf, het College van Bestuur, maar de individuele hoogleraar/onderzoeker op de werkvloer inhoud en richting van het onderzoek bepaalt. Het facultaire niveau is vooral faciliterend. Control en Audit zijn in handen van collegawetenschappers, ook wel peers genoemd.

Control en audit bij de primaire processen onderzoek en onderwijs
Als we in het licht van deze ‘drie-eenheid’ naar de bedrijfsprocessen onderzoek en onderwijs kijken dan zien control en audit er als volgt uit.

Onderzoek
In 1993 werd een uniform landelijk systeem geïntroduceerd van externe beoordelingen van de kwaliteit van het onderzoek. Deze taak wordt thans uitgevoerd via onafhankelijke organisaties zoals de QANU (Quality Assurance Netherlands Universities). Belangrijke ingrediënten van dit systeem zijn een zelfevaluatie door de betreffende groep wetenschappers en een beoordeling door een externe commissie, samengesteld uit peers. Zij vervullen zowel de rol van controller als die van auditor. Deze commissie geeft een oordeel over kwaliteit, productiviteit, relevantie en vitaliteit van onderzoekprogramma’s. In dit systeem zijn de wetenschappers zelf leidend. Het facultaire niveau vervult vooral een ondersteunende rol.
Een belangrijk deel van de middelen voor wetenschappelijk onderzoek wordt door de overheid niet direct aan de universiteiten toegekend, maar via NWO. Een organisatie die speciaal in het leven is geroepen om op basis van kwaliteitsnormen en op projectbasis onderzoek te financieren bij universiteiten en instellingen voor wetenschappelijk onderzoek. Niet instellingen dienen aanvragen in bij NWO, maar individuele onderzoekers. Honorering van de aanvragen vindt plaats in competitie met anderen en op basis van kwaliteitscriteria. Over de besteding van de middelen wordt zowel inhoudelijk als financieel achteraf verantwoording afgelegd. Eenzelfde wijze van financiering hanteert de EU, die een steeds grotere rol is gaan spelen in het financieren van wetenschappelijk onderzoek bij universiteiten.7 Door deze wijze van financieren leggen individuele onderzoekers zelf verantwoording af. Alleen wat betreft de financiële boekhouding speelt een facultaire en/of universitaire dienst Financiën een rol ter voorbereiding van de externe accountantcontrole. NWO respectievelijk de EU vervullen de rol van auditor.
Tenslotte worden er in de loop van het jaar voortdurend beslissingen genomen op basis van kwaliteit, zoals bijvoorbeeld bij aanstelling of beoordeling van personeel, bij selectie van aanvragen, bij elke wetenschappelijke publicatie e.d. In al deze situaties is het oordeel van collega-wetenschappers doorslaggevend. Zo is bijvoorbeeld de rol van een wetenschapscommissie op instituuts-, of facultair niveau van cruciaal belang voor kwaliteitsbewaking op het gebied van onderzoek.

