Welvaartswinst door voorhoedes voor de e-gemeente

De ontwikkeling naar e-gemeenten verloopt traag. Veel gemeenten vinden zelfstandig steeds opnieuw het wiel uit; dat leidt tot welvaartsverlies door onnodig hoge kosten per gemeente en een peloton van gemeenten dat achterblijft in de ontwikkeling naar e-gemeente. Kan het initiatief van GovUnited deze situatie van dubbel welvaartsverlies keren? En hoe kunnen publieke controllers deze poging beoordelen?

Onlangs is door de stuurgroep Elektronisch Loket1 het initiatief van GovUnited genomen, om de situatie van dubbel welvaartsverlies tegemoet te treden. Het gaat vooralsnog om een programmaorganisatie van voorlopig een negental gemeenten gericht op het gezamenlijk implementeren door gemeenten van e-tools voor verbetering van de individuele dienstverlening. Beoogd is echter een veel grotere klantenkring van gemeenten. De beoogde baten zijn besparingen voor de individuele gemeenten én een betere samenstelling en kwaliteit van de het publieke product door een versnelling en kwaliteitsverhoging in de ontwikkeling naar e-gemeenten.
GovUnited en verwante initiatieven als Dimpact en Drechtsteden Digitaal kosten aardig wat geld; Gov United tot nu toe zo’n drie ton en de baten moeten nog komen. Een haalbaarheidsanalyse en een eerste ondernemingsplan wijzen weliswaar uit dat er aanzienlijke opbrengsten zijn te verwachten, maar de implementatie van GovUnited is er één met veel mogelijke valkuilen, bijvoorbeeld door het complexe vraagstuk van Europese aanbesteding. Hoe kunnen publieke controllers deze poging van een meer voortvarende ontwikkeling naar e-gemeenten beoordelen?

E-gemeente nog ver weg
De e-gemeente is een aanduiding voor een gemeente die de eigen performance verbetert door informatisering van de dienstverlening aan burgers. De ontwikkeling naar de e-gemeente past in het wat bredere perspectief van de gemeenten als de portal voor de publieke dienstverlening aan de burger zoals die in het rapport van de Commissie Jorritsma is geschetst en door de VNG is overgenomen.2 De ontwikkeling naar de e-gemeente kan bijdragen tot een ingrijpende verbetering van het gemeentelijk presteren. Bijvoorbeeld door een integrale omgevingsvergunning vanuit huis te kunnen aanvragen in plaats van vele verschillende vergunningen aan verschillende loketten; of door een stevige grip op de afdoening van brieven en klachten. De afgelopen jaren stond op de agenda dat iedere gemeente minstens 70 producten door middel van het elektronisch loket beschikbaar zou stellen. Inmiddels heeft de gedachte van de persoonlijke internet pagina wortel geschoten, de zogenaamde ‘pip’. Bij deze ‘mijnoverheid.nl’ zou de burger á la het succesvolle elektronische bankieren onder meer inzicht in en voor een deel ook beschikking hebben over de eigen gegevens, de eigen gewenste producten kunnen aanvragen en verkrijgen, zou de eigen dossiers kunnen volgen, abonnementen kunnen nemen. Een voorhoede van gemeenten heeft de eerste schreden gezet naar zo’n pip, maar de meeste gemeenten hebben nog niet of nauwelijks een elektronisch loket, laat staan de 70 producten ter beschikking gesteld, laat staan een idee over een pip.

De situatie wordt nog ernstiger door de veelheid van initiatieven die vanuit rijksniveau om een verdere digitalisering vragen in belangrijke dossiers als van de Wmo, jeugdhulp, de Wet kenbaarheid. Deze veelheid van initiatieven vanuit het rijk noodzaken tot een geregisseerde invoering van belangrijke vernieuwingen als de elektronische handtekening, het burgerservicenummer, onderhoud en uitwisseling van basisregistraties. Met name een goed midoffice instrumentarium is essentieel. In de midoffice worden dossiers vanuit de verschillende backoffices gekoppeld ten behoeve van het leveren van een dienst vanuit de frontoffice. Zonder gemeenschappelijke regie dreigt de elektronisch verkokerde overheid waarbij gemeenten en instellingen ieder voor zich systemen aanschaffen zodat de uitwisseling van dossiers onvoldoende kan plaats vinden. Uit meerdere onderzoeken blijkt dat de gemeenten niet klaar zijn om zelf op ordelijke wijze deze chaos van digitale eisen tegemoet te treden.3 Ik kom daarop hieronder terug.

