Controller wordt bedrijfsmanager

Al ruim twintig jaar wordt er gepraat over sanering van de publieke middelen en is er een sterke neiging om verder te decentraliseren, te dereguleren en marktwerking toe te passen. Dat heeft bij instellingen geleid tot belangrijke strategische wijzigingen. Het traditionele bestuursprofiel verandert in de richting van dat van de publieke ondernemer. Vragen over de toepasbaarheid en kwaliteit van allerhande (nieuwe) methodieken van management en verantwoording vliegen ons dagelijks om de oren. Redenen genoeg om eens te gaan praten met specialisten op het gebied van de controllersfunctie: voorzitters van beroepsverenigingen, aangevuld met de adviseur van een branchevereniging. Het accent ligt op de non-profitsector, in het bijzonder de zorg en het onderwijs.

Positionering van de controlfunctie
Wouter Groot

Wouter Groot is senior adviseur financiering en control bij de Landelijke Vereniging voor Thuiszorg, sinds 1 juli 2005 omgedoopt tot 'Z-org, organisatie van zorgondernemers'. Zijn indruk: "De algemene oriëntatie in de sector gaat richting privatisering, liberalisering en marktwerking. Maar de publieke sector pakt tegelijkertijd bekende schandalen zoals Enron en Ahold op om vast te houden aan een onverminderde beheersdrift. Bovendien zien we in de afgelopen jaren grote veranderingen in het kostenbewustzijn van de verschillende sectoren.
In deze turbulentie hebben veel controllers geconstateerd dat hun taak niet beperkt kon blijven tot financiële beheersing; zij moesten ook de governance van instellingen naar zich toe trekken. Met als gevolg dat controllers veel dichter bij het management in het centrum van de organisatie zijn komen te staan." Groot voegt daaraan toe dat tegenwoordig ook andersoortige vragen aan instellingen worden gesteld, die verder gaan dan het stapelen van financiële informatie. Voorbeelden: welke kwaliteit heeft een ziekenhuis? Hoeveel scholieren halen een diploma? Hoe verhouden zich vraag en aanbod op de thuiszorgmarkt. Volgens hem gaat het voor een organisatie om de samenhang tussen de basisadministratie en de strategische en kwaliteitsvragen: "Wie de interne control niet goed op orde heeft, kan op de vragen uit de samenleving geen antwoord   geven. Daarom zijn we met de controlfunctie wel op de goede manier bezig: het geven van antwoorden   aan cliënten, patiënten en aan andere segmenten van de samenleving."

Wind in de rug
Arnold Zadelberg

Arnold Zadelberg is voorzitter van de VAP, de vereniging van 400 controllers en bedrijfsvoerders in het voortgezet onderwijs. In zijn sector heeft de controlfunctie de laatste tijd de wind in de rug dankzij het regeringsbeleid om de autonomie van de instellingen te vergroten: "De positie van de controller in het voortgezet onderwijs wordt nu gekenmerkt door deregulering, veranderingen in de bekostiging (meer lumpsum) en een beleid om door schaalvergroting risico's te verkleinen." 
Het profiel van de controller is in korte tijd mee veranderd. Zadelberg: "Tien jaar geleden was de controller de vastlegger van de administratie, nu zijn   daar veel andere informatielijnen bijgekomen. De controller en zijn omgeving vragen zich voortdurend af welke informatie er voor adequate besturing nodig is, hoe je die boven tafel krijgt en hoe je die vervolgens onder de aandacht van de bestuurders brengt." 
De VAP heeft daarin voor de eigen sector al eens het voortouw genomen. "We zijn bij elkaar gaan zitten en hebben ons afgevraagd welke kengetallen voor onze sector wezenlijk zijn. Dat leidde tot een groslijst van 50 kengetallen! Dat waren er te veel. Daarom hebben wij het aantal teruggebracht tot 26 en die zijn in alle organisaties geïmplementeerd."

