Beleid vanuit verschillende perspectieven

Sinds begin jaren 70 kennen we in de Nederlandse publieke sector de functie van beleidsmedewerker. Tot ver in de jaren 60 echter werd het functiegebouw van de overheid bemenst door commiezen, referendarissen, administrateurs, inspecteurs en een enkele raadsadviseur. De beleidsfunctie was toen nog niet organisatorisch en formatief ‘verzelfstandigd’. Beleidsvorming is echter wel van alle tijden. Beleidskundigen hebben altijd bestaan. Over de vraag hoe beleidsprocessen te organiseren, al dan niet met vrijgestelde beleidsmedewerkers, is veel geschreven; er is ook veel op gereflecteerd. Recent is een aantal boeken verschenen die een goed beeld geven van de vraagstukken waar beleidsadviseurs voor staan en de oplossingen die daarbij te hanteren zijn: het proefschrift van A. Geul over beleidsconstructie, het boek van Peter Hupe over de grondslagen van beleid en het inmiddels klassieke handboek in nieuwe druk van Mark Bovens e.a. dat beleid in het ruimere perspectief van openbaar bestuur, organisatie en politiek behandelt.

Overheidsbeleid als politiek, over de grondslagen van beleid
Peter Hupe, Van Gorcum, 2007, ISBN 9789023242994, 314 blz.

Een bijzonder aardig, maar geen makkelijk toegankelijk boek, waarin de grondslagen van beleid maken worden uitgewerkt. De auteur promoveerde in 1991 met het veel toegankelijker proefschrift ‘Om de kwaliteit van de macht’, waarin hij het werkgelegenheidsplan van Den Uyl als beleidsproces analyseerde en het MIPPP-model centraal stond (motieven, ideologie, procedures, posities, en processen). In dit boek wordt gebruik gemaakt van het Trias Gubernandi-analysekader, dat gehanteerd wordt om aan het begin van bestuurskundig onderzoek naar beleid richtinggevende vragen te stellen. Het analysekader maakt een onderscheid in handelingsniveaus (kaders scheppen, richting geven en afspraken realiseren) en handelingsschalen (individu, organisatie, systeem). Een en ander wordt uiteindelijk heel praktisch en overtuigend uitgewerkt. Actuele methodische vragen worden opgepakt. Als het over het individu gaat komen de burger (en modernisering of democratie) en de ambtenaar (en b.v. beleidsvrijheid) ruimschoots aan bod. Als het over het organisatieniveau gaat, komen organisatiedoelen, netwerken en interbestuurlijke verhoudingen aan bod. Als het stelsel aan de orde is komen interdepartementale verhoudingen, ambtelijk politieke verhoudingen en de modernisering van het publieke domein aan de orde. Afgesloten wordt met een epiloog waarin de balans wordt opgemaakt van beleid in praktijk en (gehanteerde) theorie. De combinatie van klinisch analytisch kijken en de specificatie van het multi-dimensionele karakter van beleid leidt tot een opzet die zich op een aantal punten onderscheidt. Uitersten van een eenzijdig analytisch-rationele of juist machtspolitieke benadering wordt vermeden. Tegelijkertijd wordt vermeden terug te vallen op de vooronderstelling dat actoren die in het proces betrokken zijn louter hun eigen belang najagen. Bovendien worden verbindingen geëxpliciteerd met afzonderlijke leerstukken uit de bestuurskunde. Wie de moeite neemt de inhoud van het boek goed tot zich door te laten dringen, treft een aantal kapstokken aan die het mogelijk maken de kwaliteit van het te ontwikkelen beleid te verhogen.

Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek
M.A.P. Bovens, P.’t Hart, M.J.W van Twist, U. Rosenthal, Kluwer, zesde herziene druk 2001, ISBN 901406349, 333 blz.

