Reikwijdte Comptabiliteitswet 2001 onvoldoende

De Comptabiliteitswet 2001 biedt het raamwerk voor de controller bij de rijksoverheid en lokale overheden. Maar, stelde Goos Minderman in zijn artikel in TPC1, de wereld om ons heen is veranderd, en de Comptabiliteitswet is, als opvolger van de Comptabiliteitswet 1976, niet genoeg veranderd.
Is dit werkelijk een probleem? Peter van Putten gaat in vijf vragen en zes antwoorden na of de Comptabiliteitswet 2001 inderdaad aan een fundamentele herziening toe is.

Of de Comptabiliteitswet werkelijk niet genoeg veranderd is, hangt af van de invalshoek die wordt gehanteerd. Met name hangt het af van de vraag welk karakter en rechtsgebied aan de Comptabiliteitswet 2001 wordt toegekend. Is de Comptabiliteitswet 2001 een raamwerk ten behoeve van boekhouders en de organisatorische inbedding van die boekhouders, of heeft deze wet als doel het budgetrecht van de Tweede Kamer in al zijn geledingen te waarborgen? Het antwoord op die laatste vraag is naar mijn mening in feite het antwoord op alle vijf vragen van Goos Minderman. De wirwar in – financiële – aansturing van alle bestuurslagen en verzelfstandigde organisatie vraagt om een algemeen kader. De Comptabiliteitswet zou daarvoor het vehikel kunnen zijn.

Vraag 1. Moet de steeds verdergaande decentralisatie van wettelijke taken naar lokale overheden leiden tot aanpassing van de comptabiliteitswet?
Zoals bekend wordt in het Huis van Thorbecke veel waarde gehecht aan de zelfstandigheid en eigenheid van de verschillende bestuurslagen in Nederland. Gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid gekoppeld aan democratische controle. Daarbij is de vraag of het toenemende aantal (rijks)zaken dat door gemeenten wordt uitgevoerd nog een rol van de rijksoverheid vereist dan wel dat de gemeentelijke democratische controle voldoende is? En als dit niet voldoende is, wordt dit tekort dan opgeheven door de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer uit te breiden tot gemeenten? Daarnaast zou het Rijk zich, ook als de gemeenten worden gezien als een onafhankelijke bestuurslaag, op enigerlei wijze zekerheid moeten verschaffen over de mate waarin de gemeenten de rijksdoelen realiseren.

Ligt hier een taak voor de Comptabiliteitswet? Ik denk ten dele. Het ligt voor de hand dat de comptabiliteitswet een artikel zou bevatten over het beheer van de financiën door gemeenten. Daarvoor lijkt wel enige aanleiding te bestaan.
Twee voorbeelden.

1. Veel gemeenten hebben geen goed inzicht in hun financiële bezittingen. Gemeenten hebben grote moeite om een lijst te presenteren met de deelnemingen en effecten die ze bezitten (bij 94% van de gemeenten bleek de lijst onvolledig of onjuiste informatie te bevatten).2
2. Het idee van Commissie Dualisme en lokale democratie (Commissie Elzinga)3 om de verklaring van accountants van de gemeenten uit te breiden met aspecten van rechtmatigheid heeft geleid tot ongekende acties. Na een audit alert van het Koninklijke Nivra4 is de werkgelegenheid van registeraccountants aanzienlijk toegenomen. Het zal vermoedelijk enige jaren vergen om te komen tot goedkeurende verklaringen bij alle gemeenten (68% van de gemeenten heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid af te zien van een rechtmatigsheidonderzoek door de accountant5).

Het komt de toegankelijkheid ten goede als alle overheden hetzelfde begrippenkader hanteren en het lijkt dan voor de hand te liggen dat er één regisseur is. Ik betwijfel echter of uitbreiding van de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer tot gemeenten voldoende is om de controle op rechtmatigheid als adequaat te bestempelen. Natuurlijk, het zou gezien de lange traditie en het jarenlange opbouwwerk dat de Rekenkamer op dit terrein bij het rijk heeft verricht, een stap voorwaarts zijn, maar ook de Rekenkamer heeft een kader nodig. Dat kader zou in de Comptabiliteitswet een plaats kunnen vinden.