Onderwijs
Ook bij het onderwijs speelt het universitaire niveau een ondergeschikte rol. Alleen controle van, voor de financiën belangrijke, kengetallen vindt plaats op universitair niveau. In het kwaliteitsbewakingsysteem van onderwijs is de hoofdrol weggelegd voor het faculteitsbestuur of de decaan. Belangrijk onderdeel van het landelijke systeem van kwaliteitsbewaking is een zelfevaluatie van het onderwijs door de onderwijsgevenden onder regie van het faculteitsbestuur/ decaan. Deze evaluatie, de facultaire onderwijsstrategie en het binnen de faculteit gehanteerde interne kwaliteitsbewakingsysteem vormen de basis voor een ‘visitatie’ door een commissie bestaande uit externe peers, aangevuld met onderwijskundige kennis. Deze visitatie wordt georganiseerd door een ‘visiterende en beoordelende instantie’ zoals de QANU.8 De visitatiecommissie licht het gehele onderwijsprogramma door en spreekt met alle betrokkenen, waaronder studenten. Op basis van hun bevindingen vellen zij een oordeel over het programma en de organisatie, en doen aanbevelingen voor verbetering. Deze rapporten worden formeel op verzoek van het College van Bestuur gemaakt. Het college kan deze al of niet accepteren. De rapporten worden vervolgens door de NVAO, de wettelijk ingestelde Nederlandse Vlaamse Accreditatie Organisatie, gebruikt voor een oordeel of een opleiding zijn accreditatie behoudt of verkrijgt. Accreditatie is voorwaarde voor overheidsfinanciering. De staatssecretaris laat het kwaliteitsoordeel weliswaar over aan de NVAO, maar verricht in geval van nieuwe opleidingen vervolgens geheel zelfstandig nog een ‘macrodoelmatigheidstoets’. Dit beoordelingsproces, met uitzondering van de doelmatigheidstoets, herhaalt zich bij bestaande opleidingen elke zes jaar. Net als bij onderzoek zijn zowel de rol van controller als die van auditor belegd bij de visitatiecommissie bestaande uit externe peers.

Naast de hiervoor genoemde mechanismen zijn het gehele jaar door examencommissies, opleidingscommissies, onderwijsportefeuillehouders en ondersteunende ambtenaren met interne kwaliteitsbewaking bezig.

Conclusie 1
Uit bovenstaande blijkt dat, door de aard van de taken, control en audit op de gebieden onderwijs, onderzoek en ondersteunende processen zeer verschillend zijn belegd. Als ik mijn bevindingen leg naast de Nederlandse Governance Code betreffende Control en audit, dan concludeer ik dat er per saldo voor alle drie de bedrijfsprocessen op universiteiten toegesneden intern risico en beheersingssystemen aanwezig zijn. Het feit dat de rol van het College van bestuur op het gebied van onderwijs bescheiden en op het gebied van onderzoek zeer bescheiden is, doet daar niets aan af. College van Bestuur en Faculteitsbestuur spelen wel een cruciale rol op het gebied van personeelsbeleid dat een belangrijke conditie vormt voor de kwaliteit van onderwijs en onderzoek.
De constatering van de afdeling Audit en Control van de UvA aan het begin van mijn artikel, getuigt dan ook niet van veel kennis van audit en control binnen universiteiten en geeft een wat overspannen beeld van de eigen rol in de organisatie.
Het is zelfs de vraag of de door de overheid opgelegde kwaliteitssystemen op het terrein van onderwijs en onderzoek niet te ver doorgeschoten zijn. De uitvoering van de systemen kan door de aard van de processen alleen bij individuele wetenschappers zelf worden gelegd en legt een groot beslag op hun tijd. Door dit toenemende tijdsbeslag komt de uitvoering van onderwijs- en onderzoektaken zelf in gevaar. Bovendien is het de vraag of de sinds de jaren tachtig sterk gegroeide verantwoordingsplicht daadwerkelijk in overeenkomstige mate bijdraagt aan de kwaliteit van de processen (zie Galjart).9

Consequenties voorstel nieuwe Wet op het Hoger Onderwijs en Onderzoek (WHOO)
We hebben hiervoor gezien dat control en audit binnen universiteiten sterk beïnvloed zijn door regelgeving van de overheid. Zo is de kwaliteitscontrole op onderzoek en onderwijs door middel van visitaties en accreditatie direct het gevolg hiervan. Financiële stuurimpulsen van de overheid gericht op output hebben direct invloed gehad op de bestuurlijke informatie- en controlfunctie binnen universiteiten. De vraag is of het wetsvoorstel van de staatssecretaris enig soelaas biedt voor de zware administratieve belasting die samenhangt met de verantwoordingsplicht van universiteiten. Ik zal in mijn beschouwingen ook de met dit wetsvoorstel samenhangende wijzigingen in de financieringssystematiek betrekken.

