Burgers als kritische consumenten

Veel bedrijven werken voortdurend aan het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening aan hun klanten. ABN AMRO opent haar balies weer op zaterdag. De Postbank bedient steeds meer klanten steeds uitgebreider via Mijnpostbank.nl. Deze verbeteringen zijn van invloed op het verwachtingspatroon van de consument, die nog hogere eisen aan de kwaliteit van de dienstverlening gaat stellen. Dit geldt ook voor de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid.

Dienstverlening is lange tijd geen prioriteit geweest van de overheid, waardoor de kwaliteit van de overheidsdienstverlening achterloopt bij die in andere sectoren. Het Programma Andere Overheid heeft zich tot doel gesteld deze achterstand in te lopen en een meer eigentijdse kwaliteit van dienstverlening te realiseren in alle overheidslagen.
Het Programma Andere Overheid is een kabinets-breed programma, gericht op het moderniseren van de overheid. Binnen het programma zijn drie prioriteiten gesteld: (1) verbeteren van de dienstverlening aan burgers en bedrijven, (2) verminderen van de bureaucratie en regelzucht voor burgers, bedrijven en instellingen en (3) heroriëntatie op de taken en de organisatie van de rijksoverheid. Het benutten van de mogelijkheden van ICT (de 'Elektronische Overheid') is daarbij een belangrijk element. Hoe gaat deze modernisering plaatsvinden en wat betekent zij voor overheidsorganisaties? En wat zijn de gevolgen voor de rol van de controller.'  

De burger bestaat niet 

Bij dienstverlening door de overheid wordt niet over consumenten gesproken, maar over burgers en bedrijven. Lange tijd heeft de overheid zelf bepaald op welke wijze zij contact had met burgers en bedrijven. Nu is er echter een kentering zichtbaar. Niet langer staan de diensten en producten van de diverse overheidsorganisaties centraal, maar de behoeften van burgers en bedrijven. En daar zit nu net de worsteling: de burger bestaat niet. Burgers vragen om verschillende diensten en producten en willen op verschillende manieren contact kunnen opnemen met de overheid. De ene burger pakt het liefst de telefoon, een ander surft veel op internet en weer een derde stelt prijs op persoonlijk contact aan een fysieke balie.

De overheid bestaat evenmin 

De overheid is gewend te denken langs de lijnen van de verschillende lagen en instellingen en dat is zichtbaar in de wijze waarop producten en diensten beschikbaar worden gesteld. Voor burgers gaat het hierbij - wat de dienstverlening betreft - om onbegrijpelijke en vooral ook onbelangrijke onderscheiden. Voor hen is de overheid één; het maakt als het ware niet uit van welk deel van de overheid je een vergunning krijgt, als je hem maar krijgt en liefst snel en eenvoudig. Sterker nog, het leidt vaak tot veel onbegrip als een burger voor één gebeurtenis in zijn leven meerdere organisaties moet benaderen om bepaalde diensten te ontvangen. Er zit dus een gat tussen het aanbod van overheden en de vraag van burgers. De verschillende overheden realiseren zich dit terdege. Momenteel vinden er dan ook allerlei initiatieven plaats om meer samen op te trekken. 

Hieronder wordt geïllustreerd hoe verbeteringen in de dienstverlening kunnen leiden tot een betere aansluiting bij het beeld dat burgers en bedrijven van de overheid hebben. Dit doen we aan de hand van de 'multichannelbenadering' en de 'levensgebeurtenissenbenadering'. De nadruk ligt daarbij op elektronische dienstverlening en de (telefonische) loketfunctie. De beantwoording van schriftelijke klaagschriften, bezwaarschriften en aanvragen behoeft volgens de Nationale Ombudsman ook verbetering, maar dat onderwerp valt buiten het bereik van dit artikel.

Dienstverlening voor levensgebeurtenissen volgens de multichannelbenadering 

Burgers en bedrijven willen en mogen niet worden lastiggevallen met de wijze waarop de overheid is georganiseerd. Daarom moet het aanbod van overheidsproducten en -diensten worden gebaseerd op de levensgebeurtenissen van de burger en worden aangeboden via de kanalen die de burger wenst. Zonder dat reeds bekende gegevens nog een keer worden gevraagd. Kortom, een multichannelbenadering gebaseerd op levensgebeurtenissen, eenmalige gegevensverstrekking en het no wrong door-principe. 

