Grip op grote projecten

Was het een verstandige beslissing van de minister van Onderwijs om ruim twee miljard euro in klassenverkleining te steken? En is een tweede Maasvlakte wel echt nodig? Rijzen de kosten van de nieuwe pantservoertuigen niet de pan uit? De Tweede Kamer heeft voor de beantwoording van dit soort vragen bij grote projecten een speciaal informatieregime in het leven geroepen: de Regeling grote projecten. In deze regeling is ook een rol weggelegd voor de auditdiensten.

Na de kostenoverschrijdingen bij de aanleg van de stormvloedkering in de Oosterschelde besloot de Tweede Kamer in 1985 dat er een mogelijkheid moest zijn om bij bepaalde projecten te kunnen kiezen voor een verzwaring van de gebruikelijke parlementaire controle (zie kader 1 voor de overwegingen die daartoe aanleiding kunnen geven).1 Als de Tweede Kamer de regeling van toepassing verklaart op een bepaald project, zijn de bij dat project betrokken bewindslieden verplicht om specifiek omschreven informatie in een specifieke vorm en frequentie te leveren over de opzet, voortgang en afronding van dat project. Doel van de regeling is het mogelijk maken dat de Tweede Kamer haar controlerende taak kan uitoefenen.

Sinds 1985 zijn 31 projecten aangewezen als ‘groot project’. Veel hiervan zijn infrastructurele projecten, zoals de Betuweroute of de HSL-Zuid. Ook Defensieprojecten worden vaak aangewezen als groot project. De vervanging van F16´s en pantservoertuigen zijn hier voorbeelden van. Maar ook allerlei andere projecten kregen de status van groot project, zoals C2000 (het nieuwe telecommunicatienetwerk voor hulpdiensten), de Contourennota Rechterlijke Macht, de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 en de invoering nieuwe Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (SUWI).

De Regeling grote projecten mag dan speciaal zijn, de informatie-eisen die er in worden gesteld, zijn helemaal niet zo bijzonder. Elk bestuurskundig handboek zal de punten uit de Regeling grote projecten noemen als de basisvoorwaarden voor goede (informatievoorziening over) beleidsvoering. De essentie van de informatie-eisen is terug te vinden in het VBTB-gedachtegoed (Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording): vooraf moet de Tweede Kamer antwoord hebben op de vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? Tijdens de uitvoering moeten de ministers melden of ze op koers liggen en na afloop of ze hebben bereikt wat ze wilden bereiken, hebben gedaan wat ze van plan waren daarvoor te doen en of het heeft gekost wat het mocht kosten. Het speciale van de Regeling grote projecten is dat deze basale eisen zijn uitgewerkt in een aantal vorm- en inhoudseisen. Zie kader 2 voor een korte beschrijving hiervan.

Staat van de beleidsinformatie 2007

Is het zo dat de informatievoorziening bij grote projecten goed is georganiseerd en dat deze leidt tot goede en bruikbare informatie? In theorie zou de informatievoorziening die onder de regeling tot stand is gekomen een schoolvoorbeeld zijn van adequate informatie aan de Tweede Kamer.

De Algemene Rekenkamer heeft in het op Verantwoordingsdag 2007 gepubliceerde rapport ‘Staat van de beleidsinformatie 2007’ de aan de Tweede Kamer geleverde informatie over zes grote projecten onderzocht (zie kader 3). Tegelijkertijd bracht ze als bijlage daarbij een aparte overzichtspublicatie van alle lopende grote projecten uit.2
Het rapport geeft aan wat nog verbeterd kan worden aan de informatie die de Tweede Kamer krijgt om daadwerkelijk grip op het beleid te krijgen.