Resteert de vraag of een dergelijke aanpassing van de Comptabiliteitswet voldoende tegemoet komt aan de informatiebehoefte van het rijk. Daar is sprake van de wens te komen tot minder informatie, te bereiken door zo veel mogelijk informatie op te nemen in de jaarlijkse verantwoording.6 De informatie over de uitvoering van specifieke uitkeringen wordt onderdeel van de jaarrekening, waardoor de afdelingen financiën/controllers waarschijnlijk een grotere rol krijgen dan de gemeentelijke beleidsafdelingen. Of deze vermindering van de administratieve lasten leidt tot een betere informatievoorziening aan de centrale overheid waag ik te betwijfelen, maar dat is de prijs die vereenvoudiging vraagt. Welke – standaard – informatie de jaarrekening moet bevatten is nog niet uitgewerkt. Er wordt slechts aanbevolen een drietal pilots uit te voeren naar de mogelijkheden om het huidige IV3-model (Informatie voor derden) uit te laten groeien tot één uniform rapportagemodel voor verantwoordingsinformatie7, waarbij het vooral handelt om financiële informatie. Zal met name ten aanzien van de uitvoering van specifieke uitkeringen dit – aantrekkelijke – idee van single information wel voldoende informatie voor de centrale overheid opleveren? Ik ben van mening dat de wens te komen tot vermindering van de administratieve lasten, een gevaar kan vormen voor het inzicht in de doelbereiking door gemeenten.

De vraag of de comptabiliteitswet veranderd moet worden omdat de lokale overheden meer bevoegdheden krijgen, moet mijns inziens ontkennend beantwoord worden. Overhevelen naar gemeenten betekent loslaten, ook voor de rijksoverheid. Hetgeen overigens niet wil zeggen dat rijk en lokale overheden niet hetzelfde begrippenkader zouden kunnen hanteren.

Vraag 2. Is door de verschuiving van taken naar verzelfstandigde organisaties een goede uitvoering van het VBTB-gedachtegoed nog wel mogelijk?
Zo af en toe wordt de vraag opgeworpen waarom er zoiets als rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) zijn. De anekdote die de rondgang deed is dat een ambtenaar van het ministerie van Financiën een probleem had. Begrotingsgeld werd uitgegeven door andere organisaties dan de rijksoverheid, waardoor de controlebevoegdheden van de Rekenkamer met betrekking tot deze gelden onvoldoende gewaarborgd werden. De vondst was ‘de wettelijke taak’. Het al veel langer bestaande begrip en meer tot het juridische domein behorende begrip van zelfstandige bestuursorganen had wellicht meer voor de hand gelegen. Sindsdien is het een geliefde bezigheid om de vraag te beantwoorden of er RWT’s zijn die geen ZBO zijn en andersom. Een ding is zeker op het gebied van RWT’s en ZBO’s: tot veel duidelijkheid heeft het niet geleid.

Elke RWT en elke ZBO kent zijn eigen – financiële – regels. Pogingen dit te structuren verlopen moeizaam. Het bekendst is de zogenoemde Kaderwet zelfstandige organisaties.8 Dit in 2001 ingediende wetsvoorstel bevindt zich nu in de Eerste Kamer en heeft een beperkte reikwijdte. Er is gekozen voor een enumeratiestelsel: alleen zelfstandige bestuursorganen op het niveau van de centrale overheid die uitdrukkelijk met openbaar gezag zijn bekleed, worden onder de werking van de kaderwet gebracht.

In relatie tot de Comptabiliteitswet is de vraag of verzelfstandiging, al dan niet in de vorm van RWT’s, leidt tot een ongewenste situatie, te weten een onvoldoende informatieverstrekking aan het Rijk. Het is mijns inziens voor beantwoording van de zogenoemde www-vragen noodzakelijk dat de Comptabiliteitswet voorschrijft op welke wijze en waarover verzelfstandigde taken zich moeten verantwoorden. Alleen als betrouwbare en onderling vergelijkbare informatie beschikbaar is, is het mogelijk een gefundeerd oordeel over de antwoorden op de www-vragen te geven. Zoiets is alleen mogelijk als ergens de taxonomie van de www-vragen is vastgelegd.

Met andere woorden: verzelfstandiging brengt het VBTB-gedachtegoed niet in gevaar, als de Comptabiliteitswet de informatiebehoefte van de rijksoverheid maar veiligstelt.