Ondersteunende processen
Belangrijk uitgangspunt in het wetsvoorstel is dat instellingen onder het privaatrecht gaan vallen. Op het gebied van Personeel en Organisatie zal dit in de praktijk nauwelijks verandering brengen. De CAO’s van de publieke instellingen en de private instellingen lijken als twee druppels water op elkaar. Ook zullen specifieke regels vervangen worden door algemene regels. Er zijn echter nauwelijks specifieke regels meer die de autonomie van instellingen beperken. Op financieel gebied zijn er wel ontwikkelingen die control en audit beïnvloeden. Zo stelt de staatssecretaris voor om een deel van de rijksbijdrage voor onderwijs afhankelijk te stellen van leerrechten die door individuele studenten bij instellingen worden verzilverd.15 Dit heeft ingrijpende gevolgen voor een adequate registratie en verantwoording van deze leerrechten, temeer omdat de staatssecretaris allerlei additionele voorwaarden voor financiering overweegt. Dit impliceert een taakverzwaring op het gebied van bestuurlijke informatieverzameling en control op zowel universitair als facultair niveau.

Onderzoek
Op het terrein van onderzoek bevat het wetsvoorstel weinig wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie. Op het gebied van de bekostiging van onderzoek daarentegen doet het kabinet een nieuwe poging om de niet aan prestaties gekoppelde middelen te dynamiseren.16 Hierbij wordt een deel van de overheidsbijdrage gerelateerd aan de mate waarmee universiteiten onderzoekssubsidies verwerven bij NWO en EU (‘smartmix’). Dit leidt tot een, beperkte, verschuiving van onderzoeksmiddelen tussen instellingen. Veel invloed op control en audit zal dit echter niet hebben.

Onderwijs
De staatssecretaris leek in eerste instantie de verantwoordingsplicht van universiteiten te willen beperken door niet meer afzonderlijke opleidingen te accrediteren, maar domeinen. Domeinen zijn groepen van opleidingen op een aggregatieniveau dat ergens tussen dat van de opleiding en dat van een faculteit in ligt. Dat was goed nieuws voor het wetenschappelijk personeel omdat accreditatie op niveau van opleidingen bijzonder tijdrovend is en de meerwaarde ervan twijfelachtig. Slecht nieuws is dat de staatssecretaris op zijn schreden is teruggekeerd en vasthoudt aan de accreditatie van opleidingen.17 Nog slechter nieuws is dat hij daarbij niettemin blijft vasthouden aan de flankerende regulerende maatregelen die aan accreditatie op domeinniveau verbonden waren. Zo wil de overheid de verantwoordingsplicht rond examens en examencommissies18 alsmede de macrodoelmatigheidstoets19 verzwaren. Bovendien krijgen de instellingen een zorgplicht om opleidingen meer overeenkomstig de vraag van studenten en bedrijfsleven in te richten.20 Studenten krijgen daarvoor meer rechten om onderwijskwaliteit af te dwingen en ook het bedrijfsleven moet zichtbaar een grotere zeggenschap krijgen in het onderwijsaanbod. De verantwoordingsplicht zowel richting overheid als stakeholders neemt hierdoor toe. Dit betekent dat control en audit verder verzwaard worden en dat met name individuele docenten nog zwaarder belast zullen worden, met kwaliteitsverlies van het onderwijs als gevolg.

Conclusie 2
Samenvattend concludeer ik dat, waar de staatssecretaris pretendeert met zijn wetsvoorstel te dereguleren, de regeldruk te verlagen, hij het omgekeerde zal bereiken. Op het gebied van onderwijs, onderwijsfinanciering en financiële verantwoording wordt de verantwoordingsplicht van instellingen wederom verder vergroot. Dit zal onder meer leiden tot een verdere taakverzwaring van individuele onderzoekers op het gebied van control en verder kwaliteitsverlies van het onderwijs. Dat is wel het laatste waar universiteiten op zitten te wachten.

