Basisregistraties: beheersing van nieuwe afhankelijkheid

In de komende jaren worden alle overheidsorganisaties verplicht om aan te sluiten op het stelsel van basisregistraties. Centraal in dit artikel staat de vraag op welke wijze een afnemer zijn organisatie bínnen de kaders van het stelsel van basisregistraties moet hebben ingericht om een betrouwbare partner te kunnen zijn voor de eigen klant. Aangesloten zijn is meer dan techniek alleen.

Een basisregistratie is een door de wet aangewezen register dat een bepaalde set gegevens namens ‘de overheid’ beheert (registerhouder). De registerhouder stelt de set gegevens beschikbaar aan de andere (overheids)organisaties die in hun processen gebruik maken van de betreffende gegevens. Op welke specifieke registerhouder(s) moet worden aangesloten kan per overheidsorganisatie verschillen. De aansluitende overheidsorganisaties zijn ‘afnemers’ van de basisregistraties. Op welke wijze moet een afnemer zijn organisatie bínnen de kaders van het stelsel van basisregistraties hebben ingericht om een betrouwbare partner te kunnen zijn voor de eigen klant? Van belang is daarbij dat het bij het koppelen aan een basisregistratie niet alleen gaat om de techniek (zie Dalhuisen en Groen, 2007). Met behulp van de inzichten vanuit het gedachtegoed van Business Proces Management (BPM) wordt beschreven wat een ‘optimale’ inrichting kan zijn van de organisatie.

Procesgericht sturen

BPM is het (kunnen) beheersen, beïnvloeden en controleren, naar de hand zetten en het voorspelbaar maken van processen (Tolsma en De Wit, 2005). BPM omvat het ervoor zorgdragen dat de inrichting van de processen continu wordt verbeterd en de uitvoering voldoet aan de gestelde eisen. Het gedachtegoed vanuit BPM is een gericht sturingsinstrument dat ingezet kan worden om een organisatie te organiseren en een (continue) kwaliteitsverbetering te realiseren wanneer deze is aangesloten op een registerhouder. Ook biedt het kaders die kunnen worden gebruikt om te onderzoeken in hoeverre de organisatie ‘klaar is’ voor de aansluiting op een nieuwe registerhouder. Het doel van het gebruik van BPM is hierbij om de organisatie zodanig in te richten dat de afnemer ná de aansluiting op de registerhouder in control blijft over haar eigen processen. Dit is procesgericht sturen.

Bij het sturen op processen gaat het in het geval van de aansluiting op een registerhouder om meer dan alleen geautomatiseerde processen die een gegevensbak beheren. Om dit te laten zien hanteren wij het organisatiemodel van Vrakking (2001). Vrakking verdeelt een organisatie in een aantal aandachtsgebieden om het beheerst te sturen. Vrakking onderscheidt de aandachtsgebieden visie, strategie, competenties, structuur en cultuur. Bij de beschrijving van het BPM-gedachtegoed hanteren we bij elk aandachtsgebied een fictief voorbeeld. Hierbij is gekozen voor een uitvoeringsorganisatie die verantwoordelijk is voor het uitkeren van een (inkomensafhankelijke) subsidie voor huizenbezitters, de Kooptoeslag, en is gekoppeld aan een registerhouder.

Visie

‘Waar willen we heen met de koppeling?’ Deze vraag is continu aan de orde. In plaats van een redelijk zelfstandige, onafhankelijke eenheid is de organisatie door de koppeling met het stelsel van basisregistraties voor een deel van haar gegevens een onderdeel van een keten. Dit dwingt de afnemer ertoe om bewust na te denken over de positie en rol in de keten. Daarbij komt ook dat uitspraken aanwezig moeten zijn ten aanzien van de ontstane afhankelijkheid van de ketenpartners, de registerhouders. Op welke fronten wil de afnemer controlmaatregelen treffen om de primaire processen te beschermen? Ligt de focus op de klant, of op de kwaliteit van de gegevens? Ook dienen de (strategische) consequenties voor de interne organisatie en processen in beeld te zijn.

