Waarde creëren met lancering van DBFM-contracten
30 januari 2013 om 12:51 0 reacties
Rijkswaterstaat zoekt bij het oplossen van infrastructuurvraagstukken naar een andere samenwerking tussen publieke en private partijen. In dit artikel is de meerwaarde van de combinatie van een DBFM-contract met een aanbesteding met concurrentiegerichte dialoog
Rijkswaterstaat zoekt bij het oplossen van infrastructuurvraagstukken naar een andere samenwerking tussen publieke en private partijen. In dit artikel is de meerwaarde van de combinatie van een DBFM-contract met een aanbesteding met concurrentiegerichte dialoog beschreven. Het met behulp van een concurrentiegerichte dialoog in de markt zetten van een DBFM-contract is vergeleken met een ‘lancering’. Kenmerken van een lancering zijn een zorgvuldige, degelijke, intensieve voorbereiding en tijdens de realisatie het loslaten.
Met de inzet van DBFM-contracten vindt er een aantal belangrijke wijzigingen plaats in de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. DBFM-contracten en de concurrentiegerichte dialoog zijn mogelijk interessant als er sprake is van een complex en/of omvangrijk project. Kenmerk van de dialoog is dat er geen sprake meer is van een hiërarchische relatie, maar van een samenwerkingsrelatie tussen beide partijen (zie figuur 1). De intentie is dat Rijkswaterstaat meer ruimte aan de markt laat en zelf, meer op afstand, het proces en het project bewaakt. Rijkswaterstaat blijft ‘in control’ door systeemgerichte contractbeheersing (zie kader ‘In control: Lanceren, een kwestie van beheerst loslaten’).
Een andere verschuiving is dat de markt met privaat geld de investering voor de aanleg voor zijn rekening neemt en pas na oplevering van de infrastructuur betaald krijgt voor de geleverde beschikbaarheid hiervan. Meer afstand nemen na gunning van het contract betekent dat vóór gunning een intensief proces doorlopen moet worden met de gegadigden met als gevolg hoge transactiekosten voor alle betrokkenen.
Figuur 1. DBFM: Een verschuiving van een hiërarchische naar een samenwerkingsrelatie.
|
In control: Lanceren, een kwestie van beheerst loslaten Cruciaal voor het goed invullen van eigen taken en verantwoordelijkheden door de opdrachtgever is dat zij voldoende overzicht en inzicht houdt op de werkzaamheden van de opdrachtnemer en het functioneren van de weginfrastructuur. Contractueel is geborgd dat, op de raakvlakken van activiteiten tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, specifieke eisen in het contract zijn opgenomen. Denk hierbij aan:
In het contract is tevens geborgd dat opdrachtnemer volledig inzicht moet geven in zijn werkzaamheden en de resultaten voortkomend uit deze werkzaamheden. Hiertoe dienen eisen gesteld te zijn aan het opstellen, verifiëren, vrijgeven en beheren van informatie, waarmee de opdrachtnemer aantoont dat hij zijn prestatie levert.
|
Meerwaarde van DBFM
Bij DBFM is er sprake van voorfinanciering door de markt waardoor de lasten op de rijksbegroting later en gelijkmatiger over de tijd zijn verdeeld dan bij een traditioneel contract.
Het risicoprofiel en de kosten van een DBFM-contract verschillen van een traditioneel contract. Doordat ontwerp, bouw en instandhouding in één hand komen te liggen en er prikkels zijn aangebracht voor life-cycle management, nemen technische risico’s bijvoorbeeld af.
