Wat doet de public controller?

Tijdens drie rondetafelconferenties1 over de controller, georganiseerd vanuit de public controllersopleiding van de VU, is uitgebreid gesproken over de functie van public controller in de praktijk en de inhoud van de tweejarige postdoctorale opleiding tot public controller aan de Vrije universiteit2. Telkens waren tien tot vijftien algemeen of financieel directeuren, leden van colleges van bestuur, en andere functionarissen bij de rijksoverheid,  medeoverheden of maatschappelijke organisaties aanwezig om hun gedachten over de beide thema's te laten gaan.

De verscheidenheid in het takenpakket van de controller bij publieke en maatschappelijke instellingen is groot. Sommige controllers hebben naast hun taak als adviseur en rapporteur van het hoogste management een zware verantwoordelijkheid in het onderhouden van de administratieve organistatie met de bijbehorende financiële informatiesystemen. Anderen zijn in toenemende mate betrokken bij het uitbrengen van adviezen over organisatieaspecten of geven leiding aan de bedrijfsvoering in de organisatie. Ook is in enkele organisaties sprake van toezicht op het gevoerde (inhoudelijke) beleid of is de controller als adviseur betrokken bij een aantal primaire processen.

Deze aspecten van de controlfunctie zijn al vervat in de definitie van 'controllership' zoals die in 1935 is geformuleerd door het Controller Institute in de Verenigde Staten. Deze definitie luidt:

"Controllership is the coordinating function in a business, working in a detached and unbiased way, and charged with the responsibility of planning for profits and providing suitable profit control machinery. It is the investigative, analytical, suggestive and advising function, studying the business at all points of time"

Wanneer we 'Controllership' vervangen door 'Public controllership', 'business' (onderneming) door 'organisatie' en 'profit(s)' door 'maatschappelijke meerwaarde', is de definitie zeer van toepassing op publieke en maatschappelijke organisaties. In het vervolg van dit artikel wordt nader ingegaan op de verschillende rollen van de public controller in de praktijk.

Controller bij de rijksoverheid

De directeur Financieel-Economische Zaken (FEZ) is op grond van de Comptabiliteitswet de controller van het departement. In die hoedanigheid heeft hij een rechtstreekse lijn met de Minister. Hiermee is formeel en materieel in de functie van controller voorzien. Naast deze functionaris bestaan binnen de departementen tal van andere functies die als 'controller' worden aangeduid of die bij uitstek door controllers kunnen worden vervuld.4

Het eerste dat opvalt aan de taak van controller bij de rijksoverheid is de breedte van de functie. Van oudsher komt de functie van controller voort uit de financiële functie. Sinds de operatie Comptabel Bestel, begin jaren tachtig, zien we een verbreding van de financiële functie tot planning, control en financieel beheer.5 In de jaren negentig heeft deze ontwikkeling een extra stimulans gekregen door de operatie 'Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording' (VBTB) en ook de recente VBTB-evaluatie borduurt hierop voort.6 De controller heeft zich dus ontwikkeld van een deskundige die op financieel terrein tot iemand die ook betrokken is bij de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (piofah-functies) en de doeltreffendheid van beleid.

Mono- of multidisciplinair
Het tweede perspectief op de controller is dat van de monodisciplinaire en multidisciplinaire invulling van de controlfunctie. Met andere woorden, is er een team van controllers die samen de diverse kennisgebieden afdekken of beheerst de controller op hoofdlijnen de volle breedte van het speelveld? Binnen de departementen zijn verschillende varianten waarneembaar.
Het derde aspect dat aandacht verdient is dat van de financiële controller die zich heeft ontwikkeld tot leidinggevende van de eenheid waarin alle administratieve processen zijn ondergebracht, een zogeheten shared service centre (SSC), of tot leidinggevende die richting geeft aan de bedrijfsvoeringseenheden. In feite is hierbij geen sprake meer van een controller volgens de definitie van het Controller Institute, maar van een leidinggevende die zijn of haar wortels heeft in de uitoefening van het vak van controller. De cognitieve competenties, aangevuld met leidinggevende vaardigheden, maken de controller ook potentieel geschikt voor het leiden van gegevensverwerkende dienstverleners of gecombineerde stafdiensten zoals bedrijfsvoeringseenheden.