De algemene conclusies van de Algemene Rekenkamer over de zes projecten waren: er is in zijn algemeenheid voldoende beleidsinformatie beschikbaar over de noodzaak, het te verwachten nut, de voortgang van de uitvoering en de bereikte resultaten. De beschikbare informatie wordt echter nog onvoldoende gebruikt. Vooral in de voorbereidingsfase van projecten, als ministers en Tweede Kamer elkaar proberen te overtuigen van nut en noodzaak van een project, wordt vaak nog te weinig gebruikgemaakt van beschikbare relevante gegevens. De informatievoorziening over de onderbouwing van het beleid is soms onevenwichtig en soms laat, waardoor de Tweede Kamer voor min of meer voldongen feiten wordt geplaatst. Onder evenwichtig verstaan we dat zowel de gunstige als ongunstige informatie bij onderbouwing, voortgang of evaluatie wordt gemeld aan de Tweede Kamer. Het beeld dat de ministers geven van de uitvoering van projecten is doorgaans actueel. Het organiseren van leereffecten na afloop van een groot project lukt echter maar in wisselende mate.

Het onderbouwen van nieuw beleid

Goed beleid begint met een goede probleemanalyse. Daarin moet staan wat het probleem is, wat de ernst ervan is en hoe het probleem zich zal ontwikkelen als de overheid niet ingrijpt. De probleemanalyse moet de Tweede Kamer overtuigen waarom het project nodig is en waarom het een overheidstaak is. Ze vormt ook een belangrijke toetssteen voor de doelstelling van het project: pakt die het probleem adequaat aan? Vanzelfsprekend moet de probleemanalyse goed onderbouwd zijn.

In het project ‘Ruimte voor de Rivier’ was goed onderbouwd dat verhoging van de wettelijke veiligheidsnorm als gevolg van de toegenomen waterafvoer vanuit Duitsland en België actie verlangde. Het kabinet had in het kader van het project echter tevens een langetermijnvisie ontwikkeld waarin ze stelde dat voor de periode vanaf 2050 rekening gehouden moest worden met een nog hogere waterafvoer vanuit Duitsland. Dit extra criterium leidde tot aanzienlijk scherpere ingrepen in het landschap. De Algemene Rekenkamer constateerde op basis van beschikbare beleidsinformatie dat deze langetermijnvisie feitelijke grondslag ontbeert. Informatie die aan het Parlement als feit werd gepresenteerd, was veeleer een beleidsmatige keuze. Als de Tweede Kamer dit had geweten, dan had het debat met de staatssecretaris er mogelijk anders uitgezien.

Een ander voorbeeld waar niet zozeer de beschikbaarheid, maar de presentatie en de evenwichtigheid van het gebruik van informatie aan de Tweede Kamer zorgvuldiger hadden gekund, is de onderbouwing van nut en noodzaak van het Project ‘Mainportontwikkeling Rotterdam’. Uitgebreid onderzoek had de afgelopen jaren bevestigd dat er ruimtetekort is in de Rotterdamse haven en dat de aanleg van een tweede Maasvlakte de beste manier is om dit tekort weg te nemen. Landaanwinning (een gedeelte van de Noordzee droogleggen) bleek de meest reële optie.
De te kiezen omvang van de landaanwinning was echter veel minder vanzelfsprekend. De in 2020 benodigde ruimte was door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1996 ingeschat op 1100 tot 1400 hectare, oplopend tot 2000 hectare in 2035. Het CPB kwam in 1997 echter met een veel lagere raming: 610 hectare in het meest gunstige groeiscenario. Bij minder gunstige groeiscenario’s zou het tekort halveren of zelfs geheel verdwijnen.
In de projectbeslissing uit 1997 besloot het kabinet tot 1000 hectare landaanwinning. De veel lagere en al beschikbare raming van het CPB, werd door de minister niet opgenomen in het document op basis waarvan de Tweede Kamer debatteerde over de aanleg van een tweede Maasvlakte.
Overigens is de minister van VenW van plan om vóór de daadwerkelijke aanleg nog een toets op de marktvraag uit te voeren, om te inventariseren hoe groot de vraag naar ruimte anno 2007 is. De aanleg kan dan eventueel gefaseerd plaatsvinden.