Nieuwe vragenstellers
Gerard van Berlo

Gerard van Berlo is voorzitter van HEAD, de vereniging voor het financieel, bedrijfskundig en informatiemanagement in de zorg. Hij gaat dieper in op de eisen die in zijn sector aan de controlfunctie worden gesteld. In zijn visie zijn er nieuwe vragenstellers   rondom het ziekenhuis of hebben zij nieuwe rollen gekregen: de patiënt, de verzekeraar en de toezichthouder. Hun vragen bepalen meer en meer de informatiebehoefte van de instelling en dus de werkzaamheden van de controller. Neem de patiënten. "Die zijn sterk veranderd. Patiënten willen weten welke prestaties geleverd gaan worden en op welke kwaliteit zij kunnen rekenen. De patiënt is helemaal niet geïnteresseerd in de financiën van een ziekenhuis maar eist wel inzicht in wat het ziekenhuis nu feitelijk levert. Via patiëntenplatforms wordt macht gebundeld om de gewenste informatie af te dwingen. Denk bijvoorbeeld aan de jaarlijkse ranglijst in Elseviers Weekblad: uiteraard wijzen de lantaarndragers onvermoeibaar op de onbetrouwbaarheid van dit journalistieke overzicht van de beste ziekenhuizen. Toch vindt iedereen een goede klassering belangrijk omdat de patiënt die lijstjes leest en er conclusies uit trekt."
De positie van de zorgverzekeraar verandert ook: "Zijn centrale contracteerpositie betekent dat de verzekeraar zich ook met kwaliteitsindicaties gaat bezighouden. Hij komt daarmee dicht bij de professionele autonomie van de arts", aldus Van Berlo, "en dus ook andere informatiestromen op."  

Rol van de overheid 
Van geheel andere orde is de rol van de overheid. Die heeft jarenlang marktwerking gepropageerd maar volgt de sector nu steeds meer met argusogen. Van Berlo: "Er bestaat veel argwaan vanuit de overheid, het COTG1 en de verzekeraars, getuige de detailverklaringen die tegenwoordig door accountants moeten worden afgegeven. Daarbij moet men echter goed in het oog houden dat met een complex systeem als de DBC-systematiek2 eigenlijk geen compleet sluitende administratie in de zorg meer mogelijk is. Het blijft in een ziekenhuis met die DBC's toch het feestje van de dokter."
Met andere woorden: niet altijd verkeert de controller in de centrale functie die in een ziekenhuis zo belangrijk is.

Enorme verbreding
Co de Vries

Co de Vries is sinds een jaar voorzitter van liet EICPC3. Deze beroepsvereniging is eigenaar van de postacademische titel CPC en komt voort uit de behoefte tot certificering en professionalisering van de brede populatie van academisch gevormde controllers in de gehele publieke sector. Hij herkent in alle sectoren een enorme verbreding van de taak van de controller. De verbreding gaat soms wel wat te nadrukkelijk in de richting van het bestuur en te weinig in die van financiële processen en administratie, vindt hij. "Men meent dan dat de financiële organisatie zo langzamerhand wel op orde is. Toch is deze aanname niet altijd terecht. Het op orde hebben van de financiële processen en administratie is een noodzakelijke voorwaarde voor ieder control-systeem en elke verantwoorde invulling van de controlfunctie."
Groot is het hiermee eens: "De basisbedrijfsvoering en administratie zijn de core business en het ankerpunt van de controller. Maar hij of zij is vaak ook de financiële manager van de organisatie: dat wil zeggen dat er nu ook taken bij komen in de sfeer van sturing van processen. De controller is druk bezig een goede verbinding te maken met de bestuurstafel."