Via prikkels in het contract wordt de opdrachtnemer gestimuleerd om een zo hoog mogelijke beschikbaarheid van de weg overdag te leveren, waarmee wordt gestimuleerd dat er maximale doorstroming mogelijk is. Rijkswaterstaat zelf blijft verantwoordelijk voor het netwerkmanagement.
|
DBFM Met een DBFM-contract, ontwerpt (Design), bouwt (Build), financiert (Finance) en onderhoudt (Maintain) de markt de infrastructuur en krijgt betaald voor geleverde prestatie (bijvoorbeeld beschikbaarheid van de infrastructuur en het niveau van de dienstverlening). Typische looptijden van DBFM-contracten die op dit moment worden gerealiseerd zijn 25 tot 30 jaar. |
|
Concurrentiegerichte dialoog De concurrentiegerichte dialoog is een intensief proces waarin vraag en aanbod vóór gunning op elkaar worden afgestemd en risico’s worden besproken en gealloceerd. Vóór gunning moet de opdrachtnemer zich op kwaliteit committeren en dit commitment concreet uitwerken. |
Door de keuze voor DBFM wordt invulling gegeven aan het beleid ‘Markt tenzij’. Waar mogelijk wordt meer markt ingeschakeld en besteedt Rijkswaterstaat uit. Rijkswaterstaat heeft de ambitie om zelf meer in het voortraject actief te zijn bij projecten en de uitvoering ervan over te laten aan de markt. Rijkswaterstaat stuurt hierbij marktpartijen meer aan op basis van functionele (output) specificaties. Op dit gebied wordt thans veel ervaring opgedaan en zit de organisatie nog in een leertraject.
Door meer ruimte te geven aan de markt krijgt Rijkswaterstaat hierdoor de handen vrij, waardoor de organisatie zich beter kan toeleggen op haar kerntaken, zoals het netwerk/verkeersmanagement, het voeren van de regie van bouw en instandhouding van het infrastructuurnetwerk, veiligheid, beheersing van risico’s en eenduidige communicatie met gebruikers en belanghebbenden. Taken die traditioneel door Rijkswaterstaat zelf werden uitgevoerd, zoals het tijdig aanvragen van een aantal benodigde permanente en de tijdelijke vergunningen, worden nu bij de opdrachtnemer neergelegd.
Een indicatie van de meerwaarde (uitgedrukt in percentages) van DBFM t.o.v. traditionele contractvormen kan berekend worden met de methode Public Sector Comparator (PSC). Typische PSC meerwaarde percentages voor DBFM-projecten zoals de HSL-Zuid, AWZI Harnaschpolder, A59 Rosmalen-Geffen en de N31 Leeuwarden–Drachten lopen uiteen tussen de 2% en 31%.
|
Public Sector Comparator De Public Sector Comparator (PSC) is een instrument om te bepalen of een project beter in een publiek private samenwerking (lees: met behulp van een DBFM-contract) dan met behulp van een traditionele contractvorm (Design & Construct) kan worden gerealiseerd. De PSC geeft een financiële benchmark om meerwaarde van aanbiedingen op DBFM-contracten te bepalen inclusief de waarde van de verschuiving van risico’s van publieke naar private partijen. |
Randvoorwaarden voor lancering van DBFM-contracten
Om een DBFM met succes op de markt te brengen moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan, zodat er sprake kan zijn van een goede, beheerste en succesvolle lancering. Deze zijn te vatten in een vijftal punten:
- het inschakelen van competente partijen,
- een gedegen contractvorming,
- een gevalideerd en flexibel doel,
- een zelfregulerend contract,
- een stabiele omgeving.
Bij bijvoorbeeld projecten in de weginfrastructuur kan op de volgende wijze invulling gegeven worden aan de genoemde randvoorwaarden:
1. Het inschakelen van competente partijen
Het succesvol opstellen en uitvoeren van een (omvangrijk) geïntegreerd contract vraagt om betrokkenheid van partijen met de juiste expertise en voldoende vermogen om het project te kunnen uitvoeren. Deelnemers aan aanbestedingen moeten aantoonbaar voldoen aan de Wet BIBOB. Dit is een instrument om de integriteit van de betrokken partijen te kunnen controleren.
Verder zijn er eisen ten aanzien van financieel-economische draagkracht, waaronder een bereidheidverklaring substantieel risicodragend te zullen investeren in het project.
Tevens worden eisen gesteld ten aanzien van aantoonbare ervaring in relevante infrastructurele referentieprojecten met het projectmanagement, geïntegreerd ontwerp, bouw en onderhoud.
Ten slotte wordt aantoonbare significante ervaring in totstandkoming en beheer van projectfinancieringsovereenkomsten in een relevant infrastructureel project gevraagd.