Vraag 3. Moet er geen instantie zijn die waakt tegen het lopen van marktrisico’s door organisaties bij de uitoefening van publieke taken?
Het kabinet heeft aangegeven dat vele taken van algemeen maatschappelijk belang door particulier initiatief kunnen worden uitgevoerd.9 Het grootste risico is vanzelfsprekend dat de uitoefening van de publieke taak lijdt onder de wens van winstmaximalisatie. Ik weet niet of hier een taak ligt voor de minister van Financiën. Moet hij zijn collegae tot de orde roepen als de publieke taak lijdt onder de marktwerking of ligt hier primair een verantwoordelijkheid voor de vakminister?

Anders ligt het bij de – financiële – waarborgen die bij de uitoefening van een publieke taak van belang kunnen zijn. Ik noem er hier twee: risicovol kasbeheer en zelfverrijking. Aan het risicovol kasbeheer heeft de minister van Financiën reeds zijn voorwaarden gesteld. De eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 200110 belast de minister van Financiën met het toezicht op risicoloos beheer van tijdelijke overtollige liquide middelen door daartoe aangewezen RWT’s. Deze RWT’s moeten meedoen aan het zogenoemde geïntegreerd middelenbeheer en hun liquide middelen verplicht aanhouden bij ’s Rijks schatkist. Niet alle RWT’s, maar alleen de RWT’s die hoofdzakelijk een publieke taak uitoefenen. Uitgezonderd zijn onder meer:

• RWT’s die activiteiten met een duidelijk marktkarakter verrichten;
• Rechtspersonen waaraan een relatief beperkte publieke taak is toegevoegd.

Het tweede risico (zelfverrijking) zijn (te hoge salarissen van de topbestuurders van semi‑publieke) zijn veelal hybride instellingen. Onlangs was er weer het jaarlijkse overzicht van topinkomens in de non profitsector11 met de bekende reacties: niemand zou toch meer mogen verdienen dan de minister-president? Waarom wordt hier niet gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de Comptabiliteitswet biedt? Aansluiting bij de criteria voor het geïntegreerd middelenbeheer ligt voor de hand. Dat zou ook voor andere ‘waarborgen’ kunnen gelden.

Het antwoord op de vraag van Goos Minderman is mijns inziens bevestigend. Publiek geld vergt meer waarborgen dan het in stelling brengen van de markt.

Alle reden om ergens een kader, een minimale set aan normen vast te leggen, en waarom zou dat niet de comptabiliteitswet zijn?

Vraag 4. Zal de verdergaande informatieverstrekking in het kader van governance niet leiden tot een gebrek aan integere informatieverstrekking aan de Staten-Generaal?
Als in Den Haag en omgeving over governance gesproken wordt, is het altijd de vraag wat daaronder verstaan wordt. Goos Minderman duidt het begrip als het gescheiden beleggen van de functies toezicht, verantwoorden, sturen en beheersen. De vierde vraag van Goos Minderman was, als ik hem goed begrijp, gebaseerd op een zekere angst dat de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer onvoldoende integer van aard is, doordat zij die de informatie verstrekken aan de Tweede Kamer onvoldoende gescheiden zijn van degenen die zich bezighouden met zelfstandige organisaties. ‘Gevaar’ zou zijn dat intern meer informatie aanwezig is dan aan de Tweede Kamer wordt verstrekt; het zogenoemde ‘onder-de-pet-syndroom’.

Ondanks het democratisch gehalte van de Nederlandse ambtenaar is het te veel verwacht dat ambtenaren ongekleurde informatie verstrekken die een ongewenst beeld over het functioneren van de eigen bewindspersoon kan oproepen. Om te garanderen dat de Tweede Kamer betrouwbare ongefilterde informatie ontvangt, zijn er een aantal waarborgen in het leven geroepen. De betrouwbaarheid van de verstrekte (beleids)informatie is in beginsel onderworpen aan het oordeel van de Algemene Rekenkamer. Maar of de toezichtinformatie de Tweede Kamer ongedeerd bereikt is doorgaans afhankelijk van specifieke wetgeving. De Inspectie Werk en Inkomen bijvoorbeeld brengt aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar oordelen uit. Er is sprake van een indirecte relatie met het parlement. De inspectie geeft de minister advies welke rapporten deze (binnen een termijn van vier weken) aan het parlement dient aan te bieden. De inspectie van het onderwijs daarentegen heeft de wettelijke waarborg dat haar verslag over de staat van het onderwijs, bedoeld in artikel 23 achtste lid van de Grondwet, door de minister van onderwijs, vergezeld van een reactie, namens de regering onverwijld aan de Staten-Generaal wordt gezonden.12

