Eisen aan horizontale verantwoording en maatschappelijke controle

In recente rapporten van de SER (Ondernemen voor de publieke zaak) en de WRR (Bewijzen van goede dienstverlening) wordt gepleit voor een andere manier van sturing in de publieke sector. De SER neemt afstand van de nadruk op prestatieprikkels en gedetailleerde middelenvoorschriften en wil het ondernemerschap voor de publieke zaak centraal stellen, waarbij de overheid een systeemverantwoordelijkheid heeft en geen verantwoordelijkheid voor de prestaties van individuele instellingen. Volgens de WRR heeft te veel nadruk op prestatie-indicatoren, 'afrekenen' en 'toezicht' een negatief effect op het probleemoplossend vermogen en de creativiteit bij de professionals in de primaire processen. Er moet meer nadruk liggen op het organiseren van vertrouwen door middel van checks & balances in de directe omgeving van het primaire proces.

Zowel de SER als de WRR houdt een krachtig pleidooi voor horizontale verantwoording. Door verantwoording af te leggen aan partijen in de directe omgeving van de maatschappelijke onderneming en signalen uit de omgeving serieus te nemen, kan de maatschappelijke onderneming beter aansluiten op de maatschappelijke behoeften dan bij top-down-sturing vanuit de overheid in combinatie met gedetailleerd verticaal toezicht. Maar wil horizontale verantwoording het gewenste bestuurlijke effect sorteren, dan zal deze aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. Naar deze voorwaarden heeft het Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming een verkenning laten uitvoeren.1

Het probleem
Instellingen in de publieke sector worden tegenwoordig gezien als maatschappelijke ondernemingen: ze hebben een maatschappelijke opdracht, krijgen hiervoor geld van de overheid, maar moeten tegelijkertijd functioneren als een onderneming. Door bestuurlijke verzelfstandiging, meer marktconforme besturing en schaalvergroting is in het publieke domein in de afgelopen decennia een categorie instellingen ontstaan die we vroeger niet kenden. Ze werken met jaarbegrotingen die niet zelden in de tientallen of honderden miljoenen euro's lopen. Juridisch gezien gaat het in de meeste gevallen om privaatrechtelijke stichtingen of verenigingen naar burgerlijk recht, maar deze rechtsvormen waren nooit bedoeld voor dit soort organisaties. De afgelopen jaren is het gebruikelijk geworden om ze aan te duiden als 'maatschappelijke ondernemingen'. Ze opereren in een situatie tussen markt en overheid, werken met publiek geld (belastingmiddelen, geïnvesteerd maatschappelijk kapitaal of via een gereguleerd premiestelsel) en wenden hun middelen aan om publieke belangen te dienen. Het begrip 'onderneming' brengt tot uitdrukking dat het gaat om organisaties die op een professionele wijze een bepaald publiek belang behartigen en zelfstandig en slagvaardig (moeten) kunnen opereren, maar het heeft op dit moment verder geen betekenis in de zin van het Nederlands of Europees recht. 

Parallelle redeneringen
Geïnspireerd door de discussie over good governance voor beursgenoteerde ondernemingen, op basis van de Code Tabaksblat en eerder al het rapport van de commissie-Peters, wordt er voor 'maatschappelijke ondernemingen' gezocht naar parallelle redeneringen, uiteraard met inachtneming van de verschillen die er tussen beide soorten ondernemingen bestaan.
Voor beide sectoren wordt het principe van een scheiding tussen bestuur en intern toezicht belangrijk gevonden. Vrijwel alle grote instellingen in het onderwijs, de zorg en de sociale woningbouw kennen tegenwoordig een Raad van Toezicht- of College (Raad) van Bestuur-model, waarbij de Raad van Toezicht belast is met het interne toezicht, parallel aan de Raad van Commissarissen in het bedrijfsleven. In dit laatste geval worden de leden benoemd door de aandeelhouders, die formeel eigenaar zijn. Hier hebben we een fundamenteel verschil te pakken met de 'maatschappelijke ondernemingen', want wie mag zich eigenaar van de maatschappelijke onderneming noemen? De maatschappelijke onderneming wordt immers met publiek geld in stand gehouden, terwijl nationale of lokale overheden slechts in een beperkt aantal gevallen formeel 'eigenaar' zijn.
Het is daarom de kunst om het ontbreken van dit formele eigenaarschap te ondervangen en tegelijkertijd de voor het ondernemerschap cruciale onafhankelijkheid van de overheid te bewaren.

