De controller van... Cees de Vries

Als Concerncontroller bij de provincie Gelderland plaatst Cees de Vries de controller bij voorkeur in het perspectief van de ‘lerende organisatie’ die structureel aandacht heeft voor ontwikkeling en verbetering van de eigen organisatie. “De controller binnen het publieke domein treedt, vanuit een positie van relatieve onafhankelijkheid, op als eerste adviseur van bestuur en management”, zo is zijn overtuiging.

Wat houdt uw werk als controller van de provincie Gelderland in?
Mijn hoofdtaak als Concerncontroller bij de provincie Gelderland is, zo staat het in de regeling op de ambtelijke organisatie, toe te zien op het rechtmatig, doelmatig en doeltreffend functioneren van de organisatie. Ik doe dat niet alleen, maar samen met vier dienstcontrollers. Onze organisatie kent namelijk een sterk gedecentraliseerde structuur met vier relatief zelfstandig opererende diensten. Die hebben elk hun eigen dienstcontroller, aan wie ik functioneel leiding geef. Ik richt mij in de eerste plaats op het scheppen van kaders en richtlijnen op concernniveau waarbinnen de diensten opereren. We zijn nu bezig de organisatie anders in te richten vanuit de oriëntatie op producten en processen. Vanwege de kanteling van de organisatie verdwijnt de dienstdirecteur als orgaan van sturing. De directieraad neemt dit over. In dat kader wordt de controlfunctie gecentraliseerd en meer op afstand geplaatst van de lijnorganisatie. Binnen de controlfunctie komt het accent te liggen op de voorwaardenscheppende, adviserende en toetsende rol.

De afgelopen jaren heeft van bovengenoemde drie aspecten de rechtmatigheid de meeste aandacht gekregen. De eis van rechtmatigheid was vanaf 2004 ‘nieuw’1 voor de provincies. Dat noodzaakte om organisatie en werkwijze van de interne controle tegen het licht te houden en aan te passen aan de eisen van deze tijd. Die inspanningen hebben hun vruchten afgeworpen. Niet alleen omdat we tot nu toe steeds de rechtmatigheidverklaring hebben gekregen, maar ook omdat de interne controle nu nadrukkelijk concernbreed programmatisch wordt aangestuurd en uitgevoerd. Dat heeft weer sterk bijgedragen aan het besef dat we gezamenlijk – lijn en staf – aan de lat staan voor het rechtmatig functioneren van de organisatie.
Naar de toekomst toe zullen de aspecten effectiviteit en doelmatigheid meer aandacht moeten krijgen. Provincies worstelen erg met hun imago. Het is voor velen een ondoorgrondelijke bestuurslaag die er maar niet echt in slaagt concrete resultaten zichtbaar te maken. In het nieuwe Gelders coalitieakkoord 2007–2011 ligt het accent op uitvoering, uitvoering en uitvoering. Gelderland wil haar toegevoegde waarde zichtbaar maken door het boeken van concrete resultaten. Sturen op resultaat wordt de hoofdopgave voor de komende jaren. Het monitoren van het Coalitieakkoord van de Staten en de daaraan gekoppelde Uitvoeringsagenda van het College is daarvoor een belangrijke voorwaarde.

Wat is uw mening over de functie van controller in het publieke domein?
Om te beginnen wil ik opmerken wat een controller niet is. Dat is misschien wat vreemd maar ik heb grote moeite met het beeld dat de controller neerzet als de controleur van de organisatie die met het ‘rode potlood’ door de organisatie loopt om een oordeel te geven in termen van ‘goed’ of ‘fout’.2 Dit is soms een toch nog vrij hardnekkig beeld dat kleeft aan de controlfunctie. Wat doet een controller dan wel? Waarin zit de toegevoegde waarde van de controlfunctie? Met andere woorden, waarom zou een overheidsorganisatie een controller moeten willen hebben?

De betekenis van de controller binnen het publieke domein zie ik vooral binnen de maatschappelijke context waarbinnen de overheid in dit tijdsgewricht opereert.