Waarom de resultaten van de ene inspectie direct aan de Tweede Kamer worden gezonden en van de andere inspectie niet, is mijns inziens alleen te verklaren uit de aanname dat elke wet in meer of mindere mate een incident is. Zonder vast te stellen of er soortgelijke wetten zijn die soortgelijke situaties regelen, wordt een nieuwe wet ontworpen alsof het de eerste in zijn soort is. De eigenheid vormt het leitmotiv, zodat een lappendeken het resultaat is. Een eenduidige regeling – in de Comptabiliteitswet – voor alle toezichthouders om verplicht informatie te verstrekken aan de Staten-Generaal zou een aanzienlijke verbetering zijn.

Ja, ik denk dat het door Goos Minderman gesignaleerde gevaar niet denkbeeldig is. Als de informatieverstrekking aan de Staten-Generaal niet eenduidig wordt geregeld, leidt dat tot onverklaarbare verschillen per beleidsgebied en per definitie tot het de gedachte dat er informatie wordt achtergehouden.

Vraag 5. Kan de Staten-Generaal op basis van de huidige comptabiliteitswet zijn budgetrecht wel voldoende inhoud geven?
De Algemene Rekenkamer ziet het budgetrecht van de Staten-Generaal als wezenlijk van de Nederlandse rechtsstaat: ‘De Staten-Generaal hebben het budgetrecht – dit is een sleutelrol in het proces van begroten en verantwoorden. Dit recht is verankerd in de Grondwet (artikel 105)13’. De aanleiding voor het proefschrift van Goos Minderman was de verbazing die hem deelgenoot werd als hij mededeelde dat hij een proefschrift wilde schrijven over de sturing van de Tweede Kamer inzake de rijksfinanciën: hoezo sturing?14

Twee beelden blijven naast elkaar bestaan: het budgetrecht is van vitaal belang, maar leden van de Tweede kamer hebben geen interesse. Misschien kan de door velen gewenste invloed door de Tweede Kamer op het financiële reilen en zeilen van de rijksoverheid verkregen worden door in de Comptabiliteitswet onder meer regels vast te leggen over:

• bepaling tekortnormering,
• meerjarencijfers,
• opdrachtgeverschap aan accountants van RWT’s.

De nu bestaande praktijk betekent dat in het regeerakkoord het begrotingsbeleid wordt vastgelegd (zie kader). Het budgetrecht wordt beperkt door de normatieve werking van het regeerakkoord en de praktische toepassing van de budgetdiscipline.15 Wat is de ruimte voor de Tweede Kamer als een dergelijk beleid bij aanvang van de kabinetsperiode door de meerderheid van de Kamer wordt goedgekeurd? Zal versterking van de legitimatie door expliciete besluitvorming over meerjarencijfers meer ruimte bieden? Ik denk het niet. De nu in de begroting opgenomen meerjarencijfers, de langlopende verplichtingen per begrotingsartikel, enzovoort, vragen om een gedegen financiële kennis en de beschikking van tijd. Twee zaken die het gemiddelde kamerlid niet bezit. Meer ondersteuning van kamerleden zou een oplossing kunnen zijn. Maar betreft het hier niet een kwestie van macht willen uitoefenen en moet niet worden vastgesteld hoeveel ruimte daarvoor is? Waarom niet per begrotingsartikel meerjarig aangeven wat de ruimte is als reeds aangegane verplichtingen aflopen. Per jaar een – oplopend – bedrag aan vrije ruimte zou de Tweede Kamer de gewenste invloed kunnen geven.

Het antwoord op de vraag van Goos Minderman is helaas dat het budgetrecht een zaak van specialisten geworden is. Als de comptabiliteitswet zou bepalen welke bestedingsruimte er per begrotingsartikel zou zijn, dan zou de interesse van het gemiddelde kamerlid naar mijn mening zeker toenemen.

Antwoord 6. De reikwijdte van de Comptabiliteitswet
Zoals gezegd de Comptabiliteitswet regelt niet de inrichting van de door het Rijk gefinancierde rechtspersonen. Van oudsher is dat een taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Niet dat de minister van Financiën niet heeft getracht een geheel eigen invulling te geven. De eerste grote uitbreiding was de vierde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 met de invoering van het begrip RWT en de daarbij behorende controlebevoegdheden van de Rekenkamer. De tweede uitbreiding was de eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001, de invoering van het geïntegreerd middelenbeheer.

