Wie is er bang voor de overheidscontroller?

De controlfunctie binnen de overheid is volop in beweging. Met de invoering van andere sturingsconcepten zoals integraal management moeten controllers een omslag maken naar nieuwe verhoudingen en rollen. Belangrijk is dan welke professionele vaardigheden en expertise daarbij horen. Hoe ziet het profiel van de controller nieuwe stijl eruit?

De ontwikkeling van de controlfunctie kan niet los worden gezien van de opkomst van nieuwe sturingsconcepten binnen de overheid. De laatste tien jaar zijn steeds meer ministeries, provincies en gemeenten ertoe overgegaan om de traditionele beheersstructuur te herzien. Deze kenmerkte zich door uit elkaar gegroeide kolommen voor beleid en middelen, en een verbijzonderde, zelfstandig opererende financiële hiërarchie buiten de lijn om, die niet zelden grote hoeveelheden beheersregels uitvaardigde en nogal dirigistische relaties onderhield met de rest van de organisatie.

Aan deze situatie is een eind gekomen doordat vanuit de centrale en financiële staven taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden met betrekking tot het middelenbeheer (ook wel de apparaatsinzet of de PIOFAH genoemd) zijn overgedragen aan het decentrale lijnmanagement. Binnen kaders en randvoorwaarden van het hogere echelon zijn, in een getrapt systeem, 'gedelegeerde' managers integraal verantwoordelijk gemaakt voor zowel de beleids- en uitvoeringsproducten als de daarvoor benodigde middelen. Aansturing vindt plaats door in prestatiecontracten afspraken te maken over te behalen resultaten; in managementrapportages en kwartaalgesprekken wordt periodiek verantwoording afgelegd over de doelrealisatie. Aan dit decentralisatieproces (of integraal management) ligt de wens ten grondslag om het apparaat zakelijker en resultaatgerichter te runnen, zodat het door de top bepaalde strategische beleid beter, sneller en - in tijden van bezuinigingen niet onbelangrijk - tegen lagere kosten kan worden gerealiseerd. Bovendien sluit deze bedrijfsmatige aanpak aan bij de eis vanuit de samenleving dat de overheid zich legitimeert en verantwoording aflegt ten aanzien van de kosten en maatschappelijke effecten van beleid.

Herpositionering staf-lijn verhoudingen

De invoering van integraal management heeft ingrijpende gevolgen voor de positionering van de controlfunctie. Het brengt een drastische herijking van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen staf en lijn teweeg. In het nieuwe model is de lijnmanager - en zij alleen - verantwoordelijk voor de kwaliteit en de financiële validiteit van de beleidsproducten (als het om een integraal beleidsmanager gaat), of voor de effectiviteit en efficiency van de productieprocessen (als het om een meer uitvoeringsgerichte integraal manager gaat). In de praktijk zal de lijnmanager haar verantwoordelijkheid alleen kunnen waarmaken als zij over een controller kan beschikken die haar adviseert bij het nemen van beleids- en uitvoeringsmaatregelen in relatie tot een optimale middeleninzet. Daarnaast zal de lijnmanager de bereidheid moeten hebben om haar besluitvorming te onderwerpen aan de 'second opinion' van de controller, zodat in een extra kwaliteitswaarborg is voorzien. Deze toetsing heeft betrekking op het voldoen aan zowel de wettelijke voorschriften als de door het hogere echelon gestelde randvoorwaarden en kaders voor het functioneren van de lijnmanager. In deze laatste rol fungeert de controller niet als adviseur maar als beoordelaar van de lijnmanager, evenwel zonder op haar stoel te gaan zitten, want bij integraal management lopen hiërarchische relaties uitsluitend via de managers in de lijn. Het parool luidt: de lijn 'in the lead' beslist, de staf ondersteunt en toetst.

Daarmee is de van de controller gevraagde oriëntatie een radicaal andere dan die van het traditionele staf-lijnmodel. In de praktijk kan dit spanningsvelden opleveren:

• Integraal management vergt een mentale reuzenzwaai van controllers die voorheen gewend waren om het lot van de overheidsfinanciën zo veel mogelijk in eigen hand te nemen. De centrale financiële functie van weleer domineerde niet zelden het primaire proces, al was het alleen maar door de bepaling dat elke (elke!) beleidsbeslissing met financiële gevolgen eerst het kritische filter van de directie financiën moest zijn gepasseerd. Het beleid volgde het geld, in plaats van andersom. Deze controllers zien het decentraliseringsproces - al dan niet terecht -  als een bedreiging en hebben grote moeite met de overdracht van delen van de centrale financiële functie naar managers in die lijn. Ook de aanpassing van de beheersregels op de nieuw ontstane situatie verloopt in die gevallen vaak moeizaam, waardoor de organisatie die al integraal managers heeft geïnstalleerd nog een tijdlang bureaucratischer in plaats van slagvaardiger opereert.
• Voorts kan het gegeven dat de controller nieuwe stijl diverse rollen heeft, tot complicaties leiden. Hij is de verstrekker van betrouwbare informatie, de waakhond van de organisatie, maar ook de sparring partner en raadgever van het management. Hij kan zowel een analyserende, een beoordelende als een ondersteunende rol vervullen. Als de controller niet in staat is om de verschillende verantwoordelijkheden strikt gescheiden te houden en om hierover helder te communiceren, loopt het uit de hand. Wie kent niet de controller die met de beste bedoelingen de manager overal komt helpen waar dat nodig is, maar met zijn advisering het verantwoordelijkhheidsbesef van de lijn uitholt zodat deze nooit het middelenaspect zelf goed leert oppakken? Of, in het ergste geval, de lijnverantwoordelijkheid geheel overneemt? Daarnaast dreigt bij rolvervaging het gevaar dat de door de controller verstrekte informatie minder betrouwbaar en objectief is, omdat hij mede eigen overwegingen in de advisering betrekt. Dit is een hellend vlak: het gaat doorgaans om grote bedragen en grote belangen.