Een derde voorbeeld van (elders) beschikbare beleidsinformatie die niet is gebruikt in de discussie met de Tweede Kamer over nut en noodzaak van een nieuw project, is ‘Groepsgrootte en kwaliteit basisonderwijs’. Volgens de minister van OCW was in de Verenigde Staten onderzocht dat kleinere klassen in het basisonderwijs leidden tot beter presterende leerlingen. Op basis hiervan zette de minister in op een gemiddelde groepsgrootte van 25 leerlingen.
Het Amerikaanse onderzoek vermeldde echter dat alleen een groepsgrootte van 15 tot 17 leerlingen een positief effect zou hebben op de leerprestaties van leerlingen. Dit had de minister niet gemeld aan de Tweede Kamer.
Achteraf heeft het project ‘Groepsgrootte en kwaliteit basisonderwijs’ wel andere positieve effecten opgeleverd, zoals meer tevreden docenten, maar de eigenlijke doelstelling ervan is nooit behaald. Er is meer dan 2,5 miljard euro in klassenverkleining gestoken.

Het stellen van doelen

De doelstellingen van een project moeten specifiek, meetbaar, realistisch en tijdgebonden zijn geformuleerd en afgestemd zijn met de Tweede Kamer. Alleen dan kan de Tweede Kamer beoordelen of ze het project wil en te zijner tijd nagaan of het kabinet de beloften heeft waargemaakt. Effectindicatoren met een nulmeting en streefwaarden per bepaalde datum zijn hiervoor onmisbaar.

Het inmiddels afgeronde project ‘ICT in het onderwijs’ illustreert tot welke problemen onjuiste doelformuleringen kunnen leiden.
Dat er ‘iets’ moest worden gedaan met ICT in het onderwijs, heeft voor zowel de Tweede Kamer en het Ministerie van OCW nooit ter discussie gestaan. Vanuit die gedachte heeft het Ministerie van OCW sinds eind jaren negentig van de vorige eeuw beleid ontwikkeld waarin achtereenvolgens werd ingezet op infrastructuur, apparatuur, bijscholing van docenten en digitale leermiddelen. De doelstellingen van het beleid werden geformuleerd in algemene, steeds wisselende en nauwelijks toetsbare termen als “door een integrale aanpak het gebruik van ICT in te bedden in het onderwijs”, “het realiseren van een voorsprong op de ons omringende landen in doeltreffend gebruik van ICT”, “een volledige integratie van ICT in het onderwijs” en “kinderen en jongeren goed voorbereiden op de kennissamenleving”. De Tweede Kamer heeft in de beginfase van het project herhaaldelijk gevraagd om geoperationaliseerde beleidsdoelen, maar deze zijn er nooit gekomen. Het gevolg hiervan was dat na afloop van het project onmogelijk vastgesteld kon worden of de doelen van het project zijn bereikt. En of de ruim € 2,5 miljard goed is besteed.

Kosten ramen om verrassing te voorkomen

Het is geen nieuws dat de uiteindelijke kosten van grote projecten bijna altijd hoger uitvallen dan gepland. Als het ergens moeilijk is om grip op te krijgen, dan lijkt het wel op de kosten te zijn. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft op dit gebied goede vorderingen gemaakt. VenW hanteert voor de kostenramingen de PRI-systematiek, waarbij PRI staat voor Projectramingen Infrastructuur. De idee achter de systematiek is dat de onzekerheid in een projectraming kleiner wordt naarmate het project concreter wordt: het wordt in opeenvolgende fases steeds duidelijker wat er zal moeten worden uitgegeven. Hetzelfde geldt voor de verhouding voorzien/onvoorzien. Het voorziene deel in de raming neemt toe, het onvoorziene deel neemt af.
Ondanks dat het ramingsmodel alleen ingaat op de kosten en niet op eventuele ontvangsten, zag de Algemene Rekenkamer de PRI-systematiek in haar Handreiking ‘Informatievoorziening grote projecten’ uit 2002 al als praktijkvoorbeeld van een goede ramingsystematiek.

Greep houden op de uitvoering

Het is inmiddels gemeengoed om voor een project duidelijke prestatie-indicatoren vast te stellen. Mits goed gekozen, is het toe te juichen dat uitvoerders proberen te sturen op deze indicatoren. Als belangrijke(re) prestatie-indicatoren worden vergeten, verwordt de informatievoorziening op basis van de beschikbare indicatoren tot een wassen neus. Het is dus zaak om die indicatoren goed te kiezen. Ze moeten relevant zijn voor de gegeven doelstelling en inzicht geven in de mate waarin die doelstelling wordt bereikt.

