Nieuwe impulsen voor public governance en public control

Het denken over corporate governance in de publieke sector slaat steeds meer een eigen richting in en komt verder af te staan van noties over corporate governance in het bedrijfsleven. Eigenlijk kunnen we daarom spreken van public corporate governance. Wat houdt dit in en wat zijn de gevolgen voor de controller?

Over de definitie van 'governance' kan men lang praten: het is een containerbegrip. Volgens Sir Adrian Cadbury, die zijn naam verbond aan een toonaangevend governance-rapport in het Verenigd Koninkrijk, behelst corporate governance de toepassing van vier uitgangspunten: "transparancy, accountability, fairness and responsibility". De Nederlandse commissie-Peters stelde in 1997 dat governance "gaat over besturen en beheersen, over verantwoordelijkheid en zeggenschap en over verantwoording en toezicht." Bossert omschrijft public governance als "het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden."1 Hij sluit daarmee aan op eerdere stukken van het ministerie van Financiën. 

Definities van dit soort begrippen veranderen met de tijd. Door boekhoudschandalen en fraudezaken in de publieke sector worden eisen van integriteit, verantwoording, professionaliteit en transparantie aangescherpt. Wie tien jaar geleden over accountability sprak, had het over een geheel andere activiteit dan wie dat nu doet. En de eisen die aan het management worden gesteld, variëren in de loop der tijd ook sterk. Ik kan daarom vooralsnog uit de voeten met de omschrijving dat public governance gaat om het samenstel van normen omtrent bestuur en toezicht van een non-profitorganisatie, gericht op de uitvoering van een maatschappelijke taak, met bijzondere nadruk op transparantie, integriteit en professionaliteit. 

Hoe 'corporate' is public governance?
Het bijvoeglijk naamwoord 'corporate' wordt in de publieke sector nog vaak weggelaten. Dat is niet terecht: grote onderwijsinstellingen, ziekenhuizen en welzijnsorganisaties doen vaak qua identiteit, complexiteit en zelfstandigheid niet onder voor structuurvennootschappen. Ook wordt in de publieke sector meer en meer gesproken van publiek ondernemerschap.2 De toevoeging 'corporate' zou ten onrechte de indruk kunnen wekken dat de discussie over governance beperkt blijft tot de interne sturing van organisaties. Bij de publieke taakvervulling door andere organisaties dan de overheid is er echter altijd sprake van een verdeling van bevoegdheden   voor de organisatie en bevoegdheden die zijn voorbehouden aan anderen, vaak de overheid. Hierbij lean men bijvoorbeeld denken aan gevallen waarin de overheid de jaarrekeningen dient goed te keuren, leden van de raad van toezicht benoemt of bijzondere bevoegdheden ten aanzien van tarieven en regelingen heeft voorbehouden. In de taakverdeling tussen directie en raad van toezicht spreekt men wel eens van interne toezichtrelaties; de toezichtrelatie tussen de organisatie en de overheid (en/of andere stakeholders) noemt men de externe toezichtrelatie. Het is overigens vervolgens niet altijd helder hoe de interne en externe toezichthouder zich tot elkaar verhouden, waardoor soms niet eens eenduidig over het toezichtarrangement kan worden gesproken. Bij het ontwikkelen van een verdere visie op het terrein van corporate governance in de non-profitsector {vooral daar waar publiek gefinancierde taken worden uitgeoefend) is het van belang alert te zijn op het feit dat een aantal bevoegdheden die normaliter binnen een rechtspersoon of organisatie worden toebedeeld, juist daarbuiten zijn belegd. Anders gezegd: we rekenen ook de bevoegdheden van het externe toezicht tot de interne governance.

Het belang van public governance
Nederland heeft de grootste non-profitsector ter wereld.3 De groeiende belangstelling voor de normering van goed bestuur en toezicht (public governance) en goede sturing en beheersing (public control) in deze sector is dan ook zeer terecht. In welzijn, cultuur, zorg en onderwijs ziet men steeds meer en betere gedragscodes ontstaan naar het evenbeeld van bijvoorbeeld de code-Tabaksblat. De gedragscodes voorzien niet alleen in imagoverbetering, maar dienen vaak als startnotitie om met elkaar te verkennen welke normen gesteld moeten worden aan de predikaten 'goed bestuur' en 'goed toezicht'. De toenemende belangstelling is ook logisch tegen een achtergrond van sterke decentralisatie van bevoegdheden naar instellingen, deregulering, verzelfstandiging en privatisering: allemaal vormen van autonomie-vergroting voor instellingen. Wie vrijheid krijgt is verantwoordingsplichtig en onderhevig aan toezicht, veelal van de overheid. Immers, de overheid die middelen geeft en kaders stelt, stelt ook normen aan de uitvoering en moet zich een oordeel kunnen vormen over de realisatie van die uitvoering en de doelmatige besteding van de middelen. In het onderwijs vertaalt zich dat in een explosieve toename van het aantal raden van toezicht in combinatie van een oriëntatie op de rol van toezichthoudende organisaties als de onderwijsinspectie. Waar eerst stichtingsbesturen de belangrijke besluiten namen, directies deze uitvoerden en inspectie of ministerie vrij minutieus toezicht hielden, zoekt het veld thans naar een model met een sterkere dagelijkse leiding, een raad van toezicht als interne toezichthouder en een grotere afstand van de overheid. 

