Rechtmatigheidstoets: de burger schiet er niets mee op!

Is de Invoering van een rechtmatigheidstoets bij gemeenten een goede zaak of leidt deze alleen maar tot meer bureaucratie en dus minder doelmatigheid? Twee reacties op één prikkelende stelling.  

Rechtmatigheidstoets goede zaak
De burger schiet er wel iets mee op! Rechtmatigheid is een kwaliteitsaspect dat van groot belang Is om de transparantie van het openbaar bestuur te bevorderen. Temeer omdat over dit aspect In de volle openbaarheid moet worden gerapporteerd. 

Rechtmatig beheer betekent dat wet- en regelgeving worden nageleefd en dat is een primaire eis die het openbaar bestuur zichzelf zou moeten stellen, niet alleen op financieel gebied. De overheid ontvangt belastingen van burgers die zij eenzijdig oplegt en dat schept de verplichting van een zorgvuldig en dus rechtmatig financieel beheer. De overheid vraagt van burgers dat zij zich aan de regels houden en dan kan het niet anders dan dat de overheid zich ook aan de wetten en regels houdt.
De rechtmatigheidstoets is in dit verband voor die burgers heel belangrijk want een dergelijke onafhankelijke toets biedt de zekerheid dat de overheid zijn zaakjes wat dit betreft op orde heeft. De burger schiet er dus in ieder geval indirect zeker wel wat mee op!

Kritische noten
Natuurlijk zijn er wel een paar kritische noten te kraken. Een eenzijdige blik op rechtmatigheid kan er bijvoorbeeld toe leiden dat uitsluitend dit aspect in de bestuurlijke aandacht staat en dat vergeten wordt dat besturen meer betekent. Het gaat immers ook om het realiseren van maatschappelijk noodzakelijke opgaven.

Zorgelijk vind ik dat bij de dualisering wel heel sterk de nadruk op de controlefunctie van de raad is gelegd. Raadsleden controleren het college, maar het lijkt er nu op dat controle hun kerntaak is en dat de taak van volksvertegenwoordiger geheel op de achtergrond is geraakt. Voeg daarbij de andere controle-instrumenten, zoals de lokale rekenkamer, en het risico bestaat dat het openbaar bestuur zich onevenredig met dit aspect bezig houdt. College, raad, accountant, management en anderen dreigen voortdurend met elkaar bezig te zijn en dan heeft de burger pas echt het nakijken want aan het realiseren van de maatschappelijke opgaven wordt niet meer toegekomen.

Wordt het openbaar bestuur er Ineffectiever en bureaucratischer door?
Ik geloof helemaal niet dat het openbaar bestuur ineffectiever en bureaucratischer wordt van de rechtmatigheidstoets. Maar dan moet het gemeentebestuur niet in de valkuil trappen die ik hierboven heb beschreven. Vooral van de gemeenteraad en individuele raadsleden vereist dit de juiste houding: grote lijnen, oog voor verandering en een controlehouding die daarbij past. Wie te veel oog voor het detail heeft zal niet veel verder komen.

Het doel waarnaar wij streven is een overheid die doet wat zij zegt, niet halfslachtig opereert en haar eigen regels naleeft. De bevindingen van de accountant over 2004 bieden een prachtige kans om de norm bij te stellen. De norm wordt bepaald door wet- en regelgeving (ook interne regelgeving). Houd de regels nog eens goed tegen het licht, want ongetwijfeld zal er een causaal verband zijn tussen het (verwachte) negatieve oordeel en de houdbaarheidstermijn van bestaande regelgeving.

Innovatie hoeft niet geremd
Het opruimen van al het dorre hout in 2005 en het ontwerpen van een nieuwe set regelgeving kan een bijdrage leveren aan een efficiënt en effectief beheer dat ook ruimte biedt voor vernieuwingen. De innovatie behoeft niet geremd te worden. Implementeer het rechtmatigheidsaspect in de administratieve organisatie en draag zorg voor een dynamische, adequate rapportage aan college en management opdat tijdig bijsturing kan plaatsvinden. 

Dit alles biedt tevens de kans om de lokale administratieve lastendruk flink te verminderen. Nieuwe regels moeten immers vooral ook de efficiency  bevorderen. Dat betekent dat een dergelijke aanpak eerder minder dan meer bureaucratie oplevert!

Ineffectiviteit van handelen van gemeenten wordt door geheel andere factoren bepaald.

Tot slot
Wordt 2005 een belangrijk jaar? Zeker, voor management en controller liggen er enorme kansen om de kwaliteit en de effectiviteit van de organisatie te verbeteren.
Dus, gemeenten, zorg in 2005 vooral voor een goede externe communicatie!

W. Wijntjes RA CIA Is directeur Bijzondere Projecten van de provincie Zuid-Holland en voorzitter van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording.

Literatuur 

• Nivra, Audit Alert 13 en 15. 
• Public Controlling, maart 2005, 'Beheerst en doelmatig innoveren in gemeenten'. 
• IBO-rapport 'Regeldruk en Controletoren' met de reactie van het Nivra van 22 februari 2005.  

Echte controverse
Laat ik voorop stellen dat ik vóór de invoering van een rechtmatigheidsoordeel bij de gemeentelijk jaarrekening ben. Sterker nog, ik heb het de gemeenteraad van Rotterdam in 1999 in een rapport over de opzet en werkwijze van de gemeentelijke accountantsdienst van harte aanbevolen. 