Het totaalbeeld moet zijn ingepast in de visie van de organisatie. De visie bepaalt in hoge mate de prestatie-indicatoren waarop het management wil sturen wanneer de aansluiting op de registerhouder is gerealiseerd. Bij het formuleren van de visie op de aansluiting op het stelsel valt te denken in terminologie als “de klant (burger/ondernemer) staat centraal in de dienstverlening”, “we zijn proactief richting onze ketenpartners”, of “wij gaan voor kwaliteit”. Een visie op de aansluiting op het stelsel kan zodoende vele vormen en uitingen hebben. Belangrijk is om te beseffen dat een visie duidelijk richting geeft voor de manier waarop de (besturing van de) interne organisatie moet worden ingericht.

Strategie

De visie moet worden vertaald in strategische doelstellingen van de organisatie, de bedrijfsdoelstellingen. De vraag ‘Hoe komen we daar?’ komt aan de orde. Dit doet men door de bedrijfsprocessen van de organisatie op alle relevante aspecten stuk voor stuk nader te bezien. Voorbeelden van relevante aspecten zijn zaken als communicatie met de klant, procesbeheersing, of juridische consequenties van het blijven gebruiken van eigen gegevens. Ten behoeve van de aansluiting op de registerhouder zijn hier alleen de bedrijfsprocessen relevant die direct of indirect (historische) gegevens gebruiken die afkomstig zijn vanuit de registerhouder. Doel van deze analyse is om te komen tot een overzicht van bedrijfsprocessen en de relatie van deze processen met de bedrijfsdoelstellingen (output) en de benodigde gegevens (input).

Op deze manier is het management in staat om te bepalen welke bedrijfsprocessen invloed hebben op welke bedrijfsdoelstellingen. Zo is duidelijk welke invloed de output van de registerhouder ultimo heeft op de bedrijfsdoelstellingen van de afnemer. Door het inzicht in deze relaties en het benoemen van prestatie-indicatoren (hierover later meer) is de afnemer in staat om de bedrijfsprocessen succesvol te beheersen. Als in de uitvoering blijkt dat de registerhouder niet volledig voorziet in de (informatie)behoeftes van één of meer bedrijfsprocessen, dan moet de afnemer vaststellen in hoeverre er ruimte is voor (tijdelijke) voorzieningen om dit ‘gebrek’ zelf op te vangen. In deze afweging tussen compliance aan de basisregistratie versus efficiency door eigen processen te blijven voeren, speelt de controller een belangrijke rol.
De afnemer zal in het kader van de stelselprincipes ook keuzen moeten maken ten aanzien van de bedrijfsprocessen. Immers, aan de ene kant dwingt de koppeling de afnemer ertoe om zijn eigen bedrijfsprocessen waar nodig af te stemmen op de processen van de registerhouder. Hier is de registerhouder immers de externe gegevensleverancier die (half)producten oplevert waar de eigen organisatie wel of niet mee aan de slag moet (Dalhuisen en Groen, 2007). Aan de andere kant moet richting de klant worden voldaan aan (door de wetgeving opgelegde) principes van het stelsel zoals éénmalige uitvraag1 en gerede twijfel2.

De afnemer zal ten behoeve van haar eigen bedrijfsdoelstellingen de naleving van de gemaakte afspraken moeten bewaken. Dit om te kunnen vaststellen of de registerhouder zich aan de gestelde verwachtingen houdt. Hiervoor worden prestatie-indicatoren benoemd die wederom afgeleid zijn van de gestelde bedrijfsdoelstellingen. Bij het formuleren van prestatie-indicatoren speelt de controller een belangrijke rol, omdat de controller vanuit zijn expertise weet hoe men met de bedrijfsprocessen in gedachten de deelresultaten kan toetsen. Bovendien is de controller een belangrijke ‘afnemer’ van (bestuurlijke) informatie over de gerealiseerde bedrijfsresultaten.

