Afrekenen met specifieke uitkeringen!

De vermindering van de regelzucht was een van de belangrijkste thema’s van de kabinetten Balkenende. Ook in de relatie tussen Den Haag en gemeenten en provincies speelt de regeldrukte een belangrijke rol. Door allerlei regels en de controle op deze regels heeft het rijk in het verleden een grote verantwoordingsbureaucratie opgelegd aan decentrale overheden. In een goede vertrouwensrelatie tussen overheden past dit niet: Den Haag moet sturen op hoofdlijnen en mag ervan uitgaan dat gemeenten en provincies de verkregen middelen zinvol en verantwoord besteden. Met de introductie van single information single audit heeft het ministerie van BZK een belangrijke stap gezet naar minder regels tussen decentrale overheden en de Haagse ministeries. De verantwoording over en de controle op specifieke geldstromen van het rijk naar gemeenten en provincies wordt hiermee met ingang van het verantwoordingsjaar 2006 sterk vereenvoudigd.

Alvorens dieper in te gaan op de vraag wat ‘single information single audit’ precies inhoudt allereerst een stukje voorgeschiedenis. Het fenomeen specifieke uitkering is al heel oud. Je zou kunnen zeggen dat sinds er financiële verhoudingen tussen rijk en decentrale overheden bestaan er specifieke uitkeringen zijn. Onder specifieke uitkering versta ik in dit verband elke uitkering die het Rijk aan medeoverheden verstrekt die niet verloopt via de algemene uitkering van het gemeentefonds of provinciefonds. Specifieke uitkeringen onderscheiden zich ten opzichte van de algemene uitkering op twee punten. Ten eerste dienen de middelen besteed te worden aan het doel waarvoor zij zijn gecreëerd. Ten tweede dienen specifieke uitkeringen apart verantwoord te worden aan het rijk met in de regel een bijbehorende accountantsverklaring.

Na de Tweede Wereldoorlog is het beleid van het rijk waarbij gemeenten een rol spelen sterk toegenomen. Deze toename heeft logischerwijs geresulteerd in een toename van het aantal specifieke uitkeringen. De bezwaren tegen specifieke uitkeringen liggen voor de hand: het beperkt de bestedingsvrijheid van gemeenten en provincies, de administratieve rompslomp gaat ten koste van de effectiviteit en efficiency en de accountancyrekening loopt op voor elke nieuwe specifieke uitkering. Discussies over specifieke uitkeringen zijn daarom bijna net zo oud als de specifieke uitkering zelf. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw is men dit als een probleem gaan ervaren. Verschillende commissies en ambtelijke werkgroepen hebben zich gebogen over de wildgroei aan specifieke uitkeringen. De laatste keer dat de specifieke uitkeringen zijn doorgelicht was in 2004 door de stuurgroep onder leiding van oud-minister Brinkman. Deze stuurgroep kwam net als haar voorgangers tot de conclusie dat er teveel specifieke uitkeringen zijn. Daarnaast kwam Brinkman ook met de aanbeveling om de informatievoorziening van medeoverheden naar het rijk efficiënter in te richten. Het kabinet heeft zich deze aanbeveling ter harte genomen. In reactie op het rapport van de stuurgroep Brinkman heeft de ministerraad besloten de administratieve lasten voor lagere overheden te verminderen door enerzijds het aantal specifieke uitkeringen te verminderen en anderzijds voor de (resterende) specifieke uitkeringen het principe van ‘single information single audit’ in te voeren.

Sturen op hoofdlijnen
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties volgt nog andere sporen om de bureaucratie uit Den Haag richting gemeenten en provincies te verminderen. Sturen op hoofdlijnen betekent namelijk ook dat het rijk minder snel kiest voor een (nieuwe) specifieke uitkering. Naar aanleiding van het rapport Brinkman heeft het kabinet besloten het aantal specifieke uitkeringen terug te brengen. Naast brede doeluitkeringen1 streeft het rijk in de toekomst naar 25 specifieke uitkeringen. Deze vermindering wordt (voor een gedeelte: is) gerealiseerd door regelingen af te kopen, te bundelen of over te hevelen naar de algemene uitkering van het gemeentefonds/provinciefonds (of via het eigen inkomstengebied van de gemeente/ provincie). Daarnaast worden de mogelijkheden om nieuwe specifieke uitkeringen in het leven te roepen beperkt door een door het kabinet vastgesteld beoordelingskader, waaraan nieuwe beleidsvoornemens worden getoetst.