Gecombineerde oplossing
De oplossing wordt gezocht in een combinatie van instrumenten. De voornaamste hiervan zijn: 

• horizontale verantwoording; 
• een governancecode, waarin de regels voor 'goed bestuur' zijn omschreven en die volgens het principe 'pas toe of leg uit' bindend zijn voor maatschappelijke ondernemingen; 
• enquêterecht voor maatschappelijke ondernemingen;
• doorwerking van horizontale verantwoording in het verticaal toezicht.  

Horizontale verantwoording 
De rapporten van (onder meer) de SER en de WRR hameren op het belang van inbedding van maatschappelijke ondernemingen in de sociale omgeving in de vorm van horizontale verantwoording. Deze horizontale verantwoording kan drie onderling samenhangende functies vervullen: 

1. Draagvlakfunctie: het organiseren van legitimiteit van handelen in de relevante sociale omgeving.
2. Leer- en verbeterfunctie: het behouden van legitimiteit door permanent te werken aan kwalitatieve en kwantitatieve prestatieverbetering en het zichtbaar maken daarvan. 
3. Rekenschapsfunctie: het zichtbaar maken van de wijze waarop publieke middelen worden besteed en de prestaties die daarmee worden geleverd. 

In (sectorale) beleidsuitingen van de overheid wordt het belang van horizontale verantwoording intussen onderschreven. In een aantal recentere codes, zoals die voor het beroepsonderwijs, is de opdracht opgenomen om invulling te geven aan een vorm van horizontale verantwoording. Aan welke eisen deze horizontale verantwoording moet voldoen, wordt tot nu toe grotendeels in het midden gelaten. Veel organisaties in het publieke domein proberen op uiteenlopende manieren de omgeving bij hun beleid te betrekken. Daarmee is bepaald niet automatisch sprake van horizontale verantwoording van voldoende niveau. Horizontale verantwoording is van voldoende niveau als deze de bestuurlijke functie kan vervullen die er in eerdergenoemde rapporten aan wordt toegekend. Om in de leemte te voorzien is door de auteur in het leader van de eerdergenoemde verkenning voor het NTMO een set eisen opgesteld waaraan horizontale verantwoording moet voldoen en getoetst kan worden (zie tabel).

Tabel

Governancecode en rol Raad van Toezicht
Voor veel terreinen van de publieke sector is een governancecode opgesteld of in ontwikkeling, waarin principes voor goed bestuur zijn vastgelegd. Instellingen in de betreffende branche zijn hieraan gebonden of leggen uit op welke punten en met welke argumenten ze ervan afwijken ('pas toe of leg uit'). In de meeste van deze codes wordt enige aandacht geschonken aan de afstemming met de omgeving, maar ze bieden geen duidelijkheid over de eisen die daaraan gesteld moeten worden. Bovendien ontbreekt het nog aan een duidelijke opdracht voor Raden van Toezicht om zich ervan te vergewissen dat deze horizontale verantwoording in voldoende mate plaatsvindt. 

Enquêterecht
Wat als de horizontale verantwoording niet goed functioneert? Wat als de Raad van Toezicht faalt en de maatschappelijke onderneming disfunctioneert? Formeel is er niemand die een Raad van Toezicht kan benoemen en ontslaan bij disfunctioneren ('falend ondernemingsbeleid'). In de tot op heden nogal schimmige verantwoordelijkheidsverdeling tussen de maatschappelijke onderneming en de politiek verantwoordelijke bewindspersoon is het enkele keren voorgekomen dat bewindslieden in de positie kwamen, of politiek gedwongen werden, om in individuele gevallen van disfunctioneren direct te interveniëren. Los van het feit dat ze daarvoor feitelijk niet over goed passende instrumenten beschikten, betekent dit een ongewenste vermenging van de 'stelselverantwoordelijkheid' en de verantwoordelijkheid voor het functioneren van een individuele instelling. Bij maatschappelijk ondernemerschap ligt de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de individuele instelling immers niet bij een politiek verantwoordelijke bewindspersoon.
Om dit te ondervangen is al enkele keren voorgesteld om belanghebbenden bij maatschappelijke ondernemingen het recht van enquête te geven. De Ondernemingskamer stelt dan op verzoek van de belanghebbenden een onderzoek in naar het beleid van de onderneming om vast te stellen of er sprake is geweest van wanbeleid. In het geval van de maatschappelijke onderneming zou de maatstaf hiervoor bijvoorbeeld ontleend kunnen worden aan een combinatie van de formulering van de maatschappelijke opdracht in de wet en de criteria in de code voor goed bestuur die de maatschappelijke onderneming heeft onderschreven. Als wanbeleid wordt vastgesteld, kan de Ondernemingskamer meerdere soorten sancties opleggen. Volgens de SER zou hierin voorzien kunnen worden door relatief eenvoudige aanpassingen in artikel 346 Boek 2 van het BW. De invoering van dit principe betekent in elk geval een verdere versteviging van de scheiding tussen de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de individuele onderneming en de stelselverantwoordelijkheid van bewindspersonen. Zij is daarmee dienstig aan versteviging van de maatschappelijke onderneming als rechtspersoon. Ook bewindslieden kunnen gebruikmaken van het enquêterecht als er politiek en maatschappelijk serieuze twijfel bestaat over het functioneren van de maatschappelijke onderneming. Toetsing en sanctionering door de rechter is in zo'n geval een zuiverder en evenwichtiger procedure dan ingrijpen door de minister zelf. 