Alle producten en diensten van de overheid die een relatie hebben met een levensgebeurtenis worden gebundeld aangeboden aan de burger. De multichannelbenadering betekent dat alle kanalen waarlangs de burger contact kan zoeken met de overheid open zijn. Dit dient flexibel te worden opgevat, want in de loop der tijd zullen accenten veranderen. Momenteel is er bijvoorbeeld nog een grote groep, vooral ouderen en allochtonen, die de voorkeur geeft aan een fysieke balie. In de toekomst kan bijvoorbeeld sms-contact meer aandacht krijgen.  

Deze benadering is overigens voor een deel al gerealiseerd bij verschillende overheidsorganisaties. Een goed voorbeeld is de Informatie Beheer Groep   (IBG). De IBG is wereldwijd een van de tien meest innovatieve bedrijven op het gebied van digitale dienstverlening. Het echt nieuwe in het geheel is dat alle diensten ook óver de grenzen van overheidsorganisaties heen gezamenlijk worden aangeboden aan de burger. 

Dienstverlening via Internet 
Het programma Elektronische Overheid heeft tot doel de dienstverlening van de overheid via internet te vergroten. Internet is een meditun dat 24 uur per dag zeer gemakkelijk bereikbaar is. Als kwantitatieve doelstelling is gesteld dat 65 procent van de publieke dienstverlening van Rijk, provincies en gemeenten in 2007 elektronisch kan worden afgenomen. Momenteel staat de teller op 49 procent. 

Een belangrijk uitgangspunt voor de elektronische dienstverlening is eenmalige gegevensverstrekking. Burgers en bedrijven worden door overheden vaak gevraagd om gegevens die elders binnen de overheid al bekend zijn. Dit is dus een onnodige informatievraag aan burgers en bedrijven. Om elektronische dienstverlening op basis van eenmalige gegevensverstrekking mogelijk te maken, heeft nagenoeg iedere overheidsorganisatie voorzieningen nodig. Het gaat bijvoorbeeld om registers met basisinformatie (basisregisters), eenduidige nummers voor het uitwisselen van gegevens van personen en bedrijven en afspraken over uitwisselingsstandaarden. 

Het voordeel van basisregisters is dat iedere overheidsinstantie over dezelfde betrouwbare gegevens kan beschikken en deze dus niet nog een keer hoeft te vragen aan burgers en bedrijven. In eerste instantie gaat het om de persoonsgegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), bedrijfsgegevens van de Kamers van Koophandel, gegevens over adressen en gebouwen van gemeenten en van percelen en kaarten in het Kadaster. Op termijn wordt dit verder uitgebreid met bijvoorbeeld inkomensgegevens van de Belastingdienst en kenteken- en voertuiggegevens van de RDW.  

Het eenduidige nummer voor personen wordt het Burger Service Nummer. Dit is een verbeterde versie van het huidige sofi-nummer, een unieke sleutel die het mogelijk maakt de informatie die burgers verstrekken beter te benutten. Ook bedrijven krijgen één uniek nummer, het Bedrijvennummer. 

Bij afspraken over standaarden kan gedacht worden aan elektronische authenticatie. Dit is een combinatie van vaststelling van identiteit en handtekening, zodat op betrouwbare wijze via internet zaken gedaan kunnen worden met de overheid. Dit wordt aangeduid met DigiD (spreek uit digidéé). 

Deze basisvoorzieningen kunnen het beste centraal worden bedacht, ontwikkeld, gebouwd en beheerd. De volgende stap is het daadwerkelijk elektronisch verlenen van diensten. Daarvoor is integratie met de systemen van de verschillende overheidsinstellingen nodig, alsmede de aanpassing van de back-office. 

(Telefonische) loketfunctie 
Ook gemeenten zijn bezig de dienstverlening aan hun burgers te verbeteren. Dat gaat langs twee sporen. Met Overheidsloket 2000 is geïnvesteerd in de samenhang tussen fysieke en elektronische balies van met name gemeenten. Van recenter datum is de aandacht voor de telefonische bereikbaarheid. Het gebruik van één gemeentelijk nummer is sterk in opkomst. 

Deze ideeën zijn niet nieuw. In augustus 2001 verscheen het advies van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie, ‘In dienst van de democratie' (commissie-Wallage). Deze commissie deed een aantal aanbevelingen, zoals: 

• Hanteer voor elke doelgroep de juiste mix van middelen en kanalen. 
• Lastig bereikbare doelgroepen bereik je als overheden samen. 
• Laat alle vragen naar één adres gaan. 
• Maak alle informatie digitaal. 
• Vraag gegevens één keer in plaats van telkens weer. 

