Performance in control

Al meer dan vijftien jaar verschijnen er studies over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten van lokale overheden. Het is voor professionals in gemeenten en provincies bijna ondoenlijk al deze informatie naar de eigen lokale situatie te vertalen. Het komt er in de praktijk vaak op neer dat men zelf het wiel gaat uitvinden. Het oogmerk van dit artikel is het bieden van enige handvaten bij het vormgeven van prestatiemeting bij lokale overheden. Ons uitgangspunt daarbij is dat het essentieel is dat bestuur en management overeenstemming bereiken over de verantwoordelijkheden die de gemeente of provincie heeft en de belangrijkste problemen die opgelost moeten worden. Hiervoor dienen vervolgens kernprestaties te worden geformuleerd. Deze worden gebruikt om in beeld te brengen en te sturen. Zo wordt prestatiemeting en prestatiesturing niet de zoveelste klus die ook nog eens geklaard moet worden, maar krijgt het een functie binnen de core-business van het gemeentelijk of provinciaal functioneren. Dit betekent een andere kijk op prestatiemeting en prestatiesturing, die we in dit artikel verder uiteenzetten.

Om te komen tot een beter functionerende lokale overheid kunnen we drie invalshoeken onderscheiden.
In de eerste plaats is er een invalshoek die zich vooral richt op het democratisch functioneren van de lokale overheid. Centrale thema’s zijn: de kloof tussen burger en bestuur, vorm en inrichting van lokale democratie en de rol van andere vormen van representatie en participatie ten opzichte van de formele vertegenwoordigende structuren. In het theoretische en praktische debat wordt vaak gekeken naar criteria als: toegankelijkheid van het besluitvormingsproces, representativiteit van vertegenwoordigende instellingen en responsiviteit van het democratische bestuur. De burger speelt in deze stroming de rol van kiezer en is soms actief in het behartigen van een bepaald belang via een pressiegroep of lobby (zie o.a. Pierre 2001, Burns 1994, Taylor 1999, John 2001, Le Galès 2002). In de gemeentewet zijn enige bepalingen opgenomen om over dit terrein verantwoording af te leggen via het burgerjaarverslag. De meeste gemeenten voldoen hieraan nog redelijk schoorvoetend door iets te vermelden over het aantal inspraakavonden, initiatieven voor referenda en de aantallen bezoekers bij raadsvergaderingen. Welke doelen een gemeente op dit terrein wil bereiken is veelal niet duidelijk.

Een tweede invalshoek richt zich vooral op de rol van de lokale overheid in het proces van sociaal-economische ontwikkeling van de stad. Daarbij heerst de overtuiging dat de lokale overheid deze ontwikkeling niet alleen ter hand kan nemen, maar moet samenwerken met partners uit het bedrijfsleven en met maatschappelijke organisaties. Centraal hierbij staat het organiserend vermogen van de stad (zie o.a. Van der Berg 1997). Wat betreft de prestatiemeting op het vlak van sociaal-economische ontwikkeling valt op dat over het algemeen wel heldere doelen en prestatie-indicatoren zijn aangegeven. Vaak zijn dit outputindicatoren zoals de vermindering van het aantal dak- en thuislozen, de groei van de werkgelegenheid, de daling van het aantal uitkeringsgerechtigden of de uitgifte van een nieuw bedrijfsterrein. Om te sturen is meer nodig dan deze output. Ook informatie over het proces van totstandkomen is relevant. Het proces betreft de wijze waarop de lokale overheid deze resultaten bereikt door samenwerkingsarrangementen met andere partners. De doorwerking betreft het effect van de output op het sociaaleconomisch functioneren van de stad.

Voor een goede sturing van dit complexe proces zijn ook indicatoren op deze twee terreinen nodig.

Tenslotte is er een derde invalshoek waarbij de gemeente of provincie gezien wordt als de producent van producten en de verlener van diensten. Die diensten worden vervolgens gekocht door inwoners en soms ook door bedrijven en instellingen, men is dus klant. Bedrijfskundigen zien de lokale overheid het liefste in deze rol, zodat bedrijfsmatige modellen goed toegepast kunnen worden. Deze concepten zijn samen te vatten met de term ‘New Public Management’ (Hood 1991, Osborne 1992). Indicatoren richten zich veelal op de aantallen producten en diensten, maar in toenemende mate ook op de kwaliteit van de dienstverlening (klanttevredenheid, doorlooptijd, aantal klachten enz.).

