VBTB: niet kapot te krijgen!

Een van de moeilijkste dingen die je als overheid kunt doen, is het introduceren van een nieuwe traditie. De invoering van de verantwoordingsdag, de derde woensdag van mei waarop het kabinet verantwoording aflegt over het gevoerde beleid, is een mooi voorbeeld. Toch is het op één front al aardig gelukt: inmiddels weet de helft van de Nederlanders dat de derde woensdag in mei ‘verantwoordingsdag’ is.1

De bekendheid van verantwoordingsdag mag een succes worden genoemd (hoewel je natuurlijk ook kunt stellen dat de helft van het volk nog niet op de hoogte is). Negen van de tien ondervraagden zeggen het bovendien belangrijk te vinden dat de rijksoverheid elk jaar tussentijds verantwoording aflegt! Een ruime 60 procent van de ondervraagden denkt ten slotte dat de regering voldoende mogelijkheden heeft om op een goede manier verantwoording af te leggen, terwijl een kwart van de mensen eraan twijfelt of politici dat ook écht willen.
Verantwoordingsdag is het meest zichtbare onderdeel van VBTB. Deze tongbreker behoeft voor de meeste lezers van dit blad geen toelichting – hij staat voor ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Onder die vlag is de afgelopen zeven jaar binnen de rijksoverheid gewerkt aan een nieuwe opzet en inhoud van de departementale begrotingen en jaarverslagen.
In het vorige nummer van dit blad gaf Nico Mol, hoogleraar bedrijfskunde aan de Universiteit Twente, zijn visie op VBTB. Zijn conclusie: van de oorspronkelijke ambities van VBTB is maar weinig overgebleven. Het ontbreken van relevante politieke informatie en ‘beleidsconclusies’ betekent het einde van de operatie. In hetzelfde nummer schreef André de Jong, directeur-generaal van de Rijksbegroting bij het ministerie van Financiën, dat VBTB te belangrijk is om te mislukken. Financiën gaat door met VBTB. Door overbodige informatie uit de stukken te snijden en echte beleidsevaluaties te programmeren zal men het einddoel toch bereiken.

In deze bijdrage wordt verkend hoe de kritiek van Mol en de ambities van De Jong elkaar kunnen versterken. Motto: het is een illusie te denken dat alle relevante vragen over doelmatigheid zich door de flessenhals van de jaarverslagen en de Derde Woensdag zouden moeten wringen: het hele jaar scherpte is nodig, vooral ook op managementniveau!

VBTB: pragmatischer dan eerdere pogingen
In zijn bijdrage trekt Mol een vergelijking met de productbegrotingen uit de jaren zeventig van de vorige eeuw. Een belangrijk verschil is echter dat VBTB, ook na een kritische evaluatie, echt doorgezet wordt. Volgens mensen die destijds betrokken waren bij de productbegrotingen en de Commissie Beleidsanalyse waren de toenmalige ambities te hoog. Het werd noodzakelijk geacht vooraf een integraal en causaal verband tussen uitgaven, producten en effecten te kunnen aantonen. Zonder dat mocht er eigenlijk niet eens begroot worden. Wat dat betreft verwoordt Van Nispen het treffend als hij het streven van destijds vergelijkt met Icarus’ pogingen om met zijn vleugels van kaarsvet te dicht bij de zon te vliegen.