Wie wat minder ambitie heeft in het ontleden van het fenomeen beleid en beleidsprocessen, maar vooral een kennismaking met de basisbeginselen van het openbaar bestuur en de bestuurskunde zoekt kan goed terecht bij dit boek. Beleid en sturing, organisatie en management, en politiek en bestuur vormen de drie kernthema’s. De lezer krijgt een introductie in de basisbeginselen. Ruim dertig jaar geleden verscheen de eerste druk van het boek. Deze versie is nadrukkelijk een geactualiseerde editie waaraan ook een nieuwe generatie van auteurs heeft meegewerkt. De complexiteit, veelvormigheid, ambivalentie en dynamiek van bestuur worden concreet gemaakt. Basisbegrippen worden uitgelegd. Verschillende aspecten van beleid krijgen de aandacht. Overheidssturing, beleid en de verschillende vormen waarin de omgeving (factoren en actoren) een rol kan spelen en de mate waarin strijd en macht een rol spelen komen alle aan bod in het eerste deel. De interne omgeving, de organisatie en het management in het openbaar bestuur worden in het tweede deel in het zonnetje gezet. Macht en conflict krijgen ook vanuit dat perspectief de aandacht. De politiek komt in het derde deel ruimschoots aan bod, uiteindelijk resulterend in een verhandeling over ambtelijk politieke verhoudingen, maar ook met een agenda voor de komende tijd. Het boek is prettig omdat het snel, overzichtelijk en makkelijk toegankelijk basisbeginselen uiteenzet. Maar ook omdat elk thema zo behandeld wordt dat met de aanbevolen literatuurlijst eenvoudig verdieping elders is te zoeken en vinden.

Beleidsconstructie in perspectieven
A.Geul, Lemma, Den Haag 2006, ISBN 9059314387, 363 blz.

Het bijzonder goed toegankelijke proefschrift geeft een mooi historisch beeld van de manier waarop beleid maken zich in de loop van de tijd ontwikkelde. Welke methoden zijn er ontwikkeld en wat betekenen die voor de specifieke aanpak in een specifieke situatie? Het proefschrift is echter beslist geen hand- of leerboek.
Het boek bestaat uit drie delen. Het eerste deel heeft, als een historische literatuurstudie, betrekking op het Angelsaksische denken over beleidsconstructie, waarbij beleid als dominante vorm van besturen en regeren vorm krijgt. Hoe werd beleid in de loop van de tijd geconstrueerd en wat was daarbij belangrijk? Welke krachten en machten spelen een rol? Wat vraagt een professionele beleidsconstructie? Vragen die beantwoord worden met een perspectief op de competenties van en vereisten aan professionele beleidsconstructeurs. Antwoorden waar overigens ook stevig over te discussiëren valt. De vijf typen van beleidsconstructeurs van Jeliazkova en Hoppe (Beleidswetenschap vol.10, nr. 2, p.124-153) – de regisseur, de advocaat, de filosoof, de technocraat (ook wel neo-weberiaan) en de expert – worden gerelateerd aan de geanalyseerde methoden. Affiniteiten van de respectievelijke vijf typen ten opzichte van de beschreven methoden worden in het boek met elkaar geconfronteerd. Opdrachtcontexten worden geordend en geplaatst ten opzichte van te hanteren methoden. Het tweede deel behandelt het organisatorisch en analytisch perspectief en bereidt het derde deel voor waarin het resultaat van een praktijkverkenning in een methodisch perspectief wordt geplaatst. Is beleid maken een productieproces, een proces van communicatie, van uitdenken of van uitvechten? Hoe ziet de Japanse methode er uit en hoe verhoudt die zich b.v. tot de Nederlandse. Wanneer is welke aanpak geschikt en hoe ziet die er dan uit (incl. checklist)? Al met al een goed boek dat beleidsadviseurs, controllers en managers stof tot reflectie kan geven over de manier waarop in hun organisatie beleid wordt gemaakt. Het is niet echt innovatief, maar wel ordenend voor wat zich in de historie heeft voorgedaan.

Drs. H.J.M. ter Braak is wetenschappelijk hoofddocent strategievorming en verandermanagement aan de Vrije Universiteit Amsterdam en organisatieadviseur bij WagenaarHoes.