Conclusie
Samengevat heeft de discussie over de functie van controller binnen de rijksoverheid een zeer divers beeld aan mogelijke invullingen opgeleverd. Naast inhoudelijke expertise is er nadrukkelijk ook behoefte aan de ontwikkeling van een rijk repertoire aan vaardigheden en aan inzicht in de eigen persoonlijke effectiviteit. Het verbinden van inhoud, proces en attitude is een wezenskenmerk van de uitoefening van de controlfunctie in al haar verschijningsvormen.

Controller bij medeoverheden

Bij de medeoverheden is de functie van controller in het verleden altijd helder gemarkeerd geweest in het verlengde van de financiële functie. In 2004 is zowel de Wet dualisering provinciebestuur als de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht geworden. In de Provinciewet en in de Gemeentewet zijn diverse handreikingen opgenomen voor financiële en controleverordeningen.7 De dualisering vergroot de invloed van de raad - ergo de burger - op het gemeentebestuur (Burgemeester en Wethouders). De kaderstellende en controlerende taken van de Raad op financieel en controlerend gebied zijn daarmee expliciet gemaakt. De Raad stelt het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie in een verordening vast. Deze wijziging in de vormgeving van de inrichting van het bestuur van medeoverheden zal ongetwijfeld een verdere uitwerking hebben op aard en omvang van de functie van controller binnen de medeoverheden. In feite is bij medeoverheden een interessant krachtenveld ontstaan van Raad, B&W en management, elk met eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden, die een beroep kunnen en zullen doen op de financiële en controlerende functie(s) in de organisatie. De vraag is daarbij wat in de praktijk de reikwijdte van de financiële functie zal zijn in het licht van de programmabegrotingen en verantwoordingen waarin effecten, doelen en middelen met elkaar in verband worden gebracht. Deze laatste ontwikkeling is vergelijkbaar met de VBTB-operatie voor de rijksoverheid.

Eigen vormen van risicobeheersing
Voorts zijn colleges van Burgemeester en Wethouders, Gedeputeerde Staten en managementteams van diensten en bedrijven binnen gemeenten en provincies op zoek naar vormen van 'in control' zijn - dit vanuit de wens om te komen tot good governance. De ontwikkeling die hier kan worden waargenomen is dat op alle terreinen (beleid, wettelijke taken, handhaving, financiën, recht, integriteit, planning en control, personeel en organisatie, informatietechnologie, bestuurlijke informatievoorziening en andere) eigen vormen van risicobeheersing ontstaan. Management en leidinggevenden worden daarbij ondersteund door professionals met expertise op een of meer gebieden. Voor grote gemeenten is een dergelijke benadering denkbaar. Voor een kleinere gemeente betekent zij een forse inspanning. Mogelijk zal de controller, die nu nog een nadrukkelijke verantwoordelijkheid voor de financiën heeft, hierin vanuit zijn bredere expertise een rol gaan spelen.

Tot slot speelt de controller (kan dat althans) een belangrijke rol waar het gaat om de rechtmatigheid van specifieke uitkeringen en gerichte subsidies die door de rijksoverheid aan medeoverheden worden verstrekt. Hier is overigens de beweging zichtbaar dat het niet alleen meer gaat om een financiële verantwoording, maar dat ook de prestaties steeds vaker inzichtelijk moeten worden gemaakt. Met andere woorden, ook hier treedt een zekere verbreding van de aandachtsgebieden van de controller op.