‘Single information single audit’: definities
Voor de resterende specifieke uitkeringen geldt vanaf 2006 het principe ‘single information single audit’ (sisa). Basisidee bij dit principe is dat het rijk bij het vragen van informatie zoveel mogelijk aansluit bij de informatiebehoeften en verantwoordingsmomenten van de gemeenten en provincies zelf. Uitgesplitst naar de twee termen ‘single information’ en ‘single audit’ gaat het om het volgende:

• Bij ‘single information’ gaat het erom dat het rijk dezelfde jaarstukken gebruikt die het college van B&W (of gedeputeerde staten) verstrekt aan de gemeenteraad (of provinciale staten). Kortom: de gemeente of provincie hoeft niet speciaal een aparte verantwoording voor het rijk op te stellen, maar kan haar eigen jaarverslag gebruiken als verantwoordingsdocument. Wel dient in de jaarrekening één aparte toelichting te worden opgenomen die verantwoordingsinformatie bevat over specifieke uitkeringen. Deze informatie heeft het rijk nodig om de specifieke uitkeringen te kunnen beoordelen. Deze (ene) bijlage bij de jaarrekening vervangt alle afzonderlijke verantwoordingen per specifieke uitkering.
• Onder ‘single audit’ wordt verstaan dat voor de controle van de accountant gebruik wordt gemaakt van de reguliere controle van de jaarrekening van de gemeente of provincie. Het is dus niet meer nodig om voor elke afzonderlijke regeling van het rijk een aparte accountantsverklaring op te stellen.

Verschillen oude situatie-nieuwe situatie
In onderstaande tabel zijn de belangrijkste verschillen tussen de oude situatie (tot en met de verantwoording 2005, zonder sisa) en de nieuwe situatie met de introductie van sisa weergegeven.

Geleidelijke invoering sisa
De invoering van sisa met ingang van het verantwoordingsjaar 2006 leidt voor gemeenten en provincies tot een forse vermindering van administratieve lasten. Op de korte termijn betekent het voor alle betrokken partijen wel het nodige. Dit geldt voor het ministerie van BZK en de verschillende ministeries, voor het CBS (zie hierna), voor accountants en ook voor gemeenten en provincies. Sisa wordt daarom gefaseerd ingevoerd. Voor het verantwoordingsjaar 2006 is het principe van sisa van toepassing op 24 geselecteerde specifieke uitkeringen, waaronder de Wet Werk en Bijstand, het Grotestedenbeleid en de Brede Doeluitkering verkeer en vervoer. Op deze manier wordt voor het jaar 2006 al een vermindering van de verantwoordingsbureaucratie gerealiseerd. Voor de andere specifieke uitkeringen is het streven dat sisa wordt ingevoerd met ingang van het verantwoordingsjaar 2007. Op dit moment treffen wij de voorbereidingen (bijvoorbeeld analyseren en aanpassen van wet- en regelgeving), om ervoor te zorgen dat vanaf het verantwoordingsjaar 2007 voor alle specifieke uitkeringen de vereenvoudigde wijze van verantwoorden zal gelden.

Noodzakelijke verantwoordingsinformatie
Uitgangspunt voor de verantwoordingsinformatie die het rijk met sisa nog vraagt per specifieke uitkering is de informatie die het rijk nodig heeft voor het afleggen van verantwoordelijkheid over het beheer van deze specifieke uitkering en over het behalen van de hoofddoelstellingen. De verschillende Haagse departementen dienen immers ook via hun eigen jaarverslag verantwoording af te leggen over deze hoofddoelstellingen via het jaarverslag. Ook is sprake van noodzakelijke verantwoordingsinformatie als de informatie nodig is voor de financiële afrekening van de specifieke uitkering. Tenslotte kan informatie worden gevraagd als deze betrekking heeft op Europese verplichtingen. Het rijk streeft ernaar deze verplichtingen te minimaliseren, maar dit is op korte termijn niet altijd mogelijk.

Informatievoorziening: sisa in de praktijk
Voor praktische vragen als wanneer, aan wie, wat en hoe medeoverheden2 de verantwoordingsinformatie aan het rijk dienen aan te leveren geldt in het kort het volgende. De medeoverheden dienen uiterlijk 15 juli volgend op het jaar waarover verantwoording wordt afgelegd de jaarstukken aan te leveren bij het CBS. Voor het verantwoordingsjaar 2006 betekent dit dus dat de stukken uiterlijk 15 juli 2007 dienen te zijn aangeleverd. Deze datum is gekozen omdat deze gelijk is aan de voorschriften voor de aanlevering van de jaarstukken aan de toezichthouder van de gemeenten en provincies. Onder jaarstukken wordt hier verstaan het jaarverslag, de jaarrekening inclusief de bijlage over specifieke uitkeringen en het rapport van bevindingen van de accountant. De wijze waarop de gemeente of provincie deze jaarstukken aanlevert is elektronisch. Een tweetal bijlagen dient in een gestandaardiseerd model te worden aangeleverd (in excel).