Huidig beleidsinstrumentarium onvoldoende
Er is de afgelopen jaren een scala van instrumenten, overleggen en programma’s gelanceerd om de ontwikkeling naar de e-gemeente te versnellen. Er zijn ook zeker successen geboekt. Met name het programma Egem (van de VNG en Binnenlandse Zaken) heeft het gedachtegoed van de e-gemeente effectief verspreid, helpt regio’s en gemeenten hun strategie te bepalen en bundelt gemeenten die vooroplopen bij het bepalen van gezamenlijke informatiearchitectuur; om maar een paar verdiensten van deze dappere club te noemen.4 In het algemeen speelt Binnenlandse Zaken bij de stimulering van de informatisering van de dienstverlening een strategisch goede rol. Vanuit een overkoepelende visie wordt geprobeerd aan te sluiten bij ontwikkelingen die zich in het veld voordoen en die te stimuleren. Op punten als de elektronische handtekening is zelfs succesvol geregisseerd, zoals een ieder heeft kunnen opmaken uit de eenduidige keuze voor DigiD en uit het publiciteitsoffensief daaromheen. En toch schiet het maar niet op met die ontwikkeling van de e-gemeente en loopt u grote kans met de aanschaf van een DigiD bij uw gemeente weinig te kunnen, omdat er gewoon nog niet veel elektronisch verstrekt wordt.

Oorzaken stagnatie
In veel gemeenten schiet het ondanks dat beleid niet op, omdat de voorwaarden niet aanwezig zijn om tot leren, laat staan innoveren te komen. Benodigd is eigenlijk de creatieve destructie van Schumpeter, maar dan in het publieke domein. Daarvoor vind ik vier voorwaarden essentieel.5 Aan die vier voorwaarden is voor de ontwikkeling naar de e-gemeente vaak niet voldaan, zoals ook uit de bovengenoemde onderzoeken blijkt. Ten eerste zijn politiek bestuurlijk voldoende stabiliteit en overzichtelijkheid vereist om innovaties enige tijd een kans van slagen te geven. Daarnaast (paradoxaal) zijn ten tweede voldoende gerichte prikkels nodig om een urgentie tot innoveren en leren te creëren. De onoverzichtelijke veelheid van allerlei wetgeving met e-aspecten leidt juist tot een diffuse, ongerichte urgentie, met een air van instabiliteit.

Ten derde is een organisatie vereist die tot dat leren en innoveren in staat is en met name het aanvoerschap heeft om dat ook te bewerkstelligen. Integrale en online dienstverlening vraagt ingrijpende veranderingen van de organisatiestructuur en -cultuur en van de werkprocessen zelf. Bijvoorbeeld het digitaal verstrekken van een omgevingsvergunning eist koppeling en transformatie van de werkprocessen van verschillende afdelingen als de brandweer (gebruiksvergunning), de afdeling bouwen en wonen (bouwvergunning) en de milieudienst (milieuvergunning). Veel bestuurders en topmanagers in het openbaar bestuur hebben weinig notie van wat informatisering vraagt en zijn niet goed in staat in verbetering van de dienstverlening voorop te gaan. De techniek en technici heersen daardoor, in plaats van visie en richting.6

Ten vierde moeten de benodigde (financiële) bronnen aanwezig zijn, desnoods door samenwerking tussen gemeenten. Informatisering maakt besparingen mogelijk, maar eist eerst omvangrijke en complexe investeringen. Ondanks de landelijk aangereikte implementatieinstrumenten hebben veel gemeenten eenvoudig niet het vermogen de lastige ambitie van de e-gemeente op eigen kracht te realiseren. Samenwerking tussen gemeenten is dus een cruciale succesfactor. Die samenwerking stuit echter op taaie vooral ook emotionele weerstand die met de huidige beleidsstrategie niet voldoende tegemoet getreden wordt.