VBTB is van meet af aan een stuk bescheidener van opzet geweest. In plaats van beleidsanalyse vormden de concrete beleidsplannen van de departementen het uitgangspunt voor de nieuwe begrotingsindeling. Bij twijfel over de relatie tussen geld, prestaties en effecten is in de eerste plaats een rol weggelegd voor kritische Kamerleden. En niet voor de technisch georiënteerde beleidswetenschappers. Mol geeft terecht aan dat VBTB wat dat betreft de wind mee had: door de opkomst van New Public Management bestond er in 1999 al veel meer aandacht voor prestaties en effecten dan 25 jaar eerder.
Dat wil trouwens niet zeggen dat er geen ruimte voor verbetering zou zijn. De Algemene Rekenkamer heeft alle jaarverslagen van de afgelopen verantwoordingsdag onderzocht: voor slechts 31 procent van de operationele doelstellingen is concrete beleidsinformatie over effecten opgenomen. Verder weten we van 42 procent van de plannen niet hoe ze concreet zijn uitgewerkt, dus wat voor maatregelen ministeries daadwerkelijk hebben getroffen om die plannen te realiseren. En – wellicht nog het opmerkelijkst – voor 23 procent van de plannen weten we niet eens hoeveel geld het kabinet ervoor heeft uitgegeven! Zelfs bij de eigen prioriteiten kan het kabinet niet altijd aangeven of het beleid werkt. Het is dus wel zaak, zoals De Jong ook aangeeft, om te blijven investeren in VBTB.2

Dunnere begrotingsstukken door internet en verwijzingen
Een ander belangrijk verschil tussen VBTB en eerdere pogingen om resultaatgericht te gaan begroten, was de keuze om de ‘eigendom’ van de operatie bij de ministeries zelf te leggen. Toegegeven: die eigendom had ook nadelen: iedere beleidsafdeling wil graag een eigen plek in de begroting. En mensen die kritisch naar begrotingen moeten kijken – zoals directies FEZ en het ministerie van Financiën – staan natuurlijk gemakkelijker meer tekst toe dan meer uitgaven. Dat snapt een kind. Het onvermijdelijke resultaat: dikke stukken. Positiever gesteld: in de ijver van de eerste jaren, zo leerde ook de VBTB-evaluatie in 2004, is wel eens vergeten voor wie de begrotingsstukken primair zijn bestemd: de Tweede Kamer. Wie bedenkt dat een gemiddeld Kamerlid 0,8 fte aan ambtelijke ondersteuning heeft, die weet dat hij of zij geen stapel van 40 centimeter papier kan doorgronden. Het is daarom een goede zaak dat de begrotingen en verantwoordingen weer dunner worden. De sanering die De Jong vanuit de Rijksbegroting twee jaar geleden inzette, was hard nodig. De Rekenkamer constateerde het al in 2003: door selectiever te zijn, meer te verwijzen en samen te vatten, kunnen begrotingsstukken veel toegankelijker worden.3 Het is voor een politiek debat echt niet nodig om ellenlange toelichtingen over bedrijfsvoeringsprocessen of beleidsinstrumenten te lezen. Over het verlies aan informatie kun je twisten. Zo denk ik dat een echte specialist, ook een fractiespecialist, zich met hyperlinks naar relevante achtergrondstukken prima weet te redden. Het streven van Financiën om de begrotingen en jaarverslagen steeds toegankelijker op internet te zetten, biedt die mogelijkheid. In het beginstadium van VBTB was er zelfs een toegankelijk overzicht met alle relevante beleidsevaluaties. Kamerleden konden per begrotingsartikel of met behulp van zoektermen precies de informatie vinden die zij nodig hadden. Wat dat betreft hoef je inderdaad niet alle beleidsnota’s in de begroting te stoppen. De Jong gaf het al aan.