Schematisch kunnen de stromingen in de bovenstaande tabel worden weergegeven.

Drie invalshoeken om te komen tot een beter functionerende lokale overheid.

De bovengenoemde stromingen komen als afzonderlijke leerstukken in de literatuur voor, maar slechts tezamen brengen ze het functioneren van lokale overheden in beeld. Voor elk van de stromingen is een aangepaste wijze van registratie van prestaties nodig. Voordat daarop wordt ingegaan, wordt eerst aandacht besteed aan enkele problemen rond prestatiemeting zelf.

Ambities en problemen bij prestatiemeting
De Waal en Kerklaan onderscheiden de volgende doelen bij prestatiemeting (2004, p.17):

• Vroegtijdig waarschuwen. Zijn de resultaten van belangrijke prestatie-indicatoren voldoende? Wanneer moet het management ingrijpen?
• Diagnosticeren. Hoe gezond is de organisatie? Presteert de organisatie beter dan voorheen? Wat zijn de verwachtingen voor de toekomst?
• Controleren. Zijn de geplande verbeteracties werkelijk ondernomen? Zijn de gewenste effecten bereikt?
• Beheersen. Zijn gekozen beleid en strategie de juiste? Werken ze zoals verwacht?

Een kernactiviteit bij prestatiemeting is het bepalen van prestatie-indicatoren. Een prestatie-indicator is op te vatten als een grootheid waarmee een aspect van een voortbrengingsproces (bijvoorbeeld een productieproces) in beeld kan worden gebracht. Het kan betrekking hebben op elke fase van dat voortbrengingsproces of op de relaties tussen de fasen van dat voortbrengingsproces. Met dat laatste wordt gedoeld op relaties tussen input en output (productiviteitsindicator) of tussen output en effect (effectproductiviteitsindicator). Kort gezegd kan een prestatie-indicator een absoluut getal zijn maar ook een verhoudingsgetal.1

Bovenstaande afbakeningen zijn in theorie goed en helder te maken. De praktijk is echter complexer. In de definitie wordt makkelijk gesproken over input en output. Maar in de praktijk blijken deze lang niet altijd eenduidig te onderkennen. De output (prestatie) is dikwijls niet ondubbelzinnig te meten. Het zijn voorts dikwijls geen homogene producten die worden voortgebracht. Ook kan het gaan om verschillende kwaliteiten. De inputs zijn verder vaak moeilijk eenduidig aan een product te koppelen (kostentoedelingsproblematiek). Die problemen spelen sterker wanneer het gaat om het in beeld brengen van democratisch functioneren en het meten van sociaaleconomische ontwikkeling dan bij het verlenen van diensten.
Behalve deze problemen van methodisch- technische aard, bestaan er ook politiek bestuurlijke problemen. Prestatiemeting leidt tot vergroting van transparantie en kan daardoor ook weerstanden in organisaties oproepen (vgl. De Bruijn, 2001, pp. 40-51). Leerprocessen binnen organisaties kunnen deze weerstanden versterken, met als gevolg het verminderen van de kwaliteit van de prestatie-indicatoren en dus ook de waarde en de bruikbaarheid ervan (perferterende effecten). Behalve deze door gedragsreacties veroorzaakte effecten kan het ook zo zijn dat eenvoudigweg de belangstelling voor doelmatigheidsvraagstukken gering is. Zowel Ter Bogt (1999) als Van Helden (2000) constateren een beperkte belangstelling op bestuurlijk niveau voor output-indicatoren.

Pollitt en Bouckaert (1995) benoemen nog een aantal fundamentele problemen die samenhangen met het karakter van de publieke sector, die ook belemmerend werken voor prestatiemeting:

• een eenduidige feedback, zoals in de private sector, ontbreekt;
• sommige producten of diensten worden geleverd tegen de wil van de ‘klanten’;
• sommige ‘klanten’ zijn niet in staat hun wensen of waardering te uiten;
• de informatiepositie van klant en dienstverlener is vaak ongelijk.

Naar een werkbare prestatiemeting 1
Halachmi en Bouckaert (1996:2) geven aan dat er een samenhangend systeem van prestatiemeting nodig is. Dat systeem bestaat uit een set van werkwijzen, procedures, criteria en standaarden om data te verzamelen, te analyseren en uiteindelijk de resultaten te presenteren.

Systeem van prestatiemeting (klik op figuur voor vergroting).