De controllersfunctie
Eén ondubbelzinnige typering van de controllersfunctie in de publieke en non-profitsector is niet te geven. De vereniging van registercontrollers - de bedrijfslevenvariant van het EICPC - gaat uit van de opvatting dat de controller het geweten van de organisatie vertegenwoordigt. Groot vindt dit voor de publieke sector een te klassieke opvatting. "Het bestuur is en blijft natuurlijk verantwoordelijk, juist ook voor de financiële aspecten: de controller heeft een adviserende rol. Hij voorziet in de basisinformatie en heeft zich verbreed naar visieontwikkeling   vanuit de instelling naar de omgeving en in de richting van markt en marktstrategie. Verantwoordelijk daarvoor is de controller echter nooit."
De Vries: "Je werkt weliswaar vanuit vaktechniek, maar persoonlijke eigenschappen van de controller bepalen zijn profilering. Als definitie voel ik meer voor de onderhandelende en integere lastpak dan voor de vertegenwoordiger van het geweten." Dat is ook noodzakelijk voor de invulling die de controller geeft aan het strategische aspect van zijn functie. Zadelberg: "De controller heeft een spannende functie, zeker in de richting van het management. Zijn gezag bepaalt wat hij in de organisatie weet te realiseren." En dat gezag verwerft hij volgens Van Berlo door zijn vermogen zich in te leven in de zorgen en opvattingen van het management. "De controller moet beschikken over bestuurlijke vaardigheden en kunnen communiceren met mensen die vanuit een specifiek eigen invalshoek zo'n instelling leiden." 
Dat brengt Groot terug naar de basis van waaruit de controller werkt: "Neem het onderdeel kostprijscalculatie. Dat moet hij beheersen, integraal en tijdig. Hij moet een prijsstrategie kunnen ontwerpen en in het gesprek verbindingen kunnen leggen met de algemene strategie. In het contact met bestuurders dient hij daarom te beschikken over excellente adviserende vermogens."

Niet te mooi maken 
Zadelberg onderstreept dit. Maar hij meent ook dat we het niet te mooi moeten maken: de controller blijft primair gefocust op de financiële aspecten. Bedrijfseconomisch denken is en blijft de ruggengraat van de controlfunctie. De vraag aan het management is volgens hem veel breder. Het is op zich al lastig om vragen over marketing en personeelsbeleid op te pakken, laat staan dat er in alle gevallen vanuit de controlfunctie een adequaat antwoord ligt.
Van Berlo ziet hier mogelijkheden voor de controller zelf. "De controller adviseert en daartoe kijkt hij naar trends en in die brede trends kan hij zijn ruimte zelf creëren."
Zadelberg vraagt aandacht voor de zachte kant van het werk. Mensen zitten soms al behoorlijk lang in een vergelijkbare functie. De eisen die nu worden gesteld vergen de nodige omslagen. "Financiële mensen zijn van huis uit redelijk introvert en hebben iets met administratie, cijfers en tabellen. Tegenwoordig wordt verwacht dat een controller ook vaardig is in presenteren, verkopen en 'producten neerzetten'. Niet iedereen kan of wil in die omslag mee."

Dichter bij het management? 
Dat de brede controller langzamerhand het management wel heel dicht zou naderen wordt geregeld ontkend. Immers, het bestuur is verantwoordelijk en de controller adviseert. Toch lijken ook hier drempels te verschuiven. Groot ziet steeds vaker dat controllers in hun eigen functie weliswaar niet verantwoordelijk zijn, maar in het vervolg van hun loopbaan doorgroeien naar bestuurs- en directiefuncties. "Het is in dit licht ook wel een logische doorgroei. Het bestuur is immers meer en meer beheersmatig geworden. Besturen veronderstellen niet meer per definitie dat een accountantsverklaring hen vrijwaart van alle risico's." In die zin is de controller al lid van het MT: hij moet zich aan het managementteam binden, moet zich er presenteren. Kortom, hij moet er binnenkomen. Een strikte verantwoordelijkheidsverdeling zal naar verwachting van het panel steeds meer komen te vervagen. Je ziet nu al dat als bij een deconfiture de bestuurders de laan uit gaan, de controller veelal direct volgt. Dan blijkt toch een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van de instelling, hoewel dat in de arbeidsvoorwaarden van controllers nog niet erg goed te merken is. Controllers worden zelden gehonoreerd met een salaris op het niveau van de directie. 
In de verhouding tussen controller en bestuur is een terugkeer van de colleges van bestuur naar het een-persoonsbestuur waarneembaar. Langzaam maar zeker wordt dat een algemene trend. "Het maakt de positie van de controller nog crucialer", aldus De Vries. Volgens hem is de enige die in een organisatie met een eenhoofdig bestuur voor checks & balances zorgt, de controller. Dat zien we vaak organisatorisch verankerd in de organisatie: een middelendirecteur als discussiepartner van de bestuurder. De controller zal zich overigens niet uitsluitend moeten richten op het management. Voor controllers is het ook van belang gevoel te hebben voor het primaire proces van publieke organisaties, waarvan de ruggengraat veelal wordt gevormd door professionals.