Drs. G.J. van Helden, MPA, is directeur bedrijfsvoering Faculteit der Wiskunde en Natuurwetenschappen bij de Universiteit Leiden.

Noten
1 Jaarverslag Audit & Concern Control 2004, Universiteit van Amsterdam, versie januari 2005.
2 Voorstel nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek, 8 juni 2006.
3 Nederlandse Corporate Governance Code, paragraaf 1.3, december 2003.
4 Brief Directeur wetenschappelijk onderwijs namens de minister aan vier universiteiten, d.d. 4 juni 1999, met als onderwerp: Accountantsverklaring bij verslag (WO/F 1999/2048).
5 Zonder volledig te zijn, is dat het geval in de Technische Universiteit Twente, de Universiteit van Maastricht, de Universiteit van Amsterdam, de Technische Universiteit Delft en de Universiteit Leiden
6 Structure in 5’s: A Synthesis of the research on organization design, blz 333 -335, Henry Mintzberg, Management Science, vol 26, no 3, march 1980.
7 In 2003 bedroeg de bijdrage van de EU aan het wetenschappelijk onderzoek aan de Nederlandse universiteiten 91 M, Vgl. het rapport Kennis en Economie, R&D inspanningen in Nederland 2003, tabel 4.1, blz 13, Centraal Bureau voor de Statistiek.
8 Visiterende en beoordelende instantie als bedoeld in artikel 5a.8a van de WHW.
9 B.F. Galjart: ‘De regels van het wantrouwen: Een verkenning van de verbanden tussen regelgeving en discretie in het sociaal-wetenschappelijke universitaire bedrijf’, in Hollands Maandblad 30, 1988, 485/486, blz. 12-21.
10 G.J. van Helden: De reguleringscarrousel van het hoger onderwijs, TH@MA 2, 2006, blz 4-10, Elsevier Overheid, Den Haag.
11 Wetgevingsnotitie ‘Naar een nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek’ 2005
12 Artikel 7.12, lid 2, voorstel nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek, 8 juni 2006.
13 Brief staatssecretaris Rutte aan de Tweede Kamer d.d. 20 juli 2005 betreffende ‘Verantwoording inzet publieke middelen’.
14 HBO-fraude als inspiratiebron, Public Controling 2003, Jaargang 1, nummer 1, uitgave SDU, Den Haag.
15 Voorstel nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek, 8 juni 2006. Technische wijziging van de bekostiging vindt plaats door een nieuwe Bekostigingsbesluit WHW, dat voorzien wordt voor 2008 (zie kamerstuk: II 2004/05, 30 387, nr. 2).
16 Dynamisering van de Strategische Overwegingen Component (SOC), oorspronkelijk ontleend aan het Hoger Onderwijs Bekostiging model (HOBEK 1993).
17 Artikel 8.7 en 8.8, voorstel nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek, 8 juni 2006.
18 In artikel 2.10 van het wetsvoorstel is uitdrukkelijk vastgelegd dat de examencommissie onafhankelijk is van het College van bestuur. In artikel 2.11 wordt een gedetailleerde opsomming van taken en bevoegdheden gegeven, die in de huidige WHW ontbreekt.
19 In het wetsvoorstel moet een instelling vooroverleg voeren met de andere daarvoor in aanmerking komende instellingen. De stilzwijgende instemming van de minister en de beslissingstermijn zijn geschrapt. Bovendien hoeft de minister niet meer van tevoren beleidsregels vast te stellen. Zie artikel 7.21 van het wetsvoorstel en artikel 6.2 van de huidige WHW.
20 Zie het Wetsvoorstel artikel 2.1 (zorgplicht kwaliteit), artikel 4.2 (zorgplicht goed bestuur) en artikel 4.8 (zorgplicht medezeggenschap).