Coase, maar dan wel publiek
De vraag waarom gemeenten die ontwikkeling naar e-gemeenten niet gewoon samen doorlopen eist verdieping om wel tot een adequate beleidsstrategie te komen. Sinds ‘The nature of the firm’ van Coase kennen we de belangrijkste bedrijfseconomische reden om wel of niet voor organisatiesplitsing of juist vergroting te kiezen. De hoogte van de transactiekosten bepalen de keuze voor één organisatie, of juist met elkaar interacterende organisaties. De benadering van Coase kan leiden tot een sterke micro-economische focus: het belang van de betreffende organisatie uitgedrukt in kosten en baten door samengaan bepaalt het standpunt over schaal en samenwerking. Voor controllers lijkt zo’n analysekader natuurlijk een buitenkansje. Zo’n focus is echter kortzichtig en zet een organisatie op het verkeerde been. Natuurlijk, ook publieke organisaties besteden uit, privatiseren en komen tot schaalvergroting vanuit een micro-economische afweging van transactiekosten. Publieke organisaties, gebiedsindelingen zijn echter historisch gegroeid, met vaak een eigen sterke identiteit en hebben een publieke opgave. De optimalisatie van schaal en samenwerking ondervindt regelmatig sterke weerstand vanuit het oogpunt van deze historisch gegroeide identiteit en zorgen voor het kunnen waarborgen van het nagestreefde publieke doel. Dat heeft tot gevolg dat andere redeneringen dan die over bedrijfseconomische transactiekosten ook altijd een doorslaggevende rol gaan spelen; zoals waarborgen kunnen bieden voor zwakke groepen ook al is dat bedrijfseconomisch suboptimaal; of bijvoorbeeld de eigen bestuurlijke zelfstandigheid kunnen handhaven. In de praktijk zullen deze argumenten vaak een sterke emotionele lading hebben vanuit de historisch gegroeide identiteit.
Niet alleen economische kosten spelen dus een rol, maar je zou kunnen zeggen in de geest van Coase, ook psychische, politieke en andere moeilijk meetbare ‘kosten’. De te maken winst door schaal en samenwerking is bovendien vaak niet te meten per organisatie, maar alleen op het niveau van het bredere publieke systeem. De winst is vaak juist gelegen in externe effecten van de samenwerking, zoals meer publiek vertrouwen door een goede kwaliteit van de dienstverlening. Om schaalvergroting en samenwerking te doen slagen moet dus naast eventuele winst in termen van economische kosten en baten dan ook vaak sprake zijn van winst in ‘psychische en politieke baten’.
Een probaat middel daartoe is het ontwikkelen van een perspectief van gezamenlijkheid, van een gemeenschappelijk publiek doel waaraan gebouwd wordt door schaalvergroting en samenwerking te bewerkstelligen. Zo’n perspectiefontwikkeling dient gepaard te gaan met concrete ontwikkeling van instrumenten waarmee die samenwerking stap voor stap vorm krijgt. Grote operaties kunnen natuurlijk ook, maar zijn vaak ineffectief vanuit juist die moeilijk pakbare historisch bepaalde publieke identiteit.
Zo’n proces van schaal en samenwerking vormgeven in het publiek domein vereist dus heel andere vaardigheden dan alleen het analyseren en onder ogen brengen van risico’s van bedrijfseconomische transactiekosten en van daaruit beslissingen nemen.7 De huidige strategie van VNG, Egem en Binnenlandse Zaken, van stimuleren door overtuigen, ondersteunen en vrijwillige afspraken compenseert deze transactiekosten in brede Coasiaanse zin onvoldoende.
Natuurlijk, er is netwerkvorming, onder andere door het binden van voorlopers, door delen van kennis, door innovatiesubsidies, door overtuiging. Maar ook met veel overlegorganen waar niemand de stimulerende werking van ziet; waar veel oproepen gedaan worden voor snelheid, samenwerking, maar waar iedere actor vervolgens weer de eigen eindkeuzes moet maken. De laatste stap naar daadwerkelijke gemeenschappelijke implementatie en aanschaf wordt niet gemaakt. Juist die stap is vereist, maar die vereist ook het opgeven van de eigen autonomie. Met name het bestuur en het topmanagement laten het afweten bij het nader richting geven aan deze ultieme stap en baseren zich op de meningen van de deskundigen die het opgeven van de eigen technologische voorkeuren vaak als zeer emotioneel ervaren.