Taak van de beroepsorganisaties
De beweging in de taakopvatting van controllers is voorlopig niet ten einde. Over het profiel van de controller is daarom het laatste woord nog niet gezegd. Welke rol willen de beroepsverenigingen daarin spelen.' 
Voor De Vries is deze vraag het makkelijkst: "Het EICPC komt voort uit de professionaliseringsbehoefte. Wij verzorgen een postacademische opleiding public controlling en beheren de CPC-titel. Primair doen wij niets anders dan liet centraal stellen van de kwaliteit en de professionalisering van de controllersfunctie. Dat doen wij vooral vanuit onze samenwerkingsverbanden met de Vrije Universiteit, de Erasmus Universiteit en Sdu Uitgevers."
De VAP, de vereniging van Arnold Zadelberg, organiseert voor de 400 leden themadagen. Die concentreren zich vanouds op vaktechniek. Daarnaast probeert men wel op deze bijeenkomsten de achterban bewust te maken van de turbulente ontwikkelingen in en om de eigen functie. 

Binnen de vereniging HEAD wordt een breed assortiment cursussen aangeboden. Van Berlo noemt de vaardighedencursussen die zich sterk richten op de persoonlijke effectiviteit: "Wij zijn wel begonnen met ons opnieuw te oriënteren op het juiste aanbod en daarbij speelt een verbreding van de vereniging een belangrijke rol. Ook hebben wij een stelsel van onderlinge netwerkcontacten en kenniskringen waaraan leden actief deelnemen."
Voor een brancheorganisatie ligt de kwestie net even anders. Deze heeft in de opvatting van Groot vooral een attenderende functie. Brancheorganisaties richten zich namelijk primair op de directies en bestuurders, en overigens ook steeds meer op controllers. "Het is immers een kwestie van voortdurend samen op blijven trekken." 

Lastig conclusies trekken 
Uit een rondetafelgesprek als dit is het lastig conclusies trekken. De spanning tussen enerzijds directie/bestuurders en anderzijds de controller wordt algemeen erkend. En hoewel de ontwikkelingen in de deelsectoren verschillen, neigen ze naar een zelfde richting. Verbreding van het takenpakket   heeft tot gevolg dat de controller 'hogerop' komt te zitten. Er zijn ook wel verschillen: de stakeholders in de zorg - bijvoorbeeld verzekeraars - lijken al een zeer vaste voet tussen de deur van het ziekenhuis te hebben, waardoor het werk van de controller automatisch breder en meer extern gericht wordt. In het voortgezet onderwijs, zo schijnt het de auteurs toe, is men de autonomie in de besturingsrelatie met de minister nog aan het bevechten, waardoor de oriëntatie op de maatschappelijke verankering eigenlijk nog moet beginnen. Ook die zal echter direct verandering in de rol van de controller brengen: breder en hogerop. 

De ontwikkelingen gaan snel, heel snel. Een volgend interview - bijvoorbeeld volgend jaar - zou al weer andere problemen en nieuwe antwoorden kunnen opleveren. Misschien zitten er zelfs weer nieuwe controllers aan tafel, omdat de huidige generatie dan in managementfuncties benoemd is. 

Drs. P.W.M. van Haaren CMC is docent professioneel adviseren en communiceren aan de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector aan de Vrije Universiteit Amsterdam en zelfstandig management consultant te Maarn. 
Dr. G.D. Minderman Is universitair hoofddocent aan dezelfde postdoctorale opleiding en aan het Center for Government Studies van de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden. Hij is tevens hoofdredacteur van dit blad. 

Noten 
1 Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg 
2 DBC = Diagnose Behandeling Combinatie. In een DBC wordt elke stap in de behandeling van de patiënt beschreven, van het eerste consult of onderzoek tot en met de laatste controle. In een DBC wordt de zorgvraag (diagnose) gekoppeld aan de geleverde zorgprestaties. Aan elke DBC hangt een prijskaartje Inclusief materiaal, afschrijvingen, personeel en een vergoeding voor de geleverde zorg. 
3 Europees Instituut voor Certified Public Controllers