Gemeentelijke accountants zouden eens moeten gaan buurten bij hun collega's op de departementen

Er is nogal wat te doen over de sinds 2004 bij gemeenten verplichte accountantscontrole op de rechtmatigheid. Zo heerst er verwarring over de reikwijdte van het begrip rechtmatigheid, onduidelijkheid over de rol van de accountant en vrees voor het uitblijven van goedkeurende verklaringen. Veel gemeenten zijn koortsachtig aan het werk om toch vooral een goedkeurende verklaring in de wacht te slepen. Louis Dolmans had hierover op 23 maart een vraaggesprek met Gerrit de Jong, lid van het college van de Algemene Rekenkamer en bestuurslid van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies. 

Gerrit de Jong. Foto: Hielco Kuipers Fotoprodukties.

Wat betekent goedkeuring van de Rijksrekening eigenlijk?
Als wij de rekening goedkeuren zeggen wij dat 99 procent van de uitgaven en ontvangsten rechtmatig is. Tegen uitgaven die volgens ons niet rechtmatig zijn kunnen wij bezwaar maken. Als dit bezwaar niet wordt opgeheven, kan dat leiden tot een indemniteitswet, dat wil zeggen dat de wetgever uitspreekt dat de gewraakte post alsnog in de rekening kan worden opgenomen, zonder dat dit de goedkeuring in de weg staat. De Rekenkamer spreekt een oordeel uit over de rechtmatigheid. Daarnaast maakt zij opmerkingen over de kwaliteit van het financieel beheer en over de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie. Dit alles is in de Tweede Kamer volstrekt helder. Anders dan bij de accountantscontrole bij gemeenten is er ten aanzien van de Rekenkamercontrole geen verwachtingskloof. 

Heeft de minister van BZK aan de Rekenkamer advies gevraagd over de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten?
Dat heeft hij niet gedaan en dat vinden wij terecht. Als hij ons wel advies had gevraagd hadden wij hem erop gewezen dat het past bij onze gedecentraliseerde eenheidsstaat dat gemeenten hun eigen controle regelen en dat het Rijk daar niet teveel invloed op moet willen hebben. Gemeenten hebben hun eigen democratie en moeten binnen de grenzen van de wet hun eigen controle regelen. Daar moet de controleur van de rijksoverheid zich niet mee willen bemoeien. Overigens is onze president lid geweest van de commissie-Elzinga, maar dat was eigenlijk meer omdat zij staatssecretaris van Binnenlandse Zaken is geweest, met de financiën van de lagere publiekrechtelijke lichamen in haar portefeuille. 

Begrijpt u dat er bij gemeenten zoveel discussie is over de afbakening van het begrip rechtmatigheid?
Nee, daar begrijp ik niets van! Rechtmatigheid betreft overeenstemming met de begrotingswet en andere wettelijke regelingen. Object van controle zijn de beheershandelingen die leiden tot financiële transacties die ministers in hun jaarverslag opnemen. Wettelijke regelingen zijn wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Daar is bij ons nooit misverstand over. Een verwachtingskloof over de reikwijdte van de rechtmatigheidcontrole kennen we niet. Ik snap dan ook niet waarom daar in de kring van gemeenten dikke circulaires over geschreven moeten worden en ik snap al helemaal niet dat de gemeenteraden blijkbaar een controlekader moeten vaststellen, dat dan een overzicht inhoudt van regelingen die onder de controle moeten vallen. Accountants doen hier veel te moeilijk over. Is dit iets Amerikaans? Is men bang dat men een proces aan de broek krijgt? Accountants moeten gewoon controleren wat ze moeten controleren. Bij het Nivra maken de private accountants nog te veel de dienst uit. De publieke accountants zouden eens wat meer hun mond moeten opendoen en vooral ook eens moeten komen buurten bij hun collega's op de departementen. 