Persoonlijk denk ik trouwens dat het een illusie is dat alle verantwoordingsinformatie op prinsjesdag en verantwoordingsdag naar buiten zou moeten komen. Mijn credo: het is iedere dag verantwoordingsdag. En dat geldt al helemaal voor bedrijfsvoeringsinformatie. Veel van de informatie die Mol toejuicht, is vooral op managementniveau van belang. Het is een gegeven dat bedrijfsvoering voor het politieke debat pas echt interessant wordt als het niet goed gaat. De nieuwe manier waarop ministeries zich in hun bedrijfsvoeringsparagraaf in de jaarverslagen voor risico’s en zwakke plekken verantwoorden, voorziet daarin.
Het dunner maken van begrotingen en jaarverslagen hoeft trouwens niet te betekenen – zoals Mol lijkt te suggereren – dat die informatie over bedrijfsvoering volledig verloren gaat. Als VBTB ergens toe heeft geleid, dan is het wel dat er binnen de rijksoverheid veel meer bedrijfsvoeringsgegevens over kosten, kwaliteit en doorlooptijden beschikbaar zijn dan voorheen. En dat stelt het management van organisaties als het Operationeel Commando van de Landmacht in staat om beter te sturen dan voorheen. Sowieso blijft ook Defensie aan VBTB werken: voor de begroting 2007 worden per beleidsartikel sjablonen uitgewerkt die inzicht moeten verschaffen in de relatie tussen doelstellingen, activiteiten en middelen. In reactie op kritiek van de Algemene Rekenkamer heeft de minister van Defensie verder aangegeven dat de operationele doelstelling ‘gereedheid’ vanaf 2007 zichtbaar wordt gemaakt in een vernieuwde ‘gereedheidsmatrix’.

Verschillenanalyses of beleidsdoorlichtingen
In de VBTB-evaluatie wordt geconstateerd dat een systematisch streven naar enerzijds meer doelmatigheid en anderzijds een toegankelijker begroting en jaarverslag tot botsingen kan leiden. Ook kan worden vastgesteld dat het kritisch evalueren van het verband tussen middelen, prestaties en effecten niet vanzelf gaat.

Mol stelt in dat licht voor om ‘verschillenanalyses’ te gaan uitvoeren: wat verklaart nu het verschil tussen ambitie en resultaat? Tussen raming en realisatie? Hoewel het voorbeeld dat hij geeft wat minder gelukkig is (iedereen die leest dat een bataljon meer dan geraamd in echte militaire operaties is ingezet, kan verklaren waarom er minder is geoefend), is het een goed idee. Dat geldt ook voor het toevoegen van de kabinetsstandpunten aan de uitkomsten van die analyses. In feite wordt Mol op zijn wenken bediend: Financiën is onder leiding van De Jong inmiddels begonnen met beleidsdoorlichtingen. Bij een beleidsdoorlichting worden voor een bepaald beleidsterrein (gedefinieerd als het beleid gericht op een algemene of operationele doelstelling) de volgende vragen gesteld:
a) Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog actueel?
b) Wat is de oorzaak van het probleem?
c) Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te lossen?
d) Waarom ligt de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau?) Hoe is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
e) Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?
f) Welke instrumenten (zullen) worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten? Is er sprake van overlap? Wat is bekend over de uitvoering van beleid?
g) Dragen de instrumenten bij aan de geformuleerde doelstellingen (oplossing van het probleem)? Wat zijn belangrijke positieve en negatieve neveneffecten?
h) Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden ingezet? Wat is hiervan de onderbouwing?

Als voor de hand liggende vervolgvragen heeft Financiën gedefinieerd: “Wat zijn de alternatieven voor het bestaande beleid?” en “Wat zijn daarvan de kosten en de te verwachten effecten?” Iedere beleidsdoorlichting wordt na afloop afgesloten met een kabinetsstandpunt. Dat de beleidsdoorlichtingen nodig zijn, is eigenlijk een veeg teken: een zichzelf respecterend bestuurder of ambtenaar zal zich deze punten van nature afvragen. Stelt u de vragen maar eens aan uzelf! In wezen zou het een schande zijn als er geld wordt uitgegeven en maatregelen worden getroffen zonder dat het antwoord op deze vragen bekend is. Dat geldt zelfs voor de aanvullende vragen.

Een interessante volgende stap zou zijn dat de inmiddels 85 jaar oude Inspectie der Rijksfinanciën – zoals de elitetroepen van Zalm formeel heten – deze vragen ook echt vooraf gaat stellen bij nieuw beleid. Als ik zijn artikel goed begrijp, zal het aan De Jong niet liggen als dat niet gebeurt.

