Maatwerk in rechtmatigheidsonderzoek leidt tot een aanzienlijke meerwaarde

Per 1 januari 2004 is de reikwijdte van de accountantscontrole van de jaarrekening van gemeenten en provincies uitgebreid met onderzoek naar de rechtmatigheid. In dit artikel stellen de auteurs voor in de toepassing van het begrip rechtmatigheid een nadere afbakening aan te brengen door de accountantscontrole te beperken tot voor de gemeente van toepassing zijnde externe wet- en regelgeving.

Per 1 januari 2004 is de reikwijdte van de accountantscontrole van de jaarrekening van gemeenten en provincies uitgebreid met onderzoek1 naar de rechtmatigheid.2 Door gemeenten en provincies is sindsdien veel werk verzet om ervoor te zorgen dat de accountantscontrole uitmondt in een goedkeurend oordeel voor zowel de getrouwheid als de rechtmatigheid. Gaande dit proces heeft veelal een opschoning en aanpassing van lokale regelgeving relevant voor rechtmatigheid plaatsgevonden. Dit laatste wordt door de gemeenten en provincies3 als een van de belangrijkste voordelen van de implementatie van rechtmatigheid in het accountantsoordeel bij de jaarrekening gezien.

In dit artikel doen wij voorstellen tot een nadere afbakening in de toepassing van het begrip rechtmatigheid, voor verdere verbetering voor de interne beheersing van en rapportering over rechtmatigheid, alsmede voor de mogelijke vormen van betrokkenheid van de gemeenteraad.

Onze voorstellen leiden op het vlak van rechtmatigheid tot:

• Vereenvoudiging door nadere afbakening van het begrip rechtmatigheid met verlaging van de administratieve lasten in de ‘controle en controlketen’ tot gevolg.
• Verhoging van de mate van onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten.
• Maatwerk gericht op de specifieke informatiebehoeften van de primaire gebruiker (gemeenteraad).

Vereenvoudiging

In onze visie dient wet- en regelgeving die wordt betrokken in de accountantscontrole beperkt te zijn tot voor de gemeente van toepassing zijnde externe wet- en regelgeving. Het rechtmatigheidsonderzoek is in dit geval uitsluitend gericht op de naleving van de in de externe wet- en regelgeving bedoelde financiële beheershandelingen van de gemeente en de financiële consequenties daarvan in de jaarrekening. De accountantscontrole van de jaarrekening van gemeenten vindt dan plaats aan de hand van voor alle gemeenten geldende zogeheten generieke criteria in tegenstelling tot de huidige omstandigheid waarin per gemeente sprake is van specifieke criteria. Dit betekent onder meer dat naleving van verordeningen en bepaalde collegebesluiten niet langer object van onderzoek zijn in het kader van de accountantscontrole van de jaarrekening.

Hierdoor worden het opstellen van het normenkader en de verdere uitwerking daarvan in een toetsingskader aanzienlijk vereenvoudigd. Tevens worden de toepassing en het onderhoud van het normenkader en toetsingskader en de interne beheersing en externe controle ter zake minder complex en bewerkelijk, waardoor een reductie van de administratieve lasten in de gehele ‘controle en controlketen’ mag worden verwacht.

Onderlinge vergelijkbaarheid

In de huidige situatie is onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten op het vlak van rechtmatigheid als gevolg van het hanteren van een ‘gemeentespecifiek toetsingskader’4 niet mogelijk. Doordat voor elke gemeente het normenkader en het toetsingskader verschillend zijn en in het normen- en toetsingskader de criteria voor accountantscontrole zich uitkristalliseren, kan de situatie zich voordoen dat de ene gemeente vanwege het niet naleven van (lokale) regelgeving een accountantsverklaring van een niet goedkeurende strekking krijgt terwijl een andere gemeente vanwege een ander normen- en toetsingskader onder overigens gelijke omstandigheden wel een goedkeurende accountantsverklaring ontvangt.

Op het niveau waar informatie inzake gemeenten onderling wordt bezien, bijvoorbeeld de provincie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is een dergelijke situatie ongewenst omdat er ‘appels met peren worden vergeleken’.

Door rechtmatigheid uitsluitend te betrekken op externe wet- en regelgeving en daarvan afgeleide voor alle gemeenten geldende generieke criteria en de accountantscontrole hierop te enten, ontstaat een situatie waarbij vergelijking onder gelijke noemer kan plaatsvinden.

Maatwerk

De vraag die opkomt is hoe na het doorvoeren van het vorenstaande te voorzien in de behoefte aan assurance over rechtmatigheid bij de gemeenteraad als primaire gebruiker. Uitgangspunt is dat de raad zijn eigen informatiebehoefte op dit vlak bepaalt en de wijze waarop daarin zal worden voorzien. Het enige dat van ‘hogerhand’ op dit vlak geregeld zou moeten worden is het vastleggen in de gemeentewet. In de gemeentewet moet dan worden vermeld dat, via bijvoorbeeld aanpassing van artikel 213 en/of artikel 213a, de gemeente op gestructureerde wijze aandacht dient te besteden aan de naleving van de gemeentelijke verordeningen, alsmede dat hierover periodiek door het College aan de raad dient te worden gerapporteerd.

