Reflectie op (be)sturing

De besturing van de overheid is voor velen voortdurend onderwerp van reflectie. Diverse auteurs hebben het afgelopen jaar hun visie op de besturing van de overheid aan het papier toevertrouwd. Dat kan op geheel verschillende wijze, zo blijkt: of het nu om de sturing in de Rijksdienst gaat, om issues, instituten en instrumenten met betrekking tot het management in het publieke domein, of om de ontwikkeling naar een vitale kleurrijke overheid.

Sturing in de Rijksdienst
Paul-Jan Linker, Van Gorcum 2006, ISBN 9023242335, 395 blz.

Het sturingsvraagstuk wordt in dit boek in een bredere context geplaatst. Vertrouwen en druk vormen naast sturing belangrijke elementen. De auteur concentreert zich op de vraag of doelen worden gerealiseerd, verbeteringen (en bijsturing) in de bedrijfsvoering – gegeven geïdentificeerde risico’s – tot het gewenste resultaat leiden. Strategievorming, leiderschap en organisatieverandering komen hoogstens zijdelings aan bod. Na een verhandeling over het inrichten en wijzigen van sturingsrelaties wordt een nieuw integraal sturingsmodel geïntroduceerd.
Het model wordt met praktijkvoorbeelden aangekleed en uitgewerkt. Allereerst wordt de sturingsrelatie tussen Tweede Kamer, regering en departementen beschreven. De organisatie van de sturing, de instrumenten en het vertrouwen bij de sturing worden uitgewerkt. ‘Druk’ wordt als fenomeen neergezet en toegelicht; een fenomeen dat een belangrijke rol speelt in sturingsrelaties, maar niet vaak als centraal punt van aandacht wordt beschreven. Het bepaalt of er onder gegeven omstandigheden iets gebeurt of juist niet. De auteur heeft hier een duidelijk punt. Daarna wordt de sturing binnen departementen en tussen departementen en op afstand geplaatste uitvoeringsorganisatie beschreven. Verschillende departementen en uitvoeringsorganisaties passeren de revue. Ook buitenlandse casuïstiek wordt beschreven om te laten zien hoe het ook kan.
De rol van departementen in keten- en netwerksturing worden uitgewerkt. Een en ander leidt uiteindelijk tot een vijftal principes van sturing:

• Sturen is met vertrouwen een zeker cynisme hebben in de bestuurbaarheid der dingen.
• Sturen is complexiteit omarmen.
• Sturen is verantwoordelijkheden benoemen ook bij collegiaal bestuur.
• Sturen is netwerken.
• Sturen is net werken.

De auteur sluit af met een beschouwing over wat hij goed sturen vindt. In de annex van het boek (de helft van de tekst!) worden een verdieping van het ‘control’-instrumentarium, de publieke verantwoording en een internationaal perspectief geboden.
Daarin worden methoden en technieken op een rij gezet en in hun toepassingsmogelijkheden geduid. Het boek levert een schat aan informatie voor mensen die hun gezichtsveld over sturingsrelaties bij de rijksoverheid wil vergroten. Door begrippen als vertrouwen en druk uit te werken is het ook theoretisch interessant. Maar het boek kent ook zijn beperkingen. Hofstede heeft in het verleden aangetoond dat de culturele component in de besturing ook een belangrijke rol speelt. De Caluwé heeft laten zien dat mensen op verschillende manieren bewogen kunnen worden. In zijn termen is het wel een erg rationeel analytisch boek. Niettemin vormt het boek beslist een aanrader voor de manager en controller die hun blik op de besturing van de rijksdienst willen verruimen.

Naar een vitale kleurrijke overheid
Meindert Brunia, Klaas-Jan Rodenbrug, Harry Hemmelder, Sdu uitgevers, ISBN 9012110696, 340 blz.