Tot besluit
VBTB leeft nog. Ondanks (of misschien: dankzij) een kritische evaluatie. Ondanks het feit dat we na een begrotingsoverschot – bij de lancering van VBTB – weer stevig in een begrotingstekort zitten. Ondanks het feit dat de eerste zes verantwoordingsdagen in de schaduw van ingrijpende gebeurtenissen plaatsvonden (ik doe een greep: de vuurwerkramp in Enschede, de nacht van Wiegel, de moord op Fortuyn, de folderende fractieleiders voor het EU-referendum, de kwestie van Verdonk en Ayaan Hirsi Ali). Het buitenland kijkt met bewondering naar VBTB. Het IMF gaf laatst aan dat het voorbeeld van de verantwoordingsdag internationaal navolging verdient. In gemeenteland worden de drie W-vragen inmiddels ook op grote schaal toegepast.
Maar Mol heeft wel gelijk als hij waarschuwt voor bloedeloosheid. Wouter Bos sprak tijdens de laatste verantwoordingsdag wat dat betreft harde woorden: “Ik maak mij sterk dat buiten Den Haag zich niemand voor deze debatten heeft geïnteresseerd. Dat heeft vooral te maken met de vraag of het kabinet rapporteert vanwege het rapporteren of dat de rapportages ook tot andere politiek leiden. Als er iets wordt geconstateerd wat niet klopt, leidt dat meestal tot een andere vorm van rapportage. Hoe vaak heeft een verantwoordingsdebat echter geleid tot echt andere politieke keuzes? Is het toeval dat het kabinet, ondanks toezeggingen, al jaren weigert om in de jaarverslagen een rubriek op te nemen met de titel ‘Beleidsconsequenties’?
Verder meent Bos dat risico’s worden vermeden door geen ambitieuze en meetbare maatschappelijke doelen voorop te stellen en onvolledig te zijn in het melden van de resultaten. Dat moet en kan inderdaad anders. Daarover is men het in de Kamer, getuige het ongecorrigeerde stenogram van verantwoordingsdag 2006, van links tot rechts eens (bron: www.parlement.nl).
Het streven om de begrotingen en jaarverslagen dunner en leesbaarder te maken is een eerste stap. Het hoeft trouwens niet ten koste te gaan van een goede resultaatgerichte bedrijfsvoering: je kunt heel goed intern op een doelmatige bedrijfsvoering sturen zonder de Kamer lastig te vallen met vuistdikke jaarverslagen. De beleidsdoorlichtingen zullen naar verwachting tot stevige politieke debatten leiden. Ook dat is een goede zaak. Met het inhoudelijk toelichten van kabinetsprioriteiten in de miljoenennota is een andere belangrijke stap gezet in het politieker maken van VBTB. Helemaal mooi is dat minister Zalm van plan is om de suggestie van de Rekenkamer op te volgen om de beleidsprioriteiten door te lichten. Wanneer de indringende vragen uit de beleidsdoorlichtingen ook hardop aan de voorkant worden gesteld, en wanneer consequenties worden verbonden aan tegenvallende resultaten, zal de politieke relevantie van VBTB kunnen groeien.

Dat vergt trouwens wel kritische Kamerleden. Ik besluit met een citaat van Jan van Zijl, het Kamerlid dat aan de wieg van de operatie stond: “Als je van de informatie die VBTB oplevert geen politiek kunt maken, deug je niet voor je vak.”

Dr. P. van der Knaap is directeur bij de Algemene Rekenkamer en redacteur van TPC.

Noten
1 Blijkens een representatief onderzoek dat KPMG hield onder 604 Nederlanders
2 Algemene Rekenkamer, Rijk Verantwoord 2005 en Staat van de beleidsinformatie 2006, te raadplegen via www.rekenkamer.nl
3 Algemene Rekenkamer, Doelmatigheidsinformatie in begroting en jaarverslag, een op 29 oktober 2003 gepubliceerd onderzoek naar de vraag of de ministeries in de begroting en het jaarverslag voldoende informatie geven over doelmatigheid van beleid.