Structuur

In dit aandachtsgebied wordt de gekozen strategie tot op uitvoerend niveau doorvertaald naar de bedrijfsprocessen. Hier is concreet aandacht voor de producten en diensten van de afnemer, processen, organisatie-inrichting en ICT-ondersteuning (waarbij de koppeling zelf ook hier slechts een onderdeel van is). Dit aandachtsgebied maakt het voor de verantwoordelijke managers mogelijk om de aanpassingen door te voeren teneinde de bedrijfsdoelstellingen te blijven behalen. Voor de samenhang tussen de processen is het van belang dat er een eenduidige set van inrichtingsprincipes wordt gehanteerd. Het sturen op processen helpt hier bij het in kaart brengen van welke afdelingen welke verantwoordelijkheden hebben ten aanzien van de dagelijkse uitvoering en nieuwe ontwikkelingen die in verband staan met de registerhouder.

Ten behoeve van deze aansturing heeft de afnemer proceseigenaren en procesmanagers aangesteld. De proceseigenaar stelt de eisen vast waaraan het bedrijfsproces moet voldoen en vult de kaders en randvoorwaarden in waarbinnen het bedrijfsproces moet worden uitgevoerd. Een bedrijfsproces omvat alle werkprocessen die voor het eindresultaat van het bedrijfsproces relevant zijn, inclusief de koppelingen met de gegevensleveranties van de registerhouder. Juist aan deze koppelingen moet aandacht worden besteed, op een manier die past bij de strategische keuzes die daarover gemaakt zijn. De proceseigenaar ziet erop toe dat de prestaties van de uitvoering regelmatig worden geëvalueerd en de uitvoering aan de hand van de resultaten van evaluaties continu wordt verbeterd. De proceseigenaar is idealiter een vertegenwoordiger vanuit het topmanagement. De procesmanagers zijn binnen het bedrijfsproces verantwoordelijk voor de operationele uitvoering van de werkprocessen. De procesmanager functioneert vaak op het niveau van een (afdelings)hoofd. De procesmanager beschikt over sturingsinstrumenten als procesbeschrijvingen, de vastgestelde SLA’s met de registerhouder en informatiesystemen die rapporteren over de voortgang en resultaten van het betreffende werkproces.

Competenties

Zoals uit het voorgaande blijkt, zijn rollen als proceseigenaar en procesmanager uitdagende rollen. Deze complexiteit neemt nog toe door de (nieuwe) afhankelijkheid van de registerhouder waar ook op gestuurd moet worden. Deze complexe context vereist brede competenties van het management en de medewerkers in vergelijking tot sec hun vroegere, meer geïsoleerde positie. Al naar gelang de betrokken functionaris moet voldoende kennis aanwezig zijn over de processen bij de registerhouder, wat exact de door de registerhouder aangereikte gegevens betekenen en wat er precies kan en mag worden gedaan met de door de registerhouder aangereikte gegevens. Controllers krijgen hiermee in de praktijk te maken, een aspect zoals bijvoorbeeld de herleidbaarheid van gegevens moet immers ook in de nieuwe situatie gewaarborgd blijven.

In het algemeen worden bij de aansluiting op een registerhouder competenties belangrijk die samenhangen met dienstverlening en integraliteit. Denk hierbij aan voorbeelden zoals omgevingsbewustzijn (oftewel in dit kader ketenbewustzijn), (interne) klantgerichtheid en samenwerken. Voor (afdelings)managers in hun rol van procesmanager betekent dit vooral dat ze over de grenzen van hun eigen afdeling heen moeten kunnen (en willen) kijken en moeten sturen op het proces in plaats van (alleen) op het (tussen)product van de afdeling.

Cultuur

Processen beschrijven en IT-systemen aan elkaar koppelen garandeert niet dat een organisatie stuurt op haar bedrijfsprocessen, laat staan dat de organisatie werkt conform de principes van het stelsel. Met het oog op het aandachtsgebied cultuur kan worden geconcludeerd, dat de aansluiting op een registerhouder leidt tot een veranderde positie van de organisatie in de bredere maatschappelijke context (Tennekes en Wels, 1990). Ook de interne organisatie verandert: management en medewerkers zullen hun werk op een andere manier moeten uitvoeren. Bepaalde afdelingen worden omgevormd of bestaan mogelijk zelfs niet meer. Deze wijzigingen zijn concreet voelbaar; hard. Naast deze ‘harde’ wijzigingen in de structuur van een organisatie zijn ‘zachte’ aanpassingen in organisatiecultuur op lange termijn nodig om een succesvolle koppeling te realiseren. De manier waarop de organisatie op deze wijzigingen reageert is vaak pas achteraf zichtbaar. Op welke wijze en in welke mate de cultuur wijzigt, is sterk afhankelijk van de soort organisatie zelf en de historie ervan.