Dit boek is een verzameling van reflecties op (het functioneren van) gemeentelijke organisaties. Een enkel woord wordt aan de provincies en het rijk gewijd. De Orde van Organisatiedeskundigen en -adviseurs, de Vereniging van Gemeentesecretarissen en de Vereniging Overheidsmanagement hebben alle een bijdrage geleverd aan de totstandkoming ervan. Tientallen auteurs hebben artikelen geleverd. Dat is meteen de kracht en de zwakte van de bundel. Sommige bijdragen zijn interessant maar vaak te vluchtig. Maar om ideetjes op te doen, wel kleurrijk. Het boek kent, als bundel, een viertal clusters. De eerste beschrijft bureaucratiseringprocessen, onderstromen, normen en waardenpatronen en leiderschapsstijlen vanuit de praktijk van de auteurs. Het sluit af met een vitaliteitstoets (geen resultaat van de voorgaande artikelen) die de lezer zou kunnen gebruiken als basis voor reflectie op de eigen organisatie. Het tweede beschrijft normatief wat de auteurs zien als goede ontwikkelingen bij gemeenten. Zaken als het manifest van VNG en VGS, benchmarken, administratieve lastenverlichting en de matrixorganisatie passeren de revue. In cluster drie is de politiek aan de beurt. Het gaat dan over dualisme, de andere overheid, bestuurders in de wijken, bottum-up werken en een vleugje idealisme. Het vierde en laatste cluster heeft als verbindend thema samenwerken. Daarbij komen de netwerkoverheid, de intergemeentelijke samenwerking en de regio aan de orde. Inhoudelijke beleidsvragen worden nauwelijks gesteld. Centraal staan managementvragen. Voor wie geïnteresseerd is hoe managers uit de lokale overheid denken over management en sturing vormt het boek een tijdsgebonden overzichtsdocument.

Management in het Publieke Domein
Mirko Noordegraaf, Coutinho, ISBN 9062834108, 406 blz.

Het boek veronderstelt degelijke voorkennis bij de lezer over het management in het publieke domein. Inzichten en theorieën van publiek management worden samengevat en geordend. Om de benaderingen van publiek management in perspectief te plaatsen wordt er vanuit gegaan dat de interventiefuik zich in verschillende settings anders uit. De publieke sector ziet zich voor complexe en vaak paradoxale opgaven gesteld. Overheidsingrijpen lijkt belangrijker dan ooit en de verwachtingen zijn hoog gespannen. Er moet veel en er kan weinig. Collectief handelen is nodig, maar de mogelijkheden van collectief handelen zijn beperkt. De verwachtingen zijn hoog, maar nauwelijks waar te maken. Het boek hanteert vier basis benaderingen. Bedrijfsmanagement, waarin het zakelijk runnen van publieke organisaties als gewone bedrijven centraal staat (zoals new public management). Organisatiemanagement waarin het professioneel managen van strijdige opvattingen en kennisintensieve organisaties centraal staat. Beleidsmanagement, waarin het interactief managen van omstreden beleidsuitkomsten centraal staat. Politiek management, waarin het democratisch managen van de politieke strijd om de macht.
Dezelfde basisindeling vormt het kader voor het benoemen van vier soorten publieke managers. Settings waar managers zich voor geplaatst zien worden onderscheiden en voorzien van een visie op de aanpak die daarbij past. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een krachtige, heldere en korte samenvatting. De koppeling tussen settings en publieke managers is niet eenduidig en één op één. Settings kunnen gemengd zijn, en zelfs niet gemengde, dwingende settings vragen om verschillende typen publieke managers. Management moet georganiseerd worden door passende managers te selecteren en door managers in managementteams te combineren. Goede publieke managers zijn professioneel en beschikken over drie competenties: adaptief vermogen, interpretatief vermogen en verbindend vermogen. Dat zijn inderdaad universele competenties zonder welke het vast niet zal lukken, maar daarmee is het ook wel een open deur. Het boek bevat vele handige schema’s en ordeningen, en is redelijk toegankelijk. Managers die willen reflecteren op hun rol in de hun gegeven context, treffen vast herkenbare ordeningen aan. Controllers kunnen hun voordeel hebben bij het boek, als zij issues en instrumenten op een systematische manier willen kunnen koppelen.

Drs. H.J.M. ter Braak is wetenschappelijk hoofddocent strategievorming en verandermanagement aan de Vrije Universiteit Amsterdam en organisatieadviseur bij WagenaarHoes.