Jurisprudentie
Er zijn nog meer redenen waarom de aandacht voor dit onderwerp toeneemt. De normering in het bedrijfsleven ('Tabaksblat') vertaalt zich in jurisprudentie over de definities van 'goed bestuur en toe-   zicht' en dus van wanbeleid en onvoldoende toezicht. De jurisprudentie betreffende beursgenoteerde vennootschappen heeft betekenis voor de te verwachte jurisprudentie betreffende stichtingen. Binnen het rechtspersonenrecht ontwikkelt men vrij brede noties over de normering van toezicht en bestuur, mede vanwege het feit dat uitgerekend in de sfeer van stichtingen relatief weinig dwingend in de wet is geregeld. 

Crises
Tot slot helpen crises natuurlijk ook. In het bedrijfsleven zijn er bijvoorbeeld problemen geweest bij Ahold, Shell en Enron. Ook in de publieke sfeer hebben incidenten het denken over goed bestuur en toezicht op scherp gezet: een nagenoeg failliet ziekenhuis, de HBO-fraude en de wachtlijsten in zorg en welzijn hebben een gevoel van urgentie gecreëerd. Tel daarbij op dat de overheid al sinds 1995 studeert op het begrip toezicht4 en de voedingsbodem voor een turbulente ontwikkeling is daar. Bij incidenten komt ook vaak nog de politiek om de hoek: naar aanleiding van de zogenaamde HBO-fraude heeft de Tweede Kamer zich door middel van de motie-Joldersma uitgesproken voor toepassing van vormen van good governance.5 

Public governance: geen kopie van bedrijfsleven
Wie governance zegt, denkt meestal in één moeite door aan Tabaksblat: ook diens normering heeft betrekking op goed toezicht en bestuur. Daar houdt de vergelijking eigenlijk ook direct op. Governance is meer dan het aanstellen en normeren van een raad van toezicht naar het model van de raad van commissarissen. De sectoren verschillen juist op de   governance-aspecten dermate sterk dat iedere verwijzing van de ene sector naar de andere met de grootst mogelijke zorgvuldigheid moet worden gedaan en vaak nauwelijks relevant is. Naast de  bekende verschillen van tussen shareholder value en stakeholder value moet men zich bewust zijn van de volgende elementen. 

Ten aanzien van het element transparantie is in het beursgenoteerde bedrijfsleven geslotenheid de norm (tenzij het niet anders kan), terwijl in de publieke sector de openbaarheid prevaleert (tenzij het anders moet). Ten aanzien van integriteit stelt het verkrijgen van de publieke middelen eisen aan management en toezichthouders en bestaan er allerlei incompatibiliteiten die in het bedrijfsleven ontbreken.
De professionalisering van het toezicht is eveneens een groot verschil: de personele bezetting van de raden van commissarissen van beursgenoteerde structuurvennootschappen is vaak van een ander kaliber dan die van schoolbesturen of raden van toezicht van ziekenhuizen.

Recente ontwikkelingen in public corporate governance
Het meest in het oog springende rapport van de afgelopen maanden is dat van de commissie-Lang-lands in het Verenigd Koninkrijk.6 Deze commissie heeft zich ten doel gesteld om voor de gehele publieke sector (non-profit, overheid en profit) een gedragscode op te stellen die de bestaande codes van de deelsectoren actualiseert. De code is een indrukwekkend werkstuk vanwege de combinatie van abstractie enerzijds en uitstraling anderzijds. De commissie weet heel treffend bijzondere onderwerpen te agenderen en uit te werken waarvoor blijkbaar te weinig aandacht is: risicomanagement, de positionering van feedback (klachten, klokkenluiders) en een pleidooi voor persoonlijke integriteit van bestuurders. Deze onderwerpen zijn zonder twijfel ook in de Nederlandse context actueel. 

Langlands en de RvT
Het belangrijkste element van het Langlands-rapport is echter de focus van de raad van toezicht (RvT). In de Nederlandse context zijn we geneigd om - analoog aan een raad van commissarissen - de specialisten in en rond de directie te laten controleren door de meer bedrijfsmatig ingestelde RvT die vanuit het belang van de rechtspersoon op enige afstand de continuïteit van de instelling waarborgt. De Langlands-code gaat verder: de primaire verantwoordelijkheid van de RvT is het toezicht op de uitoefening van de publieke taak, niet het voortbestaan van de organisatie!
Dat verklaart waarom Langlands de RvT een heel ander extern profiel geeft: de RvT onderhoudt contacten met strategische partners in de regio, organiseert voor zichzelf de informatie over de taakuitoefening, kijkt heel gericht naar klachten en feedback en draagt zorg voor het kwaliteitssysteem binnen de organisatie. Begrotingen en jaarrekeningen, investeringsschema's en maraps: ze zullen wel aan de RvT worden voorgelegd maar die besluiten zijn primair het domein van de directie. Er wordt gewoon van uitgegaan dat de directie dit goed doet: zo niet, dan vliegt zij eruit. De middelenfunctie is daarmee teruggebracht tot randvoorwaarden voor de uitoefening van een publieke taak.