De samenstelling van deze partijen moet tijdens de aanbesteding vastgelegd worden en contractueel doorwerken in de samenstelling van de opdrachtnemer gedurende de contractperiode.
2. Een gedegen contractvorming
De intensieve betrokkenheid van de mogelijke opdrachtnemers in de aanbesteding bij het opstellen van het contract zorgt voor uitgebreide afstemming en concretisering van het contract voorafgaand aan gunning, waardoor de opdrachtnemer autonomer het contract kan uitvoeren. De essentiële onderdelen van het project (Kritieke Succes Factoren) worden door de opdrachtnemer reeds voor gunning op hoofdlijnen uitgewerkt. Hierop dient commitment te worden afgegeven.
Zo geeft de opdrachtnemer diepgaand inzicht in zijn (kwaliteits-) managementsysteem, waarin de opdrachtnemer zorgt voor aantoonbare beheerste uitvoering van zijn werkzaamheden en een betrouwbare en verifieerbare registratie van de door hem geleverde prestatie. Verder wordt in de concurrentiegerichte dialoog expliciet gesproken over de verantwoordelijkheids- en risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
3. Een gevalideerd en flexibel doel
De weggebruiker heeft behoefte aan veilige infrastructuur met voldoende doorstroming. Doorstroming is afhankelijk van voldoende beschikbaarheid van verbindingen in het netwerk en van tijdig geïnformeerde weggebruikers over deze verbindingen. De eisen om dit doel te kunnen bereiken moeten in het contract worden opgenomen. De opdrachtnemer kan hierop uiteindelijk worden afgerekend. De prestatie van de opdrachtnemer is dan rechtstreeks gekoppeld (gevalideerd) aan de behoefte van de belangrijkste stakeholder, de weggebruikers.
De aan opdrachtnemer gestelde eisen moeten zoveel mogelijk functioneel zijn gespecificeerd, waardoor modificaties in de technische uitwerking gedurende de looptijd van het contract mogelijk zijn, zonder wijziging van de specificatie van het doel. In geval er gedurende de contractperiode desondanks toch wijzigingen nodig blijken te zijn, moeten hiervoor contractuele wijzigingsprocedures opgenomen zijn in het contract.
4. Een zelfregulerend contract
De integrale scope van een DBFM-contract zorgt voor intrinsieke borging op ontwerp- en bouwwerkzaamheden. Ontwerp- en bouwrisico’s liggen grotendeels bij de opdrachtnemer, waardoor de opdrachtgever meer afstand kan nemen van de totstandkoming van ontwerp en bouw.
In een DBFM-contract moeten financiële prikkels zijn opgenomen om te bevorderen dat de beschikbaarheid en veiligheid van de weg zo hoog mogelijk blijven. Hiervoor zijn in het contract een aantal prikkels opgenomen.
De opdrachtnemer wordt zodanig gekort op zijn betalingen bij het falen van functies, dat hij gestimuleerd wordt om falen te voorkomen cq. te minimaliseren. Verder geldt bij afsluiting van rijstroken, voor bijvoorbeeld onderhoud of herstelwerkzaamheden, dat de opdrachtnemer in voorkomende gevallen gekort wordt op zijn betalingen. Door differentiatie van de hoogte van de kortingen wordt de opdrachtnemer gestimuleerd om de hoeveelheid rijstrookafsluitingen beperkt te houden. Ook het niet tijdig herstellen van schade na verkeersincidenten en het niet aantoonbaar beheerst uitvoeren van werkzaamheden kunnen kortingen op de betalingen opleveren.
Op punten waar de belangen van opdrachtnemer en opdrachtgever mogelijk onvoldoende zijn vastgesteld, worden aanvullende specificaties in het contract opgenomen. Denk bijvoorbeeld aan de borging van de vormgevingseisen en duurzaamheidseisen.
De betrokkenheid van banken bij de financiering van de opdrachtnemer impliceert externe toetsing van en toezicht op de plannen en uitvoering van de opdrachtnemer om risico’s zoveel mogelijk te beperken.