Te vaak laat het recente verleden voorbeelden zien van ‘de overheid’ die er maar niet in slaagt om bepaalde doelstellingen te bereiken, of pas na ernstige vertraging en/of aanzienlijk hogere kosten. Dat heeft in mijn ogen het imago van de overheid geen goed gedaan. Ik vermoed ook dat het heeft bijgedragen aan een maatschappelijk klimaat waarin de burger steeds minder vertrouwen heeft gekregen in de overheid als betrouwbare partner. Ons democratisch bestel heeft er dan ook veel belang bij dat dit vertrouwen wordt hersteld.3 Besturing en beheersing – de kernvraagstukken van het controldomein – zijn daarom belangrijke kwesties voor de overheid waaraan veel aandacht gegeven moet worden. Worden beloftes waargemaakt, worden de gestelde doelen daadwerkelijk bereikt? Kortom, het gaat hierbij om de vraag of de burger waar krijgt voor zijn geld. En gebeurt dat allemaal op de meest doelmatige wijze? Het gaat immers om de besteding van belastinggeld dat maar één keer uitgegeven kan worden. Met andere woorden, doen we de goede dingen en doen we die dingen goed.
Maar er is meer. Het overheidsbestuur moet ook verantwoording afleggen aan de burger. Wat ging er goed en wat ging er eventueel fout? Los daarvan is het goed dat de overheidsorganisatie voor zichzelf evalueert hoe de dingen gelopen zijn en waar het eventueel anders zou hebben gemoeten. Dit is vooral een vraagstuk voor het management. Naast deze eisen van externe verantwoording en interne evaluatie is er de eis van transparantie. Het recht van de burger op informatie4 is essentieel in een democratisch bestel. De overheid heeft daarom niet alleen een actieve informatieplicht maar dient de burger ook in staat te stellen datgene aan de weet te komen waar die burger belang bij denkt te hebben.

De belangrijkste functie van de controller in het publieke domein is dat hij het bestuur en het management scherp houdt bij het bewaken van de eigen doelstellingen. Hij doet dit vanuit de rol van adviseur en niet vanuit de rol van controleur.

Wat is de essentie van het publieke controllervak?
Vaak wordt de controller in de rol van waakhond gemanoeuvreerd of nog erger het geweten van de organisatie. Ik deel die visie op de rol van de controller in het publiek domein niet. Het plaatst hem tegenover het management en het bestuur van de organisatie in een toezichthoudende rol.5 Het kan gemakkelijk bijdragen aan een polarisatie van de verhoudingen binnen de organisatie. Ik plaats de controller bij voorkeur in het perspectief van de ‘lerende organisatie’ die structureel aandacht heeft voor ontwikkeling en verbetering van de eigen organisatie. De controller binnen het publieke domein treedt op als eerste adviseur van bestuur en management. Hij doet dit vanuit een positie van relatieve onafhankelijkheid. Die onafhankelijkheid zit ‘m vooral hierin dat hij niet belast is met lijnverantwoordelijkheden en hij de ruimte moet hebben om tot een eigen oordeel te komen. Hij moet het management erop kunnen wijzen dat het niet goed gaat, zonder dat hij daarop wordt afgerekend. Maar hij is en blijft natuurlijk een functionaris binnen de organisatie met het bestuur en management als zijn belangrijkste opdrachtgever, anders dan de externe accountant en de Rekenkamer.

Wat zijn de knelpunten voor een controller?
Wat je vaak ziet is dat de controller wordt ingeschakeld als zaken fout dreigen te gaan of inmiddels fout gegaan zijn. Evaluatie achteraf kan erg nuttig zijn, maar uiteindelijk is voorkomen beter dan genezen. Ik vind het dan ook heel belangrijk dat een controller vooraf wordt betrokken bij de besluitvorming. Ex ante evaluaties kunnen een heel nuttig instrument zijn zodat je goed beslagen ten ijs komt. Zijn alle randvoorwaarden voor het slagen van het project ingevuld en hoe ga je om met eventuele risico’s (die er nu eenmaal altijd zullen zijn). Een provincie heeft vaak te maken met complexe projecten waar veel spelers en dus verschillende belangen en invalshoeken bij zijn betrokken. Dat maakt bestuurbaarheid en beheersing van projecten vaak tot een lastige klus. Een goede risicoanalyse kan helpen om tot een goede aanpak te komen en daadwerkelijk het stuur in handen te krijgen en te houden. Binnen de politiek bestuurlijke context is ex ante evaluatie soms lastig omdat het vraagtekens kan plaatsen bij het realiteitsgehalte van bepaalde politieke ambities.