Accountantscontrole
Eerder in dit artikel is aangegeven dat de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies voorop staat. Met andere woorden: de reguliere jaarrekeningcontrole door de accountants van gemeenten en provincies is in principe genoeg voor het rijk. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole (BAPG) zijn de eisen aan de jaarrekening(controle) opgenomen. Deze reguliere controle is voor de accountant vertrekpunt om te bepalen of aanvullende werkzaamheden nodig zijn. Zo is het voor een accountant niet verplicht om per specifieke uitkering een aparte risicoanalyse uit te voeren. Er is echter één uitzondering op deze regel: als uit de risicoanalyse van de accountant blijkt dat ten aanzien van een specifieke uitkering geen deelwaarneming hoeft te worden uitgevoerd, dan zal de accountant dit alsnog moeten doen, als de betreffende specifieke uitkering een financiële omvang heeft van meer dan € 100.000.

Accountantsverklaring en rapport van bevindingen
De bevindingen van de accountant die voortkomen uit de controle van de jaarrekening inclusief de bijlage met verantwoordingsinformatie per specifieke uitkering worden meegenomen bij de accountantsverklaring. Er wordt dus geen afzonderlijk oordeel gegeven over de bijlage met informatie over specifieke uitkeringen.
Voor de bevindingen van de accountant over de specifieke uitkeringen gelden wel zwaardere zogenoemde rapporteringstoleranties dan voor andere onderdelen van de reguliere jaarrekening. De vakministeries hebben namelijk informatie nodig om de specifieke uitkeringen vast te stellen en de Algemene Rekenkamer van informatie te voorzien. In het rapport van bevindingen neemt de accountant daarom per specifieke uitkering fouten en onzekerheden mee, boven een vastgestelde financiële grens. Deze financiële grens is per specifieke uitkering 10% van het bedrag van de specifieke uitkering, met een minimum van € 10.000 en een maximum van € 100.000. Het feit dat de accountant zal rapporteren indien fouten en onzekerheden boven deze bedragen komen, betekent niet dat de omvang en aard van de controle door de accountant anders is. Het gaat alleen om het rapporteren van de waargenomen fouten en onzekerheden voortkomende uit de reguliere accountantscontrole.

Voorbereidingen door gemeenten en provincies op sisa
De introductie van sisa betekent ook voor gemeenten en provincies de nodige voorbereidingen. Zo is het belangrijk om in een vroeg stadium de planningen controlcyclus binnen de gemeente en provincie aan te passen aan sisa.
Dit geldt bijvoorbeeld voor te maken afspraken tussen beleidsafdelingen en de financiële afdeling over de aanlevering van gegevens. De afdeling Financiën van gemeenten en provincies wordt met sisa prominenter, omdat de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen mee gaat lopen met de jaarrekening. Het is ook belangrijk om te realiseren dat de aanlevering van alle verantwoordingsinformatie op één moment voor een aantal specifieke uitkeringen betekent dat de informatie eerder dient te worden aangeleverd. Ik raad gemeente en provincie daarom aan om in een vroeg stadium contact op te nemen met de accountant om met hem of haar de gevolgen van sisa voor de verantwoording en controle 2006 door te nemen. De nadere interimcontrole lijkt mij daarvoor een uitgelezen moment.

Wat doet het ministerie van BZK verder nog?
Het ministerie van BZK staat in de tussentijd niet stil. Onlangs is de circulaire over de invoering van sisa uitgebracht en verspreid onder gemeenten en provincies. In deze circulaire wordt nader ingegaan op onder meer de accountantscontrole en het informatieproces. Daarnaast worden in november regiodagen georganiseerd bedoeld voor provincies en gemeenten. Ook voor accountants en departementen worden in januari 2007 bijeenkomsten georganiseerd. Aanvullende nota’s over de informatieprocedures en formats die dienen te worden gebruikt bij de verantwoording 2006 komen eind 2006 ter beschikking. In 2007 zal voor inhoudelijke en procesmatige vragen een telefonische helpdesk worden opgericht. Verder kunnen gemeenten en provincies nu al terecht bij postbussisa@minbzk.nl.

Uitdaging
‘Single information single audit’ is voor alle betrokkenen een mooie uitdaging. Veel werk dient de komende maanden te worden verzet door BZK, vakdepartementen, het CBS, accountants en – last but not least – gemeenten en provincies. Er is echter veel te winnen voor alle partijen. Ik ben er dan ook van overtuigd dat sisa een groot succes zal worden. Bij een centrale overheid die meer stuurt op hoofdlijnen en onnodige administratieve lasten schrapt is iedereen gebaat.

P.P.L. van Kalmthout is directeur Bestuurlijke en Financiële Organisatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Met dank aan Bart Bongers en Jiska Nijenhuis voor hun omvangrijke bijdrage aan de totstandkoming van dit artikel.

Noten
1 Bij een brede doeluitkering stuurt het rijk op een beperkt aantal samenhangende prestatieafspraken. Door bundeling en ontschotting biedt de brede doeluitkering meer bestedingsvrijheid voor medeoverheden.
2 Onder medeoverheden versta ik in dit verband gemeenten en provincies, maar ook zogenoemde gemeenschappelijke regelingen die een specifieke uitkering uitvoeren.