Centralisatie of community?
Het lijkt tijd voor een wisseling van strategisch perspectief. Er zijn twee alternatieven voor deze strategie van stimulering in vrijwilligheid. De eerste is die door enigerlei vorm van centralisatie. Daar wordt dan ook veel voor gepleit: laat er een wet komen die de informatieen systeemkeuzes voorschrijft, laat het rijk de eigen initiatieven beter afstemmen en een geregisseerde, wettelijk afgedwongen invoering organiseren.
En liefst ook betalen. Pleidooien voor centralisatie gaan vaak gepaard met pleidooien voor het verhalen van de kosten op het rijk. Een lichte variant van deze centralisatiestrategie is vragen om een sterk coördinerende rol van de VNG, die voor de gemeenten de belangrijke keuzes maar moet maken. Vaak wordt verwezen naar de GBA als een voorbeeld van waar zo’n centralisatie succesvol is geweest. Op voorhand kun je voorspellen dat zo’n centralisatiestrategie kansloos is, gelet ook op die moeizame GBA-geschiedenis. Het Rijk zal zich niet laten opzadelen met een probleem dat gemeenten zelf moeten oplossen (en in ieder geval deels betalen) en de VNG zal naar de gemeenten heel moeilijk eenduidige keuzes kunnen afdwingen, laat staan doen implementeren met de beperkte middelen die deze club van haar leden krijgt. Ik schat dat het een fundamentele verandering in het huis van Thorbecke zou vragen om een centralisatiestrategie succesvol te kunnen doen zijn. Dan zijn we wel een fiks aantal jaren verder, als het daar al van komt.8
Een tweede meer kansrijk alternatief is dat de gemeenten zich zelf meer als community organiseren en verantwoordelijkheid nemen voor een meer geregisseerde ontwikkeling naar de e-gemeente door aan te sluiten bij de kracht die een community al heeft. Met name bij voorhoedes die het voortouw willen nemen, die snelheid willen maken en die het peloton willen meeslepen. En dat is precies wat GovUnited, maar ook het verwante initiatief Dimpact, inhoudt: een voorhoede van gemeenten die het voorbeeld geven door gezamenlijk in te kopen en te implementeren en daardoor dubbele welvaartswinst boeken.9 Een gemeente hoeft geen voorhoedegemeente in e-implementatie te zijn om mee te doen; neen, de wil om gezamenlijk snelheid te maken staat voorop. Natuurlijk is het verder efficiënt als gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen en producten van gemeenten die in e-land vooroplopen.
De VNG als grote publieke instantie is niet de meest geschikte partij om zo’n flexibel te ontwikkelen bedrijf ter hand te nemen. Van de historie kan daar geleerd worden; laten gemeenten die de leiding willen nemen dat nu juist doen. Gesteund door de VNG.