De echte controverse bestaat niet tussen voor- en tegenstanders van een rechtmatigheidstoets, maar tussen de voorstanders onderling. Daarbij gaat het om de vraag of de rechtmatigheidstoets tot een afzonderlijk accountantsoordeel moet leiden of dat deze moet worden geïntegreerd met het aloude oordeel over de getrouwe weergave van de rekening.

Gelijke behandeling
Toen ik in 1998 een Rotterdamse rekenkamer mocht gaan opzetten, had ik net tien jaar Algemene Rekenkamer achter de rug. Ik wist niet beter dan dat de Rijksrekening door de Algemene Rekenkamer werd goedgekeurd mits de uitgaven en inkomsten rechtmatig waren. Daarbij werd gebruikgemaakt van de rechtmatigheidsverklaringen die de accountantsdiensten bij de departementale rekeningen hadden afgegeven. De Tweede Kamer en het gehele 'maatschappelijke verkeer' (accountantsjargon voor de samenleving) hebben daardoor de zekerheid dat de uitgaven en inkomsten in de rekeningen niet alleen cijfermatig kloppen (in jargon: een getrouwe weergave vormen) maar ook in overeenstemming met de relevante, doorgaans financiële wet- en regelgeving tot stand zijn gekomen. Dus dat er Europees is aanbesteed als er een forse klus te vergeven was, of dat gesubsidieerde instellingen de subsidievoorwaarden hebben nageleefd, om maar eens twee voorbeelden te noemen van transacties die cijfermatig correct in de rekening kunnen staan maar niet altijd volgens de regels verlopen. 

Het belang voor de burger is duidelijk: ondernemers en gesubsidieerden willen er zeker van zijn dat ze door de overheid gelijk behandeld worden. Als een culturele instelling mede vanwege sanctiebepalingen  haar stinkende best doet om de subsidieverantwoording op tijd in te leveren, voelt zij zich ongelijk behandeld als een collega-instelling dat straffeloos een week te laat kan doen. Als in dat geval een subsidiekorting uitblijft is dat onrechtmatig. Volksvertegenwoordigers moeten daarop toezien. 

Verwarring over accountantsverklaring
In Rotterdam zagen B en W en accountant aanvankelijk niets in een aanbeveling tot invoering van een rechtmatigheidsverklaring. Bij de raad lag dat anders. Die was toen net druk bezig met het onderzoek naar de declaraties van bestuurders. Daarover schreef de NRC1 onder de kop 'Accountantsverklaring zegt niet alles' dat deskundige raadsleden jarenlang in de veronderstelling verkeerden dat een goedkeurende accountantsverklaring inhield dat de rechtmatigheid van de uitgaven was vastgesteld. Quod non, althans niet bij gemeenten en provincies, wel bij het Rijk. Geen wonder dat uit hetzelfde artikel bleek dat er in de Tweede Kamer een meerderheid was voor een rechtmatigheidsverklaring.

Een paar maanden later maakte de minister van Binnenlandse Zaken, refererend aan de Rotterdamse declaraties en de Ceteco-affaire bij de provincie Zuid-Holland, het voornemen bekend om de Gemeentewet te wijzigen: de accountantsverklaring zou vanaf de rekening 2004 voortaan net als bij het Rijk ook betrekking moeten hebben op de rechtmatigheid. Dit kreeg zijn beslag met de dualisering per maart 2002 en werd nader uitgewerkt in een ministerieel besluit. Het oordeel van de accountant zou voortaan worden gebaseerd op het totaal aan getrouwheids- en rechtmatigheidsfouten. Eén integrale verklaring dus. 

Reactie van Nivra en VNG
Vervolgens was het tweeënhalf jaar stil, totdat in de zomer van 2004 de echte controverse begon. Knap laat kwamen Nivra en VNG opeens met voorstellen voor een enigszins gewijzigde invoering. De VNG wilde uitstel omdat zij vreesde dat veel gemeenten met niet-goedkeurende verklaringen zouden worden geconfronteerd. Het Nivra stelde voor om in de accountantsverklaring twee afzonderlijke oordelen op te nemen: het aloude oordeel over de getrouwe weergave en het nieuwe oordeel over de rechtmatigheid.
Met zulke voorstanders heb je voor een controverse geen tegenstanders meer nodig. Bij uitstel dreigt afstel. En het Nivra-voorstel holt de kern van het ministerieel besluit - één integrale verklaring - uit. Ik begrijp best dat wethouders van Financiën erg blij zouden zijn met accountants die de gemeenterekening weer van een goedkeurend oordeel over de getrouwheid voorzien. Dat er daarnaast ook nog een oordeelsonthouding of afkeuring over de rechtmatigheid is uitgesproken zal dan een secundair bericht zijn. Waarmee het voor de raadsleden weer knap ingewikkeld geworden is: de rekening is goedgekeurd, maar de daarin opgenomen baten en lasten zijn niet rechtmatig tot stand gekomen? Overigens is zo'n verklaring rechtstreeks in strijd met het ministerieel besluit en dus onrechtmatig.

Tot slot
Mag ik in deze rubriek met een controversiële formulering besluiten? Het moet niet veel gekker worden: accountants die de raadsleden onzekerheid verschaffen door het uitbrengen van een onrechtmatige verklaring. 

Drs. R.B.M. Mul MPA is directeur van de rekenkamers van de gemeenten Rotterdam en Barendrecht.

Noot 
1 NRC Handelsblad, 9 februari 2000.