Onlangs heeft ook de VNG-commissie Gemeentelijke Dienstverlening (commissie-Jorritsma) een rapport gepubliceerd, 'Publieke dienstverlening, professionele gemeenten'. Hierin wordt gesteld dat de   gemeenten hét loket moeten worden voor alle overheidsdiensten aan de burger en dat de gemeenten over 10 jaar een gezamenlijk servicecentrum voor de publieke dienstverlening moeten hebben, vergelijkbaar met het New Yorkse 3-1-1 model. Dit voorstel sluit aan bij de visie die zich op rijksniveau ontwikkelt over de multichanneldienstverlening. Tot slot bepleit de commissie dat gemeenten het binnen 10 jaar heel gewoon moeten vinden zichzelf te normeren over de kwaliteit van de dienstverlening. 

Naar de telefonische benaderbaarheid van de overheid is onderzoek gedaan. Dit onderzoek bevestigt het beeld dat burgers de dienstverlening door overheden via één loket aangereikt willen krijgen, ongeacht of dit via een ministerie, een zelfstandig bestuursorgaan, een provincie of gemeente plaatsvindt. Voor het persoonlijke contact, de fysieke balie en de telefoon, zien burgers de eigen gemeente als het logische eerste aanspreekpunt. Overigens past dit in een internationale trend: in diverse landen zijn soortgelijke stappen gezet, bijvoorbeeld in Canada ('service Canada') en Frankrijk ('Allô, service public'). 

Transparantie over servicenormen 
Wanneer een consument een product of een dienst koopt bij een bedrijf, vinden beide partijen het normaal om de kwaliteitseisen te bespreken. Voor consumenten zijn kwaliteitseisen mede bepalend bij de keuze voor een product of dienst. Voor bedrijven zijn de kwaliteitskenmerken onderdeel van hun marketingstrategie. 
Wanneer de consument te maken krijgt met dienstverlening door de overheid, is cüt gesprek ineens niet meer zo vanzelfsprekend. Veel overheidsinstellingen maken niet duidelijk op welke kwaliteit van de dienstverlening zij kunnen worden afgerekend. In de praktijk is de burger dan ook vaak 'overgeleverd aan de gratie Gods'. 

Een van de doelen van het Programma Andere Overheid is de introductie van transparante servicenormen. Voor de dienstverlening door de overheid heeft burger@overheid een voorstel gedaan voor een 'burgerservicecode'. Deze code is gebaseerd op de door de overheid zelf gestelde doelen, op de verwachtingen van burgers en op buitenlandse voorbeelden, zoals de Engelse citizens charters. Deze citizens charters gaan niet alleen over de zichtbare dienstverlening aan burgers, ze stellen ook eisen aan de eigen interne organisatie. De wijze waarop servicenormen gebruikt worden verschilt nu nog erg per organisatie. Hetzelfde geldt voor de hardheid en de afrekenbaarheid van de servicenormen.  

Figuur 1. Dienstverlening via één loket vraagt om samenwerking tussen de overheden. In de front-office een gezamenlijke presentatie naar buiten en in de back-office deling van informatie en (andere) basisvoorzieningen.

Gevolgen voor de overheid 

Om een goede dienstverlening aan burgers en bedrijven te realiseren moet er van alles achter de loketten en tussen de overheden geregeld worden. 

Op dit moment zijn de front-offices van de overheid veelal per organisatie geordend. Burgers die meer dan één vergunning of ander overheidsproduct nodig hebben moeten daardoor vaak langs meerdere loketten. De consequentie van vraaggestuurd werken, langs de lijnen van het burgerperspectief, heeft een aantal consequenties voor overheidsorganisaties. Ten eerste moeten ze hun producten gezamenlijk aanbieden in algemene portals, zoals overheid.nl, het bedrijvenloket of het telefonische contactcentrum voor de overheid. Ten tweede moeten ze ook in staat zijn een burger die bij hun organisatie 'binnenkomt' door te geleiden naar de andere benodigde organisaties. Ten slotte moeten, om deze gezamenlijkheid in het aanbod te realiseren, de afzonderlijke organisaties uiteraard hun eigen aanbod van producten en diensten goed online hebben.