Vier criteria voor steun van controllers
Hoe kunnen controllers beoordelen of deze voorhoede van GovUnited zinvol bezig is en steun verdient, en hoe zou GovUnited uit zo’n beoordeling kunnen komen? Mij lijkt een viertal criteria voor beoordeling geëigend.
Op de eerste plaats het strategisch perspectief van welvaartswinst zelf. Bovenstaande analyse hoeft niet herhaald te worden. De roep vanuit gemeenten naar een meer gestandaardiseerde levering van i-producten om de dienstverlening te verbeteren is heftig. Het bovenvermelde door de VNG voorgestane perspectief van de gemeente als ‘de portal’ voor de burger dwingt ook tot meer gezamenlijkheid en snelheid. Op parallelle sporen als de ontwikkeling naar één klantcontactcentrum en één telefoonummer treedt eenzelfde drang naar gezamenlijke ontwikkeling op. Het is duidelijk dat GovUnited strategisch in een behoefte kan voorzien en dat net meer de vraag is of en hoe een en ander uitvoerbaar is.
Op de tweede plaats moet een adequate financiële risicoanalyse onderdeel zijn van zo’n voorhoedestrategie. Uit de in opdracht van de stuurgroep Elo door Deloitte gemaakte haalbaarheidsanalyse blijkt dat zelfs bij een deelname van tien tot twintig middelgrote gemeenten op komende investeringen en exploitatiekosten aanzienlijke bezuinigingen in termen van vele miljoenen zijn te behalen. Dat lijkt overigens nogal klontjes als in zo’n groeimarkt kosten gedeeld kunnen worden.
Ten derde is essentieel te beoordelen of gemeenten de sturing en bedrijfsvoering aan kunnen. De haalbaarheidsanalyse en het ondernemingsplan laat op een aantal essentiële punten het volgende zien. Als perspectief voor te leveren producten is gekozen voor verbetering van de dienstverlening door een elektronisch loket als basis voor 70 producten en, voor de langere termijn en voor de meest vooruitgeschoven e-gemeenten, voor de levering van de pip en de daarvoor benodigde onderdelen. Het inschakelen van de markt voor levering van de benodigde onderdelen als een contentmanagementsysteem, een zakensysteem, is heel goed mogelijk, waardoor geen starre monopolist hoeft te ontstaan. De eigen bedrijfsvoering kan door inschakeling van de markt tamelijk beperkt van omvang blijven. Het bedrijfsrisico blijft daardoor beperkt en opheffing van het bedrijf, als het niet (meer) aan de voorwaarden voldoet, wordt dan geen peperdure kwestie. Levering aan gemeenten vanuit een samen overeengekomen programma dan wel een organisatie op basis van de wet gemeenschappelijke regelingen of coöperatieve vereniging kan binnen de Europese aanbestedingsregels als wettelijk toegestane inbesteding worden opgevat. Vooralsnog is er voor gekozen om op termijn te kiezen voor een coöperatieve vereniging, waar een gemeente zich tegen een relatief bedrag inkoopt en vervolgens op vrijwillige basis producten afneemt. De gedwongen winkelnering is dan ook maar beperkt en dat stimuleert tot scherp blijven. Al met al lijkt vanuit een oogpunt van bedrijfsvoering het initiatief GovUnited een kansrijke optie.
Een vierde criterium in het verlengde van het vorige is de politieke haalbaarheid en effectiviteit van GovUnited. In overleg met de VNG en Binnenlandse Zaken wordt aangesloten bij reeds lopende publieke initiatieven. In de statuten wordt vastgelegd dat gebruik gemaakt wordt van gezamenlijk binnen Egem ontwikkelde informatiearchitectuur. Vanuit een oogpunt van beheersing van risico en van zoeken naar draagvlak is voor de eerste periode gekozen voor een programma dat is onder gebracht bij ICTU, de stichting die een aantal overheidinformatiseringsprogramma’s beheert. Als na de ontwikkeling van het productaanbod, die in volle gang is, blijkt dat het initiatief inderdaad aanslaat, zal waarschijnlijk gekozen worden voor een coöperatieve vereniging als rechtsvorm die flexibel kan opereren en waarin gezamenlijk verantwoordelijkheid kan worden genomen voor de versnelling van de e-gemeente als publieke dienstverlener en als portal voor de burger.