De beperking van de rechtmatigheidscontrole tot de externe wet- en regelgeving wordt versterkt doordat in de praktijk de behoefte aan assurance over rechtmatigheid ver uiteenloopt. De ene raad gunt het College maximale vrijheid bij de invulling van haar taken en vindt een toets op de naleving van externe wet- en regelgeving meer dan voldoende. Andere raden maken juist maximaal gebruik van de huidige mogelijkheden door collegebesluiten met financiële gevolgen in de controle op de rechtmatigheid te betrekken. Door rechtmatigheidscontrole te beperken tot de minimale behoefte aan assurance en het primaat van de naleving van de interne wet- en regelgeving bij de raad neer te leggen, ontstaat enerzijds meer helderheid over de aard en omvang van de accountantscontrole en anderzijds de mogelijkheid tot maatwerk.

Indien de raad besluit dat hij zekerheid wil over de naleving door het College van de door hem in verordeningen opgenomen rechtmatigheidsaspecten kan de raad in de door ons voorgestelde situaties twee wegen bewandelen. Hij kan het College een rapportage inzake rechtmatigheid bij de jaarrekening laten afgeven waarin het College rapporteert over de naleving van de interne regelgeving met financiële gevolgen voor de jaarrekening. Vervolgens kan de raad aan een accountant een assuranceopdracht verstrekken leidend tot een assurancerapport waarin de accountant een oordeel geeft door te refereren aan de rapportage van het College. De andere mogelijkheid die openstaat voor de raad is een accountant opdracht te geven tot het verrichten van onderzoek naar de rechtmatigheid zonder dat sprake is van een rapportage van het College. De accountant zal dan in het assurancerapport concluderen in termen dat hij van oordeel is dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en gemeentelijke verordeningen.

Denkbaar is, dat de raad informatie wil over de naleving van bepaalde regelgeving, los van de jaarrekening. Bijvoorbeeld omdat de raad vindt dat een onderzoek naar alle rechtmatigheidsaspecten gerelateerd aan de jaarrekening gezien zijn prioriteiten niet opportuun is, of omdat hij gezien onderkende risico’s een jaarlijks onderzoek niet nodig acht. Het onderzoek richt zich dan uitsluitend op de naleving van deze interne regelgeving waarbij het de raad uiteraard vrij staat het onderzoek breder in te steken dan de financiële rechtmatigheid. Door de mogelijkheid om de reikwijdte van het onderzoek te verbreden wordt de meerwaarde van het onderzoek verder verhoogd.

Het voordeel van het gebruik van een assurancerapport is dat de accountant in zijn rapport expliciet kan aangeven welke werkzaamheden zijn verricht, welke criteria zijn gehanteerd en op welke wijze hij tot zijn oordeel is gekomen. Hierdoor wordt aan de raad als opdrachtgever meer duidelijkheid verstrekt dan met de huidige (standaard)teksten van de accountantsverklaringen en de teksten in de verslagen van bevindingen, die geen inzicht geven in de gehanteerde criteria en wijze van oordeelsvorming.

Kortom, met het toepassen van een assuranceopdracht bestaat een grote flexibiliteit en zal er steeds sprake zijn van maatwerk naadloos passend op de informatiebehoefte van de raad in het kader van zijn controlerende taak. Dit betreft zowel het onderzoeksobject en de te hanteren criteria als de wijze waarop over rechtmatigheid wordt gerapporteerd.

Betrokkenheid van de raad

Door het primaat van het onderzoek naar de naleving van de interne weten regelgeving bij de raad te leggen wordt de betrokkenheid van de raad bij rechtmatigheidsonderzoek vergroot, hetgeen zal leiden tot een verhoging van de effectiviteit van het onderzoek. Het onderzoek is van de raad en gericht op door de raad vastgestelde prioriteiten en onderkende risico’s. Het zal niet langer worden ervaren als van hogerhand opgelegd en onlosmakelijk verbonden met accountantscontrole, maar als een belangrijk onderdeel van de controlerende en toezichthoudende instrumenten van de raad.

Daarnaast resulteren onze voorstellen in betere onderlinge vergelijkbaarheid van gemeentelijke prestaties op het vlak van rechtmatigheid terwijl tevens lagere uitvoeringskosten mogen worden verwacht.

Wij dagen de regelgevers uit om de door ons geworpen handschoen op te pakken en de gevolgen voor het beleid inzake rechtmatigheidsonderzoek langs de door ons geschetste contouren nader te analyseren en uit te werken.

Jarry van Sabben en Andries Held zijn beiden werkzaam bij KPMG Accountants en zijn gespecialiseerd in dienstverlening aan de publieke sector. Zij hebben dit artikel op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 Op grond van Artikel 213 van de Gemeentewet respectievelijk Artikel 217 van de Provinciewet.
2 NIVRA, Audit Alert 17, bladzijde 3: ‘Het rechtmatigheidsonderzoek is gericht op de naleving van de in de interne en externe wet- en regelgeving bedoelde financiële beheershandelingen van de gemeente en de financiële consequenties daarvan in de jaarrekening.’
3 In het vervolg van het artikel wordt gesproken over gemeenten en gemeenteorganen in welk geval ook gelezen kan worden provincie respectievelijk provinciale organen.
4 NIVRA, Audit Alert 17, bladzijde 4: ‘Het College van B&W zal op grond van het overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende relevante wet- en regelgeving (het normenkader) een gemeentespecifiek toetsingskader moeten opstellen.’