Democratie, politiek, bestuur en bestuurskracht

De controller in het publieke domein onderscheidt zich onder andere van die in het private domein omdat hij te maken heeft met een systeem waarin democratie, politiek en democratisch gelegitimeerd politiek bestuur een beslissende rol spelen. Frank Hendriks schreef een boek dat het mogelijk maakt de huidige problemen van de politiek boeiend en overzichtelijk bespreekbaar te maken. Pieter Tops en Stavros Zouridis schreven een heel toegankelijk boek over de binnenkant van de politiek. Arno Korsten, Klaas Abma en Jean Rutgens analyseerden de bestuurskracht(onderzoeken) bij gemeenten. Samen bieden de boeken een mooi overzicht van belangrijkste perspectieven, die de controller onderscheiden van die van de private controller.

De binnenkant van de politiek
Pieter Tops, Stavros Zouridis Atlas, Amsterdam, 2002, 160 pag., ISBN 9045004836

Tops en Zouridis, onderscheiden ideaaltypische stijlen van vertegenwoordigen door raadsleden, waarin de coach, de partijpoliticus, de bestuurder, de ombudsman en de volger worden onderscheiden. Tops had overigens reeds in 1998 samen met Gerard schouw een boek over stijlen van besturen van wethouders en burgemeesters geschreven (ISBN 9025425308). Alle in dit boek gehanteerde stijlen zijn zeer herkenbaar voor wie in de gemeentelijke organisatie functioneert. Het boek heeft ook een stijlentest om de lezer de gelegenheid te bieden zich zelf te plaatsen in de verschillende stijlen. Een stijl is geen ‘brandmerking’. Ieder mens ontwikkelt zich. Terwijl bovendien elk raadslid vermoedelijk wel aan meerdere stijlen tegelijk inhoud geeft. Maar het boek biedt de lezer wel een mooi vocabulaire waarin zaken aan de orde gesteld kunnen worden. Het geeft een realistische kijk op de gemeenteraden en gemeenteraadsleden en laat zien waarom de politiek in zekere zin ongrijpbaar is. Het boek is weliswaar geschreven voor de dualisering in de gemeentepolitiek werd ingevoerd, maar – zoals de auteurs zelf ook al schrijven – zijn de principes die zij ontwaren niet typisch voor de gemeentepolitiek. Zij zijn ook herkenbaar voor de politiek in het algemeen en de geboden inzichten lijken vooralsnog niet tijdgebonden. Je kan hoogstens constateren dat de stijlen met de loop van de tijd en de doorvoering van de dualisering meer op scherp zijn gezet. De ambtelijke werkelijkheid kent consensus als constituerend principe. De politiek kent het conflict als constituerend principe. Een en ander wordt op een heel toegankelijke en leesbare manier uitgewerkt en het boek biedt daarmee een inzicht dat voor menig controller het licht kan doen opgaan als het om de ongrijpbaarheid van de politiek gaat. ‘De gemeenteraad is het Gallische dorp van Asterix en Obelix dat ongrijpbaar is en zich – soms – aan de heersende orde weet te onttrekken’. Deze wordt met het boek toch een beetje meer grijpbaar. Zijn we niet alle ook een beetje politicus? De raad vormt de politieke arena waar de raad in zijn hoedanigheid als conflictbeheerser symbolisch maatschappelijke belangen tegen elkaar afweegt. Doet zij dat goed dan worden maatschappelijke krachten in haar vertegenwoordigd. Doet zij dat niet goed dan wordt haar legitimiteit aangetast. De auteurs onderscheiden vier machten van de gemeenteraad: de anticiperende macht (van het er zijn), de scheppende macht (of de illusie van de verkeerde norm), de toezichthoudende macht (of de noodzaak van publiek toezicht) en de verbindende macht (of hoe politiek inspirerend kan zijn). Maar macht is nog niet altijd bestuurskracht.