5. Een stabiele omgeving
Infrastructuurprojecten bevinden zich doorgaans in een ruimtelijk-economisch en bestuurlijk complexe omgeving. In combinatie met een ambitieus tijdspad is het cruciaal dat er tussen de partijen in de projectomgeving overeenstemming is en er commitment bestaat ten aanzien van het realiseren van een project. Hiertoe kan een bestuursovereenkomst tussen betrokken overheden worden gesloten. Ook het verkrijgen van een onherroepelijk tracébesluit is cruciaal. Kenmerkend voor geïntegreerde contracten, zoals DBFM, is dat omgevingspartijen, zoals het bevoegd gezag, rechtstreeks met de opdrachtnemer ‘zaken doen’ bij bijvoorbeeld het aanvragen, het verlenen en vervolgens het handhaven van vergunningen. Omgevingspartijen worden hierop voorbereid door Rijkswaterstaat.
Het vervlechten van planproces en aanbesteding kan tevens meerwaarde bieden, omdat de markt al in een vroeg stadium betrokken wordt en ook diens expertise ingezet kan worden in het voortraject. Dit kan bijdragen aan een stabielere omgeving, omdat gekeken wordt naar optimale inpassing van projecten.
Dit proces van integratie van planproces en aanbesteding wordt vervlechting genoemd. Met vervlechting wordt in Nederland sinds kort ervaring opgedaan.
Figuur 2.
Tot slot
Met het lanceren van DBFM-contracten kan meerwaarde worden bereikt ten opzichte van meer traditionele wijzen van uitbesteden. Deze meerwaarde is gelegen in zowel financieel-economisch voordelen als in de verhoging van de kwaliteit van de prestatie van de marktpartijen en de verbetering van dienstverlening door de overheid aan het publiek.
Om DBFM-contracten succesvol te kunnen lanceren zijn de bovenbeschreven vijf randvoorwaarden van belang.
Het lanceren en uitvoeren van DBFM-contracten vraagt om specifieke competenties bij opdrachtgevers en opdrachtnemers. Abstractere langdurige contracten en een andere rolverdeling tussen partijen vraagt om een andere aanpak, organisatie, kennis en houding dan bij meer traditionele contractvormen. De kans bestaat dat bij partijen de benodigde competenties nog onvoldoende zijn verinnerlijkt en in de praktijk terugval in oud gedrag kan optreden, waardoor de vraag aan de markt niet op het juiste abstractieniveau wordt geformuleerd en onduidelijkheid ontstaat over risico- en verantwoordelijkheidsverdeling.
Aanbestedingen van DBFM-contracten, zeker die via de dialoog worden gevoerd, worden nu nog gekenmerkt door betrekkelijk hoge transactiekosten. Met de opgedane kennis en ervaring in recente aanbestedingen moeten optimalisaties gevonden kunnen worden, waardoor aanbestedingen effectiever en efficiënter kunnen worden doorlopen. Zorgvuldigheid mag daarbij niet ten koste gaan van snelheid.
DBFM-contracten en concurrentiegerichte dialoog zijn geen panacee voor ieder willekeurig project. Aard, omvang, looptijd en complexiteit van de uit te besteden werkzaamheden zijn bepalend voor de mogelijke meerwaarde. Bij een te beperkte scope is er onvoldoende ruimte voor het ontplooien van life-cycle management. Bij te grote of complexe projecten wordt de markt te klein.
Bij Rijkswaterstaat wordt bij projecten van meer dan € 112,5 miljoen verkend of DBFM meerwaarde biedt.
DBFM en de aanbesteding met concurrentiegerichte dialoog zijn relatief nieuw in de weginfrastructuur. Hierdoor is er nog weinig ervaring met deze specifieke contractvorm opgebouwd bij betrokken partijen. Om een maximale meerwaarde van deze vorm van samenwerking tussen publieke en private partijen te bereiken is het essentieel dat betrokken partijen zich (blijven) inzetten om de opgedane kennis en ervaring te delen.
J. Ruitenberg (Rijkswaterstaat) en H.J.R. Deketh (DHV) zijn betrokken geweest bij de projecten HSL-Zuid, N31 en Tweede Coentunnel.