Voor de back-offices van de overheid betekent dit een belangrijke verbetering van de wijze waarop overheidsorganisaties gegevens met elkaar delen. In het kader van de Elektronische Overheid wordt een aantal gezamenlijke basisvoorzieningen gerealiseerd, waarmee overheidsorganisaties deze gegevensuitwisseling kunnen doen. Verder wordt een aantal bestaande voorzieningen voor informatie-uitwisseling samengevoegd opdat de uitwisseling ook technisch beter wordt ondersteund. 

De overheidsorganisaties zelf moeten uiteraard hun eigen informatie-infrastructuur zodanig aanpassen   dat zij gebruik kunnen maken van deze gezamenlijke basisvoorzieningen. Vanuit de Elektronische Overheid is een aantal hulpstructuren in het leven geroepen om organisaties daarbij te ondersteunen. Het gaat dan om programma's als EGEM (gemeenten), e-provincies, ELO-architectuur (gemeenschappelijke visie gericht op de inrichting van de elektronische overheid), het kenniscentrum Elektronische Overheid en de academie voor informatiemanagement. 
Overheden blijken steeds vaker het moment van vernieuwing van de eigen systemen aan te grijpen om op gezamenlijke ICT-beheerorganisaties over te gaan. Voorbeelden hiervan zijn een aantal Friese gemeenten die een gezamenlijke ICT-organisatie hebben opgericht en de waterschappen die hiervoor gezamenlijk het Waterschapshuis hebben gesticht.

Gevolgen voor de controller 

Het 'normale' uitgangspunt is dat organisaties hun eigen primaire proces organiseren en beheren. Vanzelfsprekend bestaan er daarbij relaties met leveranciers en afnemers. De leveranciers worden via contracten aangestuurd. Desondanks is het geheel over het algemeen overzichtelijk. 

Een gezamenlijke presentatie in de front-office betekent een heroriëntatie op de informatiebehoefte van de organisatie. Eigen formulieren vervallen. Ze worden geïntegreerd in een groter dienstverleningspakket. Er moet dan kritisch gekeken worden of de tot dan toe gevraagde informatie echt nodig is. Het delen van informatie in de back-office richt zich dan op de vraag of de informatiebehoefte tussen de verschillende deelnemende organisaties identiek gedefinieerd is. Het inkomensbegrip zal dan bijvoorbeeld overal hetzelfde moeten zijn. Dit kan gevolgen hebben voor de bestaande (wettelijke) kaders. In de analyse van de informatiebehoefte kan de controller een belangrijke rol spelen. 
Het verzamelen, verwerken en beheren van de informatie gebeurt steeds meer in gemeenschappelijke   voorzieningen. De ICT onder het informatieverwerkingsproces is daardoor nog slechts gedeeltelijk in eigen beheer. Op zich levert dat geen nieuwe, onbekende vraagstukken op. Outsourcing van ICT en aansturing via service level agreements komt al vaak genoeg voor. Bijzonder is nu wel de schaal waarover we spreken en het feit dat het om essentiële delen van het primaire proces voor organisaties gaat. Het belang van een goede contractuele aansturing neemt daardoor alleen maar toe. Complicerend is verder dat de keuze van ICT-toepassingen slechts in beperkte mate een eigen keuze is, doordat veel organisaties op de basisvoorzieningen aangesloten worden. De organisaties worden in de keuze van ICT niet sturend, maar volgend. Voor de controller levert dat interessante vragen op bij zowel het ICT-bouwwerk als de aansturing via service level agreements.  

Drs. H.P.A. Aarts is werkzaam bij het Programmateam Andere Overheid, dat ressorteert onder de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Drs. K.W. Keuzenkamp is plaatsvervangend directeur innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Drs. R.R. van Oosteroom CPC RC RA Is plaatsvervangend directeur Publiek & Communicatie bij het ministerie van Algemene Zaken en was tot 15 augustus 2005 eveneens werkzaam bij het Programmateam Andere Overheid. 

Literatuur 

• In dienst van de democratie, rapport van de commissie Toekomst Overheidscommunicatie onder voorzitterschap van Jacq. Wallage, 27 augustus 2001. 
• Publieke dienstverlening, professionele gemeenten - visie 2015, rapport van de Commissie Gemeentelijke Dienstverlening (commissie-Jorritsma), Juni 2005. 
• www.andereoverheid.nl