Horizontale verantwoording en verticaal toezicht
Horizontale verantwoording vereist ook een andere benadering vanuit het toezicht. In het geval van horizontale verantwoording laten de toezichthouders het proces van (zelf) beoordeling grotendeels over aan de betrokken instellingen; zij zien eerst en vooral toe op een adequaat verloop van dit proces. Het toezicht wordt in belangrijke mate metatoezicht. In dit metatoezicht wordt een kwalitatief hoogwaardig proces van horizontale verantwoording als eis gesteld. Naarmate de horizontale verantwoording beter georganiseerd is, kan de toezichthouder een andere rol aannemen, zonder 'terug te treden': het toezicht is en blijft, maar het wordt proportioneel toegesneden op de bestuurlijke omstandigheden van de individuele maatschappelijke onderneming. Deze benadering past goed bij de uitspraken van de WRR over een andere, meer sobere vorm van toezicht, die recht doet aan het streven naar besturen op basis van vertrouwen en checks & balances in de relatie tussen de maatschappelijke onderneming en de relevante omgeving.
De geschetste werkwijze bevordert bovendien dat de normen op basis waarvan liet toezicht plaats vindt op een breder draagvlak rusten: alle relevante partijen, de verticale toezichthouders incluis, zijn erin betrokken geweest en hebben ermee ingestemd. Dilemma's en onzekerheden worden niet weggewerkt in schijnbaar eenduidige en eenzijdig opgelegde normen, maar vormen onderwerp van gesprek en periodieke bijstelling. Eenvoudig is deze weg naar metatoezicht allerminst. Hij vereist een integere en open opstelling van alle partijen (óók van politici), maar dat is precies waar bestuur op basis van vertrouwen op zal moeten rusten. Zonder dat verwordt het proces al snel tot een 'koehandel' in normstellingen en eindeloos touwtrekken over bevoegdheden. 

Conclusie
In dit artikel hebben we laten zien dat er goede en reële mogelijkheden bestaan om invulling te geven aan maatschappelijk ondernemerschap. Om die invulling te kunnen bewerkstelligen is het van belang dat ondernemingen in het publieke domein werk gaan maken van kwalitatief hoogwaardige horizontale verantwoording volgens de in het kader opgesomde eisen. Een andere belangrijke vereiste is dat Raden van Toezicht hun rol in dit opzicht serieus gaan nemen en het toetsen of deze horizontale verantwoording voldoende plaats vindt tot belangrijk onderdeel van hun toezichtsstrategie verheffen. Ook voor de overheid en de politiek is er huiswerk. 

In de eerste plaats verdient het aanbeveling om serieus te overwegen het enquêterecht op maatschappelijke ondernemingen van toepassing te verklaren. Dit draagt bij aan een evenwichtige verhouding tussen de overheid als stelselverantwoordelijke enerzijds en de verantwoordelijkheid van Bestuur en Raad van Toezicht voor het functioneren van individuele maatschappelijke ondernemingen anderzijds. In de tweede plaats is het noodzakelijk dat de externe, 'verticale' toezichthouders in hun toezichtsstrategie adequate horizontale verantwoording tot uitgangspunt gaan nemen. 

Dr. F.J. de Vijlder is principal consultant bij Capgemini Nederland.

Noot 
1 Dit artikel is geschreven op basis van een verkenning die werd uitgevoerd in opdracht van het Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (NTMO), waarin brancheorganisaties op het gebied van zorg, beroepsonderwijs en wonen zijn vertegenwoordigd.