Valkuil van verstrikking
Welke publieke controller zou vanuit deze eerste positieve toetsing op die vier criteria GovUnited eigenlijk niet willen steunen? De valkuil is natuurlijk zich te laten meeslepen met het commitent van ‘de voorhoede’ dat vaak zeer groot is. Dat enthousiasme is ook nodig om tegen alle stroop in tot resultaat te komen, maar levert uiteraard de kans op verstrikking zoals door Otten beschreven bij grote projecten.10 De druk tot hoe dan ook doorgaan met het project kan door de gepleegde financiële, psychologische en politieke offers groot zijn, ook voor de betrokken controller. De controller moet de belangrijkste steunpilaar blijven om de rationele blik op de kansen op succes te blijven behouden. Door een scherpe operationalisatie van de vier criteria te eisen zoals de voortgang in gerealiseerde afzet, in politieke acceptatie geconcretiseerd in samenwerkingsovereenkomsten, in aantal betalende leden, in de degelijkheid van de financiële positie. Voorhoedes vereisen controllers die enthousiasme vertalen in de enthousiaste eis naar concrete resultaten. Dat wordt niet altijd in dank afgenomen, maar is wel erg nodig.

Henk Wesseling is gemeentesecretaris van Dordrecht, lid van de zogenaamde commissie Jorritsma over gemeentelijke dienstverlening en voorzitter van de in noot 1 genoemde stuurgroep Elo.

Noten
1 De stuurgroep Elo is een van de initiatieven die 100000+ gemeentesecretarissen in overleg met een aantal rijks topambtenaren rond het programma Andere Overheid hebben genomen om veranderprocessen te versnellen. Dit overleg staat bekend als het Kloosterhoeveoverleg. Op basis hiervan is onder andere met de VNG een zogenaamd pact met Pans gesloten waarin met de VNG op een aantal punten samen wordt opgetrokken. In de stuurgroep functioneren een vijftiental gemeenten, Egem, VNG en Binnenlandse Zaken.
2 Eindrapport commissie Jorritsma, 2005, Publieke dienstverlening, professionele gemeenten: visie 2015.
3 H.P.M. van Duivenboden en M. Rietdijk, Puzzelen met prioriteit, Utrecht, Capgemini i.s.m. het Center for Public Innovation, 2005; H. Braak ter e.a. Effectiever regie over de gemeentelijke ballenbak, Wagenaar- Hoes en Het Expertise Centrum, januari 2006.
4 Zie bijvoorbeeld de Egempublicatie, Verander écht!, onder redactie van Kristel Lammrs en Floor Arts.
5 Schumpeter was zelf natuurlijk nogal pessimistisch over innovatie in het openbaar bestuur, gelet op het ontbreken van marktprikkels. Zie voor dit doordenken voor het openbaar bestuur op Schumpeters creatieve destructie uit zijn beroemde Capitalism, Socialism and Democracy uit 1942 bijvoorbeeld dr. mr. S. Zouridis en prof. dr. Ir. C.J.A.M. Termeer, Never the twain shall meet een oxymoron: innovatie in het openbaar bestuur, Bestuurskunde, nummer 7/8 december 2005; ook drs, H. Wesseling en Prof. Dr. M.J.W. van Twist, Innoveren en besturen, Openbaar Bestuur, nummer 4 april 2006. Voor lerende en innoverende organisaties in het publiek domein: Prof. dr. ir C.J.A.M. Termeer en drs. I.N. Wildeboer, Organisaties die niet innoveren, Openbaar Bestuur, nummer 4 april 2006.
6 Er past enige waardering voor de ontwikkeling op Rijksniveau waar, naast chaotisering door allerlei wetgeving door initiatieven als e-next, het standaardisatiecollege het probleem van de elektronische verkokering daadwerkelijk lijkt aan te pakken.
7 Het is overigens ook zeer de vraag of afwegingen tot fusie en samenwerking in het bedrijfsleven wel altijd zo micro-economisch rationeel gemaakt worden.
8 Zie Henk Wesseling, Gemeentesecretarissen verenigt U, VGS-blad juni 2006.
9 Ten tijde van het inleveren van dit artikel is er overleg gaande over een mogelijk samengaan van deze twee initiatieven.
10 M.H.P. Otten, 2000, Verstrikt in grote projecten, VNG uitgeverij Den Haag.