De vraag die met betrekking tot de Comptabiliteitswet gesteld moet worden is wat de reikwijdte van deze wet moet zijn: begrotings- en verantwoordingsregels voor de Rijksoverheid of een wet die de financiële structuur en regels bevat voor het rijk, de decentrale overheden en alle RWT’s. Deze kernvraag is de achterliggende rode draad in het artikel van Goos Minderman. Deze vraag kan naar mijn mening bevestigend beantwoord worden. Ja, er is er een duidelijke maatschappelijk behoefte aan een eenduidige regeling voor governance in relatie tot RWT’s. En dat niet in de vorm van een code, maar in de vorm van wetgeving.
De Comptabiliteitswet zou daarvoor een ideaal vehikel zijn. Een vehikel dat:

• eisen stelt waaraan informatievoorziening door decentrale overheden en RWT’s aan de centrale overheid moet voldoen;
• normen stelt aan het bestuur en het beheer door decentrale overheden en RWT’s;
• waarborgt dat informatie van toezichthouders de Staten-Generaal ongefilterd bereikt;
• structuur aanbrengt in hybride organisaties;
• het budgetrecht van de Staten-Generaal weer inhoud geeft.

Afsluitende opmerking
De rijksoverheid is niet toe aan bestuurlijke vernieuwing, maar aan bestuurlijke sanering.16 Onder het mom van eigenheid of unieke omstandigheden is een wildgroei ontstaan waaraan zelfs de groeiende invloed van governance geen tegenspel kan bieden. Terecht worden hybride organisaties “door de schematische denkers geassocieerd met bestuurlijke rommeligheid, onduidelijke mengvormen, verwarrende vormen van verantwoordelijkheid, om het over oneigenlijke vormen van financiering en misbruik van publieke middelen nog maar niet te hebben.”17 Waar behoefte aan is, is structuur. Een fundamentele aanpassing van de Comptabiliteitswet 2001 kan die structuur bieden. Dat een dergelijke aanpassing niet op korte termijn te realiseren is, spreekt voor zich, maar dat is geen reden om niet de eerste stap te zetten op de lange weg naar een – fundamenteel herziene – Comptabiliteitswet 2011.

Mr. P.J. van Putten is programmamanager toezicht bij CFI, een agentschap van het ministerie van OCW. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Noten
1 TPC, Tijdschrift voor public governance, audit & control, april 2006.
2 Stille reserves van gemeenten, drs. E. Gerritsen, Rapport 02-05, november 2002, Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, Faculteit der Economische Wetenschappen, Rijksuniversiteit Groningen.
3 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 17 januari 2000, blz. 238.
4 In maart 2005 heeft het NIVRA Audit Alert 15 gepubliceerd. Audit Alert 17 vervangt Audit Alert 15 en is tot stand is gekomen na advies van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG).
5 Rechtmatigheid in beeld, onderzoek rechtmatigheid gemeenten, Haut Finance BV, 21 september 2005.
6 Anders gestuurd, beter bestuurd, De specifieke uitkeringen doorgelicht, 13 oktober 2004.
7 Anders gestuurd, beter bestuurd, De specifieke uitkeringen doorgelicht, 13 oktober 2004, blz. 5.
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 426.
9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 25 268, nr. 24, blz. 3; brief van de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties.
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 035; bepalingen inzake het beheer van liquide middelen van rechtspersonen die collectieve middelen beheren.
11 Topinkomens weer fors gestegen, Intermediair 31, mei 2006.
12 Wet op het onderwijstoezicht, artikel 8, lid 2.
13 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 949 en 29 950, nr. 4, blz. 2.
14 Tweede Kamer en rijksfinanciën, een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland, G.D. Minderman, 2000, blz. 15.
15 Tweede Kamer en rijksfinanciën, een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland, G.D. Minderman, 2000, blz. 214.
16 Bestuurlijke spaghetti, M. van der Horst, 2006.
17 Korte toespraak bij aanbieding bundel Meervoudig Bestuur aan dr. Herman Wijffels, Eerste Kamer der Staten-Generaal, dinsdag 6 juni 2006, 16.00 uur door Prof. dr. Wim van de Donk.