Bestuurskracht van gemeenten, meten vergelijken en beoordelen
A.Korsten, K.Abma, R.Rutgens Eburon, Delft, 2007, 270 pag., ISBN 9789059721913

Sinds 2000 zijn een groot aantal gemeente- en provinciebestuurders overgegaan tot het laten meten van hun bestuurskracht. In het boek wordt nagegaan wat met een bestuurskrachtmeting in de kijker te krijgen is, hoe deze metingen worden verricht, of ze aanslaan en wat de betekenis en beperking is. Methoden en definities van onderzoek worden in een honderdtal gevallen vergeleken. De bronnen waren de rapporten die de onderzoeken hadden opgeleverd, maar ook verslagen van raadsvergaderingen en gesprekken met medewerkers ambtenaren en burgemeesters zijn bestudeerd. Het boek sluit af met een elftal aanbevelingen voor algemene beginselen van bestuurskrachtmeting. Normen blijken niet altijd helder gedefinieerd en gehanteerd. Rapporten kunnen aan overtuigingskracht winnen. Strategisch beleid is niet altijd helder gedefinieerd. Tops en Zouridis hebben trouwens duidelijk gemaakt waarom dat in de praktijk ook vaak nagestreefd wordt.
Opvallend is, volgens de auteurs, het bestuurcentrische beeld in de rapportages. Alsof gemeentebesturen zelf de samenleving maken en weinig of geen andere partijen nodig hebben om samen maatschappelijke effecten te bereiken. Hendriks bood een repertoire waar de auteurs van dit boek op duiden. Het boek biedt controllers en managers een helder kader waaruit zij hun keuzes kunnen maken bij het selecteren van een eigen aanpak voor een bestuurskrachtmeting. Maar het geeft geen inzicht in de vraag welke methode je zou moeten hanteren als je de meting wilt doen in het kader van een verbeter traject. De metingen bieden een oordeel over bestuurskracht en zijn niet de basis voor handelingsrepertoire. Niettemin is het een redelijk compleet en goed leesbaar werk over de staat van bestuurskrachtonderzoek in Nederland.

Vitale Democratie, Theorie van democratie in actie
Frank Hendriks Amsterdam University Press, Amsterdam 2006, 268 pag., ISBN 9789053569573

Er is genoeg debat over democratie. Maar al te vaak is dat een dialoog tussen doven, aldus de auteur. Het boek opent en sluit met een inspirerend debat tussen een paar oude studievrienden over democratie. Democratie wordt daartussen neergezet als een begrip, dat vele interpretaties heeft, als varianten op een thema met vele verschillende expressievormen en fundamenten. Het boek ordent het begrip naar vier modellen van democratie. Deze volgen uit het tegenover elkaar zetten van twee ordeningen, die van de directe versus de indirecte democratie en die van aggregatie versus integratie. De modellen die ontstaan, zijn die van de pendule democratie, de consensusdemocratie, de kiezersdemocratie en de participatiedemocratie. De begrippen worden gedefinieerd, (kern)kwaliteiten en keerzijdes – als allergieën, valkuilen en uitdagingen – beschreven. Sterktes en zwaktes worden geordend. Leiderschapsstijlen, burgerschapsstijlen, politieke culturen en samenlevingsculturen worden er aan gerelateerd. Al met al een goed ordenend boek dat de lezer meeneemt in de spannende wereld van democratie en democratische ontwikkelingen. De praktijk in de wereld wordt er tegenaan gezet. Democratische hervormingsdenkers kunnen zich probleemloos verliezen in hooggestemde idealen en abstracte ideeën omtrent de schone en zuivere democratie. In de praktijk is daar weinig ruimte voor en ontstaan onzuivere democratieën. Een zuivere democratie is kwetsbaar, zoals alles van waarde. De gedefinieerde modellen hebben in bepaalde situaties comparatieve voordelen boven andere. De context stelt zo zijn eisen. Een moderne industriestad vraagt iets anders dan een traditionele museumstad. In lijn met de gedefinieerde begrippen over democratie worden de leiderschapsstijlen gedefinieerd. In een matrix met de stemmingmaker of bruggenbouwer enerzijds en representant of ondersteuner anderzijds ontstaan de vier stijlen van gladiator, rentmeester, advocaat of coach. Het boek biedt voor bestuurders, managers en controllers in de publieke dienst een kader waarmee de huidige gebrekkige legitimiteit en effectiviteit van de politiek inzichtelijk wordt en handelingsrepertoire wordt aangereikt om daarop wat terug te verdienen.

Drs. H.J.M. ter Braak is wetenschappelijk hoofddocent strategievorming en verandermanagement aan de Vrije Universiteit Amsterdam en organisatieadviseur bij WagenaarHoes.