Verbreding van taken

Naast een andere positionering in de organisatie geeft het proces van decentralisatie ook een andere invulling aan de inhoud van de controlfunctie. Met de uitbreiding van het takenpakket van de lijnmanager vermeerderen ook de aandachtsvelden van de controller. Nadrukkelijk wordt de controlfunctie bij integraal management breed aangezet: gericht op het optimaliseren van de effectiviteit en de efficiency van de bedrijfsvoering als geheel (management control), en niet beperkt tot de puur financiële aspecten daarvan (financial control). Het gaat dus niet meer alleen om de ontwikkeling van het banksaldo (passen de prestatiecontracten binnen het totale financiële beeld?), maar om alle 'waar voor geld'-vraagstukken (zijn er schaalvoordelen te behalen door automatisering? Leveren interne samenwerkingsverbanden efficiency- of effectiviteitsvoordelen op? Is uitbesteding goedkoper dan zelf doen? Et cetera). Van controllers wordt verwacht dat zij doorgroeien van nauwgezette en betrouwbare financiële analisten naar pro-actieve, meedenkende managementadviseurs. Er zijn terechte twijfels of de groeispurt die de controlfunctie momenteel doormaakt wel door iedereen bijgebeend kan worden. De van de controller gevraagde professionaliteit strekt ver - en hij moest al op zijn tenen lopen!

In elk geval is het voor effectief integraal management van belang dat er duidelijke afspraken worden gemaakt (en nageleefd) over het samenspel tussen controller en manager. Duidelijk moet zijn welke taken en verantwoordelijkheden de controller heeft en tot hoe ver zijn bevoegdheden gaan. In principe is de controller hiërarchisch ondergeschikt aan de lijnmanager en heeft deze het in haar hand om de ondersteuning van de controller af te stemmen op wat zij aan kennis en kunde nodig heeft om haar managementverantwoordelijkheid te kunnen dragen. In de discussie over de taakafbakening van de controller ontstaat nogal eens verwarring over het type onderwerpen waarover de controller zich een 'second opinion' mag aanmeten. Mag de controller bijvoorbeeld een oordeel geven over de kwaliteit van de beleidsproducten, of begeeft hij zich dan op het terrein van de manager? Mag hij zich naast de vraag of de dingen op een goede manier zijn gedaan (bedrijfsvoeringscontrol), ook bemoeien met de vraag of de goede dingen worden gedaan (beleidscontrol)? Mijn insziens wel. Vanuit de visie dat de controller gaat over alle 'waar voor geld'- vraagstukken, is het legitiem om de beleidskwaliteit te beoordelen op de vraag of er voldoende prestaties worden geleverd voor de bestede financiële middelen. Als de controller bijvoorbeeld inschat dat de uitvoerbaarheid van beleid in het geding is en dus de besteding van de schaarse middelen niet rechtvaardigt, of dat een bepaalde productie (output) niet leidt tot het gewenste effect (outcome), mag hij de lijnmanager dienovereenkomstig adviseren. De 'bottom line' is dat er met het oordeel van de controller een ingebouwde toets is die een extra kwaliteitsgarantie geeft. Bovendien kan de lijnmanager het oordeel van de controller naast zich neer leggen: zij neemt het besluit. Alleen de hoger geplaatste lijnmanager kan de bevoegdheden van de gedelegeerde lijnmanager 'overrulen'.