In relatie tot stelsel van basisregistraties geldt bovendien dat langdurige vormen van samenwerking tussen externe partijen alleen worden verkregen bij (voortdurend) wederzijdse vertrouwen. Het vertrouwen kan alleen worden opgebouwd als de betrokkenen bereid zijn hierin te investeren en zich in te leven in de situatie van de andere partij. Dit betekent dat in de organisatiecultuur aandacht moet zijn voor onderwerpen zoals ‘elkaar stimuleren’, ‘positief denken’, ‘begrijpen van elkaars wereld en belangen’. Meer concreet betekent dit voor management én medewerkers dat men aandacht heeft ten aanzien van onderwerpen als processen, verbinding, beheersing en leren van elkaar. De kern hierbij is dat individuen en de organisatie verder kijken dan hun individuele werkplek c.q. afdelingen en begrijpen dat ze met elkaar deel uitmaken van een breder collectief (de keten).

Tot besluit

In dit artikel zijn we ingegaan op de vraag op welke wijze een organisatie een duurzame, succesvolle aansluiting op een registerhouder in stand kan houden. Centraal staat wat de afnemer zelf nodig heeft om zijn primaire taken uit te blijven voeren. De invoering van het stelsel van basisregistraties gaat veel verder dan het maken van een technisch georiënteerde koppeling op een extern gegevensmagazijn. Het heeft impact op de relatie van de organisatie in haar geheel met haar omgeving en haar positie hierin. Door deze impact te beschouwen vanuit de gebieden visie, strategie, structuur, cultuur en competenties wordt duidelijk waar aandacht is benodigd om de gewenste situatie te creëren. BPM is hierin een krachtig instrument om op alle aandachtsgebieden met deze impact om te gaan. Het sturen op processen levert op alle momenten de benodigde ankerpunten om de kwaliteit van de eigen processen (en het mogelijk falen) in control te houden. Door het voorbeeld is een concreet beeld gegeven van de uitdagingen maar vooral ook van de kansen die de invoering van het stelsel voor een afnemer biedt.

Drs. Arno Dalhuisen (a.dalhuisen@oi.nl) is adviseur bij O&i, een organisatieadviesbureau gespecialiseerd in Business Process Management; Drs. Ivo de Waal (ivo. de.waal@ordina.nl) is adviseur bij Ordina Consulting.

Noten
1 Eénmalige uitvraag wil zeggen dat als een burger bepaalde gegevens heeft verstrekt aan een overheidsorganisatie (basisregistratie), hij/zij ervan uit mag gaan dat deze gegevens bij alle overheden bekend zijn en ze niet nog een keer uitgevraagd worden.
2 Als een overheidsorganisatie twijfelt (‘gerede twijfel heeft’) aan de juistheid van een gegeven uit een basisregistratie, is zij verplicht dit terug te melden aan de betreffende basisregistratie.

Literatuur

• Dalhuisen, A. & Groen, C., ‘De impact van Basisregistraties: wat betekent het voor overheidsorganisaties?’, www.bestuurskunde.nl, nieuwsarchief April 2007.
• Tennekes, J. & H. Wels, ‘Organisatiecultuur: een antropologische benadering’, Mens & Organisatie, 1990/2.
• Vrakking, W. J., ‘Strategisch leren – Een bestuursadvies voor een complexe organisatie’, Strategie & Bestuur, Cases, 2001.
• Wit, D. de & Tolsma, J.D, ‘Effectief procesmanagement – procesgericht sturen met het BPM-model’, Eburon, Delft, 2005.