Om dit systeem van prestatiemeting goed te laten aansluiten op de belangrijkste doelen van de lokale overheid is het nodig kernprestaties te benoemen die beantwoorden aan deze doelen (vergelijk de drie invalshoeken uit paragraaf 2). Gezien de brede taken en verantwoordelijkheden van de lokale overheid behoren daarbij doelen en prestaties op het gebied van de lokale democratie, de sociaal economische ontwikkeling en de dienstverlening. De complexiteit van deze processen maakt het nodig indicatoren te formuleren die telkens een goede mix van zijn van de input (geld, inzet van capaciteit), het proces (klachten, snelle afhandeling), de output (aantal banen, verstrekte vergunningen) en impact (tevredenheid van klanten, extern economisch imago, veiligheidsgevoel inwoners). Het gaat tenslotte om zeer verschillende processen, die gemeten moeten worden met specifieke indicatoren.

De hiervoor genoemde belemmeringen verklaren voor een belangrijk deel de beperkte voortgang als het gaat om het gebruik van prestatiemeetsystemen en het aan de hand daarvan inzicht krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk of provinciaal functioneren. Een belangrijke kwestie daarbij is het vinden van een evenwicht tussen de in de vorige paragraaf genoemde invalshoeken. Uit onderzoek in veertig steden wereldwijd naar wat burgemeesters en city-managers belangrijke uitdagingen vinden en hoe zij hun lokale leiderschap invullen om aan de uitdagingen van de toekomst te kunnen beantwoorden, blijkt dat men op zoek is naar evenwicht en goed samenspel tussen het democratisch functioneren, het sturen op sociaal-economische ontwikkelingen en het verlenen van diensten waar de burgers behoefte aan hebben (PwC, 2006).

Naar werkbare prestatiemeting 2: de contouren van een diagnose model
Kijkend naar de bovenstaande discussie kan op drie niveaus en aanvullend op elkaar een diagnose worden verricht van de staat van de prestatiemeting en sturing in een lokale overheid:

1. de volledigheid van het ontwerp,
2. het systeem van prestatiemeting en
3. het systeem van prestatiesturing.

Volledigheid
Wat betreft de volledigheid van het ontwerp dienen er indicatoren te zijn op de drie invalshoeken van de lokale overheid: het voorzien in een goed functionerend democratisch bestuur, het faciliteren en regisseren van de sociaal- economische ontwikkeling en het verlenen van diensten. Hierbij dienen de indicatoren het traject van input, proces, output en impact af te dekken. De indicatoren dienen aan te sluiten op de belangrijkste doelen en prestaties van de betreffende lokale overheid.
Per aandachtsgebied zullen de prestaties een geheel ander karakter hebben.

Bij de sociaal-economische ontwikkeling ligt de nadruk op de te realiseren impact. De overheid is daarbij slechts een van de spelers en is afhankelijk van een goede samenwerking met anderen (Van den Berg e.a. 1997). Dat stelt eisen aan het proces. De kwaliteit van samenwerkingsarrangementen is hierbij een belangrijke indicator, die echter bijna nooit consequent wordt gemeten. De onzekerheid of een bepaalde inzet van middelen zal resulteren in de gewenste maatschappelijke resultaten betekent niet dat prestatiemeting zinloos is. Juist in deze situaties is het belangrijk dat men kan leren en het beleid kan aanpassen en verbeteren. Leren is echter alleen mogelijk als er duidelijke doelen zijn en er gewerkt wordt met veronderstellingen over de relaties tussen input, proces, output en impact en de invloed van externe variabelen (zie o.a. Israel 1990, Van den Dool 2003). Het meten van de prestaties op dit aandachtsveld versterkt dus vooral het leerproces. Nadruk ligt op analyse van de relatie van input naar impact, de input van de andere stakeholders, het organiserend vermogen en de invloed van externe variabelen.

Bij het aandachtsveld van het democratisch functioneren ligt de nadruk op het democratische proces. Het is geen eenvoudige opgave om hiervoor indicatoren te formuleren en te meten. Recent hebben Hyden e.a. (2004) aangetoond dat de percepties van goed geïnformeerde betrokkenen kunnen resulteren in realistische indicatoren voor de kwaliteit van het democratische systeem. Ze hebben dit echter alleen toegepast op nationale systemen, een vertaling naar lokale democratieën is nog niet gemaakt. De ontwikkeling van dergelijke indicatoren is belangrijk. Het maakt duidelijk hoe gestuurd kan worden op een beter functionerend democratisch systeem. Op dit moment komen de burgerjaarverslagen nog het dichtst bij een poging iets relevants te zeggen over dit aandachtsveld. Van de meting van gegevens als het aantal inspraakavonden, de aantallen aanwezigen bij raadsvergaderingen en het aantal referenda en burgerinitiatieven valt echter nauwelijks een bijdrage aan een beter functionerende lokale democratie te verwachten.