Een voorbeeld van goede informatievoorziening op basis van afgesproken indicatoren, die tegelijkertijd toch niet het hele plaatje laat zien, is de informatie over de kosten van nieuwe pantservoertuigen. Voor het nieuwe pantserwielvoertuig Boxer gaf de staatssecretaris van Defensie in zijn opeenvolgende voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer nauwkeurig aan hoe de totale te verwachten kosten voor deze voertuigen daalden van circa één miljard euro in 2000 tot iets meer dan 700 miljoen euro in 2006. Dit deed hij ook met het aantal aan te schaffen pantservoertuigen, dat daalde van 400 naar 200 stuks. Hij vermeldde niet dat de prijs per stuk inmiddels van € 2,5 miljoen naar € 3,7 miljoen is opgelopen; een stijging van bijna vijftig procent.3 Toen de Algemene Rekenkamer hem hierop wees, was de reactie van de minister dat de prijs per stuk nooit een randvoorwaarde van het project was geweest.

Leren van evalueren

Bijna alle beleid wordt periodiek of, in het geval van projecten, na de beëindiging ervan geëvalueerd. Lang niet al die evaluaties leiden tot verbeteringen. Als evaluatie plichtmatig gebeurd, is het zinloos. Profijt kan slechts volgen als succes, maar ook falend beleid herkend en erkend wordt.
Hoe een open deur dit ook lijkt, de praktijk blijkt hardleers. In de ‘Staat van de beleidsinformatie 2007’ bleek bijvoorbeeld dat in de twee onderzochte onderwijsprojecten de rapportages over de evaluatie te positief waren. “Er is veel bereikt”, stelde de minister. Dat was ook zeker het geval, maar de doelen van het project zaten daar niet bij.
Ook in lopende projecten is nog niet altijd geregeld op welk moment door wie er wat precies geëvalueerd zal worden. Bij project ‘Mainport Rotterdam’ kondigde de minister van VenW aan dit in de toekomst te gaan doen.

Informatie moet niet alleen kloppen

Bewindslieden moeten zich over hun beleid kunnen verantwoorden aan de Tweede Kamer. Goede informatie is cruciaal, wil de Kamer haar controlerende rol waar kunnen maken. Lukt dat niet, dan leidt dat tot onzekerheid en onrust in de Tweede Kamer en daalt het vertrouwen in (de informatievoorziening over) de uitvoering van het beleid. Juist hierom had de Tweede Kamer de Regeling grote projecten in het leven geroepen. De informatie-eisen daarin zijn niet wezenlijk anders dan elders, maar wel meer geoperationaliseerd. De informatievoorziening volgens deze regeling zou het schoolvoorbeeld kunnen zijn hoe ministers zo over hun beleid informeren dat de Tweede Kamer haar controlerende taak kan waarmaken. Auditdiensten zijn verantwoordelijk voor een oordeel over de kwaliteit en volledigheid van de voortgangsrapportages over grote projecten aan het parlement. Het is daarbij niet genoeg om alleen te kijken of de informatie daarin klopt. Ook de tijdigheid en evenwichtigheid van de informatie zijn bepalend voor de kwaliteit en de volledigheid van de informatie.

Drs. J.S. Kerseboom en Mr. Drs. L.G. Krijnen zijn respectievelijk als projectleider en senior onderzoeker werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Dit artikel schreven zij op persoonlijke titel.

Noten
1 De regeling is recent herzien. Zie Tweede Kamer (2006) voor de meest recente versie.
2 Het rapport en de bijlage zijn te vinden op de website van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.
3 Gecorrigeerd voor inflatie.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2002). Handreiking informatievoorziening grote projecten. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2007). Staat van de beleidsinformatie 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 029, nr. 1. Den Haag: Sdu.
• Tweede Kamer (2006). Regeling grote projecten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, bijlage bij 30 351, nr. 2. Den Haag: Sdu.