Het bewaken van doelmatigheid en effectiviteit binnen het publiek domein is lastig omdat heldere ijkpunten vaak ontbreken. De overheid is nu eenmaal geen bedrijf dat te maken heeft met marktconcurrentie of een eigen winst- en verliesrekening. Dat maakt het toetsen van doelmatigheid tot een hachelijke zaak. Benchmarking met vergelijkbare overheidsorganisaties lost dit probleem maar gedeeltelijk op. Vaak zie je dat toch de eigenheid van de eigen organisatie wordt benadrukt die vergelijkingen met anderen moeilijk maakt. Bij het beoordelen van de eigen effectiviteit is het onderscheid tussen de eigen output en de te bereiken maatschappelijke effecten van wezenlijk belang. De output lijkt relatief makkelijk te meten zeker als men er in slaagt de doelen ‘smart’ te formuleren. Toch constateer ik dat, voor zover er al sprake is van smart-geformuleerde doelstellingen, dit soort ijkpunten vaak te lijden hebben onder ‘politieke slijtage’. De politieke en maatschappelijke context waarbinnen de overheid functioneert is dynamisch, dus vraagstukken en daaraan gekoppelde doelstellingen zijn ook aan verandering onderhevig. Vaak worden om redenen van politieke compromissen doelstellingen bewust vaak vaag gehouden. Dan kunnen we aan het einde van de rit meerdere kanten op. Evaluatie van het bereikte resultaat wordt dan een hachelijke zaak. Niet ongebruikelijk is dat welk resultaat ook wordt bereikt, het als goed wordt bestempeld.

Waaraan moet volgens u een goede controller voldoen?
De controller treedt niet op de voorgrond maar opereert meer op de achtergrond ten behoeve van bestuur en management. Hij is eerst en vooral de adviseur van het bestuur en het management van de organisatie. Zijn werkterrein bestrijkt het geheel van de organisatie, van strategie tot uitvoering, van beleid tot bedrijfsvoering. Hij moet scherp oog hebben voor de context waarbinnen zijn organisatie functioneert. Hij moet voeling houden met wat er politiek leeft en dat is vaak meer dan dat er op papier staat. Hij moet ook besef hebben van de maatschappelijke vraagstukken waarop de focus van de organisatie is gericht en de dynamiek daarbinnen. Een controller is dan ook een allround bestuursambtenaar en geen specialist op een bepaald terrein.
Om zijn rol goed in te kunnen vullen moet een controller ‘afstand houden’ tot de organisatie waarin hij zelf werkzaam is, maar waar hij hoe dan ook onderdeel van is. Elke organisatie heeft nu eenmaal zijn eigen cultuur en ook voor een controller is het een gegeven dat hij daarvan tot op zekere hoogte deel van uitmaakt. De paradox is dat je effectiviteit als controller mede bepaald wordt door de mate waarin je bent ‘ingeburgerd’. Hij moet er daarbij voor waken dat hij niet geleidelijk te veel de ’kleur’ van de organisatie gaat aannemen.
Om zijn rol binnen de organisatie goed te kunnen spelen heeft hij met veel partijen te maken met verschillende invalshoeken en belangen. Communicatief vermogen is dan ook erg belangrijk. Het hoort nu eenmaal tot zijn taak dingen die anders moeten aan de orde te stellen. Soms gaat het daarbij om zaken die ‘gevoelig’ liggen (anders waren ze waarschijnlijk allang opgelost). Kunnen interveniëren met behoud van relatie is daarom een belangrijke competentie voor elke controller.

Geïnterviewde Cees de Vries is Concerncontroller bij de provincie Gelderland.
Redactie Dr. R. Anderson is docent aan de Vrije Universiteit en hoofdredacteur van TPC.

Noten

1 Deze eis geldt eigenlijk van oudsher voor de overheid maar kreeg in dat jaar opnieuw nadruk, omdat sprake was van een veel explicieter normenkader.
2 Dat wordt misschien ook wel een beetje in de hand gewerkt door zijn taakopdracht te formuleren als ‘toezien op’.
3 Paradoxaal genoeg heeft de overheid, die de laatste decennia sterk heeft ingezet op het ‘vermarkten’ van overheidsproducten dit vertrouwen verder ondermijnd. Door te kiezen voor marktwerking zegt de overheid impliciet van zichzelf dat zij dat product niet kunnen leveren tegen gelijke kosten. Voorts wordt de overheid die het product heeft weggezet in de markt nog steeds aangesproken door de burger als het niet goed gaat. Last but not least loopt de overheid het risico te blijven zitten met de lastige ‘onrendabele onderdelen’ die om uiteenlopende reden moeilijk te vermarkten zijn, omdat geen enkele marktpartij deze op zich wenst te nemen.
4 In de Amerikaanse Grondwet wordt een prominente plaats toegedacht aan wat genoemd wordt: ‘The Right to Know’ van elke burger als basisbeginsel bij controle door de burger van de overheid.
5 Bovendien suggereert dit beeld dat het bestuur en het management niet beschikken over een eigen geweten.