Conclusie
Samengevat geldt voor veel controllers bij gemeenten en provincies dat zij hun rol vervullen vanuit de duidelijk gemarkeerde financiële kolom. De duale bestuursstructuur van gemeenten en provincies zou ertoe kunnen leiden dat zij hun rol vervullen vanuit de duidelijk gemarkeerde financiële kolom. De duale bestuursstructuur van gemeenten en provincies zou ertoe kunnen leiden dat vanuit de verschillende rollen een groter beroep wordt gedaan op financiële expertise. De verdere ontwikkeling van deze expertise kan dan de ontwikkelingsrichting voor de controller zijn. Daartegenover staat nadrukkelijk de verdere ontwikkeling in het begroten van en verantwoording afleggen over programma's waarin beleidseffecten en resultaten worden gerelateerd aan begrote en bestede middelen. Bovendien is de verantwoording aan het Rijk steeds vaker prestatiegedreven. Deze ontwikkelingen zouden tot een verbreding van de controlfunctie kunnen leiden. Ook de wens om 'in control' te zijn en daaruit voortvloeiend de behoefte aan risicomanagement kan leiden tot een verdere verbreding. Met andere woorden, ook voor medeoverheden geldt dat de verscheidenheid in aard en inhoud van de controlfunctie groot kan zijn.

Controller bij maatschappelijke instellingen

Voor veel maatschappelijke instellingen is inmiddels een model van good governance ontwikkeld.8 Voor andere wordt daar op dit moment aan gewerkt. Daarnaast zijn er allerlei vormen van regelgeving inzake externe verslaggeving gekomen. Bovendien is er een nadrukkelijke vraag naar informatie over de mate waarin het beoogde beleid ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Hierbij kan men bij charitatieve instellingen denken aan de daadwerkelijke besteding van de middelen aan de voorgenomen doelen zoals die aan het publiek zijn gecommuniceerd, bij zorginstellingen aan de kwaliteit van de dienstverlening en de reductie van wachtlijsten, bij onderwijsinstellingen aan de tevredenheid van studenten, de diversiteit of uniformiteit van het onderwijsaanbod dan wel de positie op de ranglijst voor hoogwaardig wetenschappelijk onderzoek, bij jeugdzorginstellingen aan de snelheid van handelen en de bereikbaarheid.

Ook binnen deze instellingen zien we ontwikkelingen die wijzen op een verbreding van de functie van controller. Tegelijkertijd, zo kwam uit de gesprekken naar voren, bestaat er ook behoefte aan goede financiële analyses voor de lopende periode en strategisch financieel management voor de langere termijn. Veel instellingen hebben te maken met grote investeringen en het ontstaan van andere financieringsvormen die ertoe leiden dat de behoefte aan financiële langetermijnscenario's groeit. Maar ook de druk vanuit de samenleving en van raden van toezicht leidt tot steeds hogere eisen aan de (financiële) informatievoorziening van maatschappelijke instellingen.9 Kortom, ook hier is sprake van een grote diversiteit in aard en inhoud van de functie van public controller.

Tussenbalans

Op basis van de gesprekken concluderen wij dat er die algemene trends in het takenpakket van de controller waarneembaar zijn. De eerste is de toenemende verbreding van het aandachtsveld van de controller. De tweede is het steeds grotere belang dat niet-financiële informatie speelt in publieke organisaties en de grotere rol die de controller speelt in de borging van deze informatie. De derde trend, die rechtstreeks samenhangt met het streven naar good governance, is de rol van de controller in het borgen van het risicomanagement en de checks & balances in de organisatie.