Tenslotte dient een volledig systeem van prestatiemeting ook de gemeentelijke of provinciale dienstverlening te bevatten. Analyse van prestatiemeting van diensten maakt duidelijk dat de gegevens die gepresenteerd worden vaak weinig zeggen over het verband tussen de input en de geleverde prestaties en de impact daarvan voor de samenleving. Veel van de ratio’s die bij begrotings- en rekeningsstukken worden opgenomen, hebben betrekking op de kosten per inwoner, aantal handelingen per inwoner, prestaties per periode, en kosten per prestatie. Op zich zeggen deze verhoudingsgetallen weinig als het gaat om doelmatigheid of doeltreffendheid van het handelen. Zo is het gegeven dat de gemeentelijke brandweer dit jaar vijftig maal vaker is uitgerukt dan vorig jaar hoogstens een curiositeit. Heeft men nu goed gepresteerd omdat het budget niet is overschreden, of is er juist slecht gepresteerd op het gebied van brandpreventie?

Systeem van prestatiemeting
In gemeenten en provincies worden veel (beleids)gegevens verzameld. Veel minder vaak worden die gegevens systematisch bijeengebracht om goed aan te sluiten op het systeem van afdelingsplannen, managementrapportages en het traject van rekening en begroting, kortom op de P&C-cyclus. Bij prestatiemeting hoort ons inziens een samenhangend systeem van werkwijzen, procedures, standaarden en criteria voor de dataverzameling, analyse en presentatie van de resultaten.

Systeem van prestatiesturing
Tenslotte is er sturing nodig op basis van de gemeten prestaties. Het type sturing en het niveau waarop wordt gestuurd dient goed aan te sluiten op de ambtelijke en bestuurlijke management- en besluitvormingsprocessen van de lokale overheid. Veel geleverde diensten zijn te zien als dissatisfiers. De diensten worden als vanzelfsprekend ervaren en bewoners worden er niet tevredener van, denk bijvoorbeeld aan het ophalen van vuilnis of de werking van de riolering. Als de diensten haperen ontstaat er echter wel grote ontevredenheid. Dit mechanisme maakt een alerte sturing niet eenvoudiger. Sturing kan volgens Argyris en Schön (1978) op drie manieren plaatsvinden. De huidige inzet kan worden bijgesteld om de geplande doelen te halen (single-loop), de doelen kunnen worden bijgesteld (double-loop) en het leerproces zelf kan worden verbeterd (leren te leren of deutero leren). Afhankelijk van aard, onderwerp en de partij waaraan de resultaten van de prestatiemeting zijn gepresenteerd, vindt deze sturing plaats op afdelings- of dienstniveau, op centraal managementniveau, door het college, door de Raad of Staten of door externen.

Conclusie
Bij vraagstukken rond sturing en verantwoording van gemeentelijke of provinciale voortbrengingsprocessen is prestatiemeting en -sturing in beginsel een krachtig instrument. Voor een goed gebruik daarvan moet men echter oog hebben voor de context waarin het instrument wordt gebruikt. In dit artikel hebben we drie invalshoeken benoemd: het democratisch functioneren, de regie van de sociaal economische ontwikkeling en de dienstverlening (zie het schema). Elk van deze invalshoeken vereist specifieke invulling van prestatiemeting en -sturing.

Door een duidelijk(er) onderscheid te maken tussen deze invalshoeken en daarbij de criteria voor het functioneren (zie het schema) in ogenschouw te nemen kan ons inziens een deel van de problemen die te constateren vallen bij prestatiemeting worden ondervangen. Een analyse van volledigheid, meting en sturing op deze terreinen levert een diagnose op van het systeem van prestatiemeting en -sturing. Zwakke plekken kunnen op deze wijze boven water worden gehaald. Die zwakke plekken kunnen helaas niet in alle gevallen eenvoudig worden verbeterd. Op de aandachtsvelden van sociaal-economische ontwikkeling en democratisch functioneren zijn er wel interessante theoretische ontwikkelingen, maar geen duidelijke voorbeelden of aanbevelingen voorhanden. Op het terrein van de gemeentelijke of provinciale dienstverlening is het belangrijk de fundamentele problemen van prestatiemeting en -sturing te onderkennen en die goed te ondervangen.