Het bovenstaande geeft een forse toename van de vakinhoudelijke complexiteit van de controlfunctie te zien, alsook een toename van de samenhang met andere disciplines. De brede opvatting van control houdt in dat de controller - behalve met zijn collega-controllers - ook nauwe functionele relaties onderhoudt met andere ondersteunende stafeenheden (P&O, Informatievoorziening en Automatisering). Om tot een integrale advisering over een optimale doel-middelenverhouding te komen, dienen immers voortdurend verschillende informatiestromen op een breed terrein te worden geactualiseerd en geïntegreerd. Deze versterking van de professionaliteit van de stafsprecialisten is nodig, maar heeft onafwendbaar tot gevolg dat de specifieke deskundigheid van de staf almaar groter wordt, terwijl het management steeds minder van steeds meer weet. Vaak zal alleen de professional het vakgebied nog kunnen overzien, terwijl de lijnmanager verantwoordelijk is voor de besluitvorming (vaak met een aanzienlijke impact). Door de toenemende informatiemacht van de stafspecialisten, met name van de controller, kan een spanningsveld met de lijnmanager ontstaan, dan nog versterkt wordt door het feit dat beiden vaak rechtstreeks in het MT van de organisatie vertegenwoordigd zijn, of in elk geval hun invloed op de besluitvorming kunnen laten gelden.

Gevolgen voor het competentieprofiel

De invoering van integraal management stelt andere en hogere eisen aan de controlfunctie.
Aan de kern van de controlfunctie wordt overigens niet getornd - deze is en blijft het bewaken van de financieel-economische gezondheid van de organisatie. Het bekende beeld van de controller als 'het bedrijfseconomische geweten van de organisatie' verwijst naar deze rolopvatting, waarbij de taken zich voornamelijk concentreren op de financiële administratie, de interne controle en de verstrekking van betrouwbare informatie. Naast een goed analytisch vermogen en een rechte rug dient de controller te beschikken over de gebruikelijke functionele bekwaamheden op de volgende terreinen:

• interne berichtgeving (management accounting);
• externe berichtgeving (financial accounting);
• beslissingscalculaties;
• informatiesystemen en informatietechnologie;
• bestuurlijke informatievoorziening/administratieve organisatie;
• strategische planning;
• risicoanalyse en risicobeheersing;
• relevante rechtsgebieden (o.a. fiscaal recht);
• financiering/treasury.

In deze rol wordt de controller voornamelijk afgerekend op zijn technische vermogen om tijdige, betrouwbare en relevante managementinformatie te leveren die is afgestemd op de behoeften van de manager. De invalshoek was en is in de meeste gevallen hoofdzakelijk financieel, al was het maar omdat deze gegevens traditioneel het beste op orde zijn en dus relatief gemakkelijk aan de administraties kunnen worden onttrokken en voor het management bewerkt.

Met de invoering van integraal management verschuift de focus van de controller van onafhankelijke verstrekker van objectieve informatie in het stadium ná de besluitvorming, naar een meer betrokken rol als ondersteuner van het management vóór de besluitvorming. Met de controller nieuwe stijl heeft de manager een adviseur onder handbereik die haar in de meest brede zin bij de besturing en beheersing van het primaire proces ondersteunt. Niet alleen in relatie tot de inzet van financiële middelen, maar over de volle breedte van de bedrijfsvoering, dus inclusief personeel en organisatie, informatie en automatisering. Daarbij betrekt de controller steeds de vraag of de doelen van de organisatie wel op de meest effectieve, efficiënte en economische manier worden bereikt.

De controller ontketend? Zeker is wel dat vanwege de focusverschuiving van controle naar advies andere eisen worden gesteld aan de deskundigheid, houding en communicatieve vaardigheden van de controller:

• Hij stelt zich dienend op.
• Hij luistert goed.
• Hij kan zich inleven in de positie en de problematiek van de manager.
• Hij weet 'hoe de hazen lopen' in de organisatie.
• Hij spreekt de taal van het management.
• Hij neemt de zorgen van de manager weg, maar niet diens verantwoordelijkheid.
• Hij heeft een scherp zicht op de doelen van de organisatie.
• Hij is attent op ontwikkelingen die het realiseren daarvan beïnvloeden, zoals politieke factoren.
• Hij is pro-actief en toekomstgericht.
• Hij is creatief en denkt in alternatieven.
• Hij weet dat er grijstinten bestaan en beseft de relatieve waarde van cijfers.
• Hij stimuleert en initieert het doorvoeren van verbeteringen in de bedrijfsvoering.
• Hij heeft zich aanvullende deskundigheid eigen gemaakt op het terrein van de niet-financiële middelenfuncties.
• Hij onderhoudt goede relaties en werkt constructief samen met collega's van andere disciplines.
• Hij heeft toegang tot de formele en de informele informatiekanalen.
• Hij zorgt voor een harmonieuze relatie met collega-controllers op andere niveaus, zodat overlap en competentiegeschillen worden voorkomen.
• Hij slaagt er steeds weer in de per definitie aanwezige informatieachterstand op de financiële en niet-financiële aandachtsvelden in te lopen.

De eisen die aan een goede overheidscontroler worden gesteld, gaan daarmee ver. Met name de zachte kant van de control, in de vorm van persoonlijke vaardigheden, is in deze context bepalend voor de slagvaardigheid van de controlfunctie als technisch-inhoudelijke kennis. Met technisch-inhoudelijke kennis alléén zal deze controller zich niet overeind kunnen houden.

Mr. drs. A. Holwerda is senior consultant bij CBE Consultants en werkzaam voor diverse overheidsorganisaties.