Positie binnen de organisatie

De positionering van de public controller zou men kunnen typeren met de woorden 'eenheid' en 'verscheidenheid'. Eenheid, omdat alle aanwezige organisaties een functionaris kennen - meestal ook de controller genoemd - die kritisch en onafhankelijk van de lijn aan het management rapporteert over de (financiële) kerngegevens van die organisatie. Opmerkelijk is dat de meeste organisaties hebben geregeld dat de controller niet alleen rapporteert aan het management van zijn eenheid maar ook rechtstreeks de eindverantwoordelijke bestuurder mag inlichten.10 Tijdens twee bijeenkomsten ontstond een boeiende discussie over de noodzaak van een dergelijke regel. Volgens sommigen volstaan informele beïnvloedingsmechanismen en is het van belang die vaardigheid in de opleiding te verstevigen. Dit sluit aan bij een stroming in de organisatieliteratuur die vertrouwen als coördinatiemechanisme essentieel vindt.11 Volgens anderen is een dergelijke regel nodig om de positie van de controller te verstevigen. Ook in situaties van vertrouwen moet een dergelijke regel expliciet gesteld worden. Zoals een van de deelnemers het uitdrukte: "Vergelijk het met een huwelijk waarin je vooraf investeert in de huwelijkse voorwaarden."

Verscheidenheid bestaat er in de verantwoordelijkheden van de public controller. Enkele controllers zijn hoofd van de financiële afdeling en dragen ook de directe verantwoordelijkheid over de financiële administratie en andere uitvoeringsprocessen. In sommige gemeenten of provincies is de positie van controller gekoppeld aan de directeur financiën of middelen. In die constellatie is de controller niet het geweten van de organisatie, omdat hij deel uitmaakt van het management van de organisatie. In andere organisaties daarentegen is control als zelfstandige functie vormgegeven zonder directe leidinggevende verantwoordelijkheid. Ook bestaat er de nodige diversiteit in het vertalen van control naar lagere niveaus. Sommige organisaties kennen controlfuncties op verschillende niveaus, terwijl andere organisaties volstaan met een controlfunctie op centraal niveau. Uiteraard speelt hierbij de grootte van de organisatie een essentiële rol. Wel is er nadrukkelijk een trend waarneembaar naar verdere decentralisatie van de functie van controller.

Consequenties voor de opleiding

Het algemene beeld dat uit de rondetafelconferenties oprijst, is dat de public controller breed opgeleid moet zijn en dat zijn of haar vaardigheden essentieel zijn. De inhoud van het werk als controller laat zich qua persoonlijke eigenschappen kenmerken door termen als generalist, rationeel, communicatief, gericht op teamwork, pro-actief en een objectieve grondhouding.12 Gezien de veelzijdige invalshoeken waarmee de controller zich bezighoudt, is een multidisciplinaire opleiding met bedrijfseconomische, algemeen economische, juridische en bestuurskundige aspecten noodzakelijk.

Belang van niet-financiële aspecten
Dit betekent dat naast de financiële aspecten ook de niet-financiële aspecten in de opleiding tot public controller zeer essentieel zijn.13 Concreet zij genoemd: vraagstukken van auditing, toezicht en governance, evaluatiemethoden en -technieken, aspecten van bestuurs- en staatsrecht, en strategische processen binnen publieke en maatschappelijke organisaties. Ook zou er de nodige aandacht in het curriculum moeten zijn voor persoonlijke vaardigheden, waarbij met name wordt gedacht aan het belang van verschillende beïnvloedingsstijlen.14 Het is voor de public controller tenslotte niet alleen van belang om gelijk te hebben, maar ook om gelijkt te krijgen. Verder dient er ruimte te zijn voor aspecten als integriteit en ethiek.

Uit de rondetafelconferenties blijkt dat een opleiding tot public controller waar naast een bedrijfseconomisch gedeelte aandacht is voor de publieke context en de bijbehorende specifieke vaardigheden, duidelijk meerwaarde biedt. Het is van belang de komende jaren het curriculum van de opleidingen tot certified public controller daarop nog beter toe te snijden.

Prof. dr. C.A. van Egten en prof. dr. R.H.J.M. Gradus zijn als hoogleraar verbonden aan de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector aan de Vrije Universiteit Amsterdam. W. Veldman RA is curator van deze opleiding.