Dr. L.Th. Van den dool is senior advisor voor gemeenten en provincies bij PricewaterhouseCoopers en parttime docent en consultant bij het Institute for Housing and Urban Development Studies (onderdeel van Erasmus Universiteit Rotterdam).
Dr. H.L. Klaassen is universitair hooddocent economie, Opleiding Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noot
1 Hoewel een kengetal in zijn oorspronkelijke betekenis een verhoudingsgetal (ratio) is, is in de praktijk dit onderscheid vervaagd (Haselbekke et al. 1990). Kengetallen en prestatie-indicatoren worden (ook hier) door elkaar gebruikt.

Literatuur

• Argyris, C. and D.A. Schön (1978), Organisational Learning: A Theory for Action Perspective. Reading Massachusets: Addison-Wesley Publishing Company.
• Berg, L. van der., E. Braun and J. van der Meer (1997), Metropolitan Organising Capacity: Experiences with organising major projects in European Cities, Aldershot, Ashgate.
• Bogt, H.J. ter (1999), Financial and economic management in autonomized Dutch public organisations, in: Financial Accountability & Management, 15 (3) & (4), Augustus/November.
• Bordewijk, P. en H.L. Klaassen (2000), Wij laten ons niet kennen. Een onderzoek naar het gebruik van kengetallen bij negen grotere gemeenten, VNG-Uitgeverij, Den Haag.
• Bruijn, J.A. de (2001) Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording, Lemma, Utrecht 2001.
• Burns, D., R. Hambleton and P. Hoggett (1994), The Politics of Decentralisation: Revitalising Local Democracy, London, Macmillan Press.
• Dool, L. T. van den (2003), Local Learning, Delft, Eburon Publishers.
• Galès, P. le (2002), European Cities, Social Conflicts and Governance, Oxford, Oxford University Press.
• Halachmi, A. and G. Bouckaert (1996), Organisational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books, Wesport, Connecticut, London.
• Helden, G.J. van (2000) Is Financial Stress an Incentive for the Adoption of Businesslike Planning and Control in Local Government? A Comparative Study of Eight Dutch Municipalities, In: Financial Accountability & Management, 16 (1), February.
• Hyden, G., J. Court and K. Mease (2004), Making Sense of Governance: Empirical Evidence from Sixteen Developing Countries, Lynne Rienner Publishers.
• Hood, C. (1991), A Public Management for all Seasons? in: Public Administration. Vol. 69, pp. 3-19.
• Israel, A. (1990), Institutional Development: Incentives to Performance, Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press.
• John, P. (2001), Local Governance in Europe, London: Sage.
• Kelly, J.M. and W.C. Rivenbark (2003), Performance Budgeting for State and Local Government, Sharpe, Armonk.
• Osborne, D. and T. Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume, New York.
• Pierre, J. and B.G. Peters (2001), Governance, Politics and the State, Macmillan Distribution: Houndmills/ Basingstoke/Hampshire.
• Pollitt, C. and G. Bouckaert (1995), Quality Improvement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary, London, Sage Publications
• Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2004) Public Management Reform: a Comparative Analysis, (2nd edition), Oxford, Oxford University Press.
• Pollitt, C., X. Girre, J. Lonsdale, R. Mul, H. Summa and M. Waerness (1999). Performance or compliance? Performance audit and public management in five countries, Oxford: Oxford University Press.
• PwC (PricewaterhouseCoopers) (2006) Cities of the future: Global competition, Local Leadership.
• Taphoorn, P. en K. Parbhudayal (2002), Bestuurlijke kengetallen verschaffen Haagse burger zichtbare prestaties van gemeentelijk beleid, in: B&G, jaargang 29, pp 23-26.
• Taylor (1999), Democratizing Cities: Habitat’s Global Campaign on Urban Governance, in: Habitat Debate 5 (4) pp.1-3.
• Waal, A.A. de en L.A.F.M. Kerklaan (2004), De resultaatgerichte overheid. Op weg naar de prestatiegedreven organisatie, Sdu Uitgevers, Den Haag.