Hoe moet je omgaan met onrechtmatigheden?
Je moet goed uitleggen wat onrechtmatigheid betekent. Als je afwijkt van geldende regels is er sprake van onrechtmatigheid. Dat heeft bijna nooit iets met fraude te maken. Er wordt bij gemeenten in mijn   ogen ten onrechte gedacht aan fraude als het om rechtmatigheid gaat. Fraude komen wij vrijwel nooit tegen. Belangrijk is ook dat je niet alle onrechtmatigheden, rijp en groen, bij elkaar optelt. Accountants moeten zich beperken tot het constateren van onrechtmatigheden. Ze moeten geen beoordelende rol spelen. Wij leunen als Algemene Rekenkamer heel sterk op het werk van de accountant.
Wij reviewen dat en doen zelf in beperkte mate onderzoek in de vorm van steekproeven en diepte-onderzoek. De gemeentelijke rekenkamers zouden wat mij betreft het werk van de accountant moeten toetsen en ze zouden een oordeel moeten geven over de uitkomsten ervan. Net zoals wij dat doen, kunnen ze de bevindingen van de accountant op de hand wegen en erover adviseren aan de volksvertegenwoordiging. Sinds de VBTB-operatie (2000) licht de president van de Rekenkamer haar bevindingen over de rechtmatigheid toe in een plenaire vergadering van de Tweede Kamer op de derde dinsdag van mei. In die toelichting gaat de president in op de zwaarte van de fouten en op ontwikkelingen in het financieel beheer en de bedrijfsvoering. Zouden lokale rekenkamers niet iets dergelijks kunnen doen? 

Is de accountant wel voldoende deskundig op het gebied van rechtmatigheid?
Daar kan ik kort over zijn. Ik zie geen probleem. Bij het Rijk controleren de accountants al jaren de rechtmatigheid en dat heeft nooit problemen opgeleverd. De accountants zijn op dit moment veel teveel bezig met procedurele zaken en formele kwesties. Ze moeten gewoon aan het werk en optekenen wat ze aantreffen. Gewoon elk jaar alle regels controleren. Dat kan met systeemcontrole en met steekproeven, mits je accepteert dat je nooit 100 procent zekerheid kunt geven. Gelukkig komt er een platform Rechtmatigheid om ervaringen over rechtmatigheidcontrole uit te wisselen en om een beeld te krijgen van de kwaliteit van de verklaringen. Daar zou overigens ook een vertegenwoordiger van de vereniging van rekenkamers NVRR in moeten zitten. Of dat zal gebeuren weet ik niet. 

Bij gemeenten zie je nogal wat drukte rondom procedures en interne controle op het gebied van de rechtmatigheid, met een groot gevaar voor nieuwe bureaucratie. Hoe zit dat bij het Rijk?
Wij hebben bij het Rijk de operatie comptabel bestel gehad. Die operatie was succesvol. Achterstanden zijn ingelopen, het financieel beheer is enorm verbeterd en verantwoording is iets gaan betekenen. Bij het Rijk is inmiddels een discussie op gang gekomen over de controletoren die uit al deze ontwikkelingen tevoorschijn is gekomen. Een ambtelijke werkgroep heeft hierover eind vorig jaar rapport uitgebracht. De algemene conclusie is dat Nederlandse departementen met hun beheersing van de rechtmatigheid internationaal aan de top staan. Grof gezegd is minimaal 99 procent van de rijksuitgaven rechtmatig. Maar een van de conclusies is ook dat er een grote controledruk bestaat en dat sprake is van stapeling van controles. Veel controledruk is een gevolg van te ingewikkelde regelgeving. Niet de controle is dan het probleem maar de regelgeving. Wij pleiten daarom voor vereenvoudiging of vermindering van regelgeving. 

Sommige colleges van B en W vragen de raad bepaalde regels buiten de controle te laten, volgens ingewijden uit angst voor imagoschade. Wat vindt u daarvan?
Ik vind dat een rare u-bocht. De volgorde is precies verkeerd. Onrechtmatig is onrechtmatig. Als wij met Kleine onrechtmatigheden komen, wordt ons nogal eens gezeur verweten. Ons antwoord is dan standaard: schaf regels af of hou je eraan, dan heb je geen last van ons. Er zouden bij gemeenten wel eens heel veel onrechtmatigheden in de rekening kunnen zitten, maar ik zie dat niet als een groot probleem, mits er maar aan verbetering wordt gewerkt. Bij het Rijk hebben we er tien jaar over gedaan om de rechtmatigheid goed op orde te krijgen. Dat heeft nooit tot enig imagoprobleem geleid. Het ontbreken van een goedkeurende verklaring heeft een zelfreinigende werking en dat is positief. Dat effect ga je missen als je allerlei kunstgrepen uithaalt door regels buiten werking te stellen. Aan gemeenten die bang zijn in verband met imagoschade is mijn advies: word daar niet onrustig van, zorg dat je leert van onrechtmatigheden, maak een verbeterprogramma, richt je vooral niet op de korte termijn en ga vooral organisatorisch niet over de kling. 

Drs. L.J.F. Dolmans is partner van Jacques Necker B.V. en voorzitter van de Rekenkamercommissies van Nijmegen en Lingewaard.