Noten
* Met dank aan Jan Postma voor zijn opmerkingen bij een eerdere versie.
1 Deze hebben plaatsgevonden op 14 oktober 2004 (rijksoverheid), op 23 november 2004 (medeoverheden) en op 24 januari 2005 (maatschappelijke organisaties).
2 Behalve de Vrije Universiteit Amsterdam biedt ook de Erasmus Universiteit Rotterdam een postdoctorale opleiding tot Certified Public Controller (CPC) aan. Voor beide is naast een universitaire opleiding ook enige jaren ervaring in een financiële functie bij een publieke instelling vereist.
4 In de discussie kwam overigens naar voren dat de positie van de decentrale controller niet overal zo duidelijk is geregeld als de positie van de directeur FEZ.
5 Zie ook J.K.T. Postma, Vernieuwing in de Begrotingsinfrastructuur, ESB, 2005, blz. 28-30.
6 Zie J.K.T. Postma, Doelstellingen van overheidsbeleid en verantwoording over prestaties, ESB, 2005, blz. 152-154. Postma ziet hierbij een cruciale rol weggelegd voor de financiële afdeling c.q. controller. Het is dan wel noodzakelijk dat hij of zij meer aandacht besteedt aan draagvlak en inbedding en bovendien over een lange adem beschikt.
7 Zie de artikelen 216 en 217 van de Provinciewet en de artikelen 212 en 213 van de Gemeentewet. In de artikelen 217a respectievelijk 213a zijn de verordeningen inzake doelmatigheidsonderzoeken en doeltreffendheidsonderzoeken voorgeschreven.
8 Voor de gezondheidszorg is er de code-Meurs, voor de BVE-sector is de commissie-Meijerink actief, voor de volkshuisvesting heeft de commissie-Glasz in 1998 een rapport over good governance uitgebracht. Voor maatschappelijke instellingen in het algemeen moet worden gewezen op het eindrapport van de werkgroep-De Boer, 'Public Governance en maatschappelijk Ondernemerschap'.
9 Zie ook K.H. Peltzer, Raad van toezicht moet dat kunnen, durven en mogen: een sleutelpositie voor de raad van toezicht bij de maatschappelijke ondernemingen, Goed Bestuur, 2005-1, blz. 53-58.
10 Zoals aangegeven gaat de rijksoverheid in dit opzicht het verst, doordat in de Comptabiliteitswet is bepaald dat de directeur FEZ, i.c. de controller, een rechtstreekse lijn heeft met de minister.
11 Zie bijvoorbeeld Bart Nooteboom, Vertrouwen± vormen, grondslagen, gebruik en gebreken van vertrouwen, Academic Service, 2002.
12 Deze persoonlijke kenmerken zijn gebaseerd op een enquête onder afgestudeerden van de VU-opleiding. Aan hen is een vragenlijst voorgelegd waarin onder meer paarsgewijs een reeks uitersten werd gepresenteerd, zoals Generalist-Specialist, Doener-Denker, Rationeel-Creatief, Diplomatiek-Dwingend, Individueel ingesteld-Gericht op teamwork, Reactief-Pro actief, Zwijgzaam-Communicatief, Grondhouding bepaald door subjectieve argumenten-Objectieve grondhouding, Pragmatisch-Kritisch, Kennis van algemene economie-Financiële kennis, Toepassingsgericht-Analytisch. Per paar moest worden aangegeven welke van de geschetste eigenschappen op het werk als controller van toepassing zijn. Bij de niet in de hoofdtekst genoemde eigenschappen scoorden beide items min of meer gelijk. Het onderzoek is onder bijna 1400 controllers in Nederland uitgevoerd door het directoraat Economische bedrijfs- en bestuurswetenschappen van de Open Universiteit onder leiding van prof. dr. B.H.J. Verstegen.
13 Hierin wijkt deze opleiding fundamenteel af van de opleiding tot Register Controller, waarin veel meer nadruk ligt op de harde bedrijfseconomische vakken.
14 De VU-opleiding kent al het vak Professioneel communiceren en adviseren. Uit de evaluaties blijkt de grote waardering die studenten voor dit vak hebben.