Nederland
Eenzelfde beweging ziet men in Nederland in het rapport 'Degelijk onderwijsbestuur' van de Onderwijsraad, die wegen zoekt om de RvT inhoudelijk in positie te brengen.7 Goed bestuur draait in dit rapport om de externe verantwoording en de positionering van stakeholders, waarbij de RvT een cruciale rol krijgt. Ook de WRR heeft een (indrukwekkend) rapport gepubliceerd dat deze weg Ujlct op te gaan.8

De hoofdlijn is dat er in het recente verleden te veel aandacht is geweest voor de checks and balances in de randvoorwaarden, terwijl er niet eendrachtig wordt samengewerkt aan de publieke taak zelf. Meer focus op de kwaliteit, de geschiktheid van de dienstverlening en de reacties op de taakuitoefening zou centraal moeten staan, niet allerlei externe toezichtrelaties op de financiële en organisatorische aspecten. De WRR bepleit met zoveel woorden het afscheid van de kreet 'vertrouwen is goed, controleren is beter' en draait die om: het gaat om het op gang brengen van een dynamiek van leren en controleren. De boedelscheiding, het centrale begrip van de WRR, moet worden verlaten en de overeenkomsten moeten worden gezocht. In deze lijn past niet een afstandelijk en zakelijk opererende RvT, maar juist een inhoudelijk actieve Raad. 

Voorbeeld: beroepsonderwijs
Waar leidt dit alles toe, bijvoorbeeld voor een sector als het beroepsonderwijs? Na de HBO-fraude en jaren van bezuinigen is er thans sprake van een impasse in de visieontwikkeling over de aansturing van het onderwijs. Kort gezegd: de vraag is hoe verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen minister, instellingen, stakeholders en anderen moeten worden verdeeld om tot een structuur te komen waarbinnen weer voldoende aandacht ontstaat voor innovatie, kwaliteitsverbetering en groei. Het dilemma van de minister is dat zij meer ruimte aan instellingen moet geven omdat zij ziet dat centrale normering alleen maar leidt tot regeldichtheid en niet tot verbetering van het onderwijs. Zij kan echter niet blindvaren op de integriteit van schoolbestuurders, die immers - gedwongen door decentralisatie, bezuinigingen en opgelegde marktwerking - zelfstandig gaan ondernemen en regelgeving afstandelijk en zelfstandig (soms naar de letter en niet meer naar de geest) interpreteren. In de onderwijssector zou de Langlands-code tot een belangrijke verschuiving leiden indien de wetgeving voorschreef dat de bedrijfsvoering in engere zin (financiën, personeel e.d.) tot het domein van de directie behoort en dat de RvT primair toezicht houdt op de uitvoering van de taak. Daarmee wordt het toezicht op inhoudelijke en innovatieve processen verschoven naar de RvT: die is daarmee de eerste toezichthouder op de toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs. De rol van de minister is vervolgens primair gelegen in het normeren van dit toezicht en het toezicht op het interne toezicht. Functioneert het interne toezicht van de RvT goed en zijn de resultaten goed, dan heeft de minister niets meer te doen. 

Gevolgen voor de controller
Wanneer nu nog externe verantwoordelijkheden verder zullen indalen in de instelling en het toezicht op het onderwijs primair door RvT's wordt verricht terwijl de bedrijfsvoering de verantwoordelijkheid van de directies is, wat betekent dat dan voor de controller?
a. Een sterkere band tussen controller en RvT. De RvT zal zich in overleg met de controllers moeten vergewissen van een integere informatievoorziening, degelijke regelingen voor feedback, klachten en klokkenluiders, en een goede risicobeheersing.
b. Verbreding van de gegevensverstrekking. De RvT is de spil in de strategische samenwerking met partners en stakeholders. Waar de taak centraal staat, gaat het om maatschappelijke resultaten die verschillende organisaties gezamenlijk realiseren. De controller zal zich moeten vergewissen van de resultaten van die samenwerking - ook buiten de eigen instelling - en kan zich niet beperken tot de interne organisatie,
c. De controller krijgt feitelijk te maken met twee directe opdrachtgevers binnen de instelling: de directie en de RvT. Waar de rapportage over de interne bedrijfsvoering primair gericht is op de directie, zal de controller deze moeten combineren met de behoefte aan inhoudelijke rapportages van de RvT. Daarbij is het van belang dat beide lijnen inhoudelijk goed aan elkaar gekoppeld blijven. Dit vergt het nodige aan positionering en attitude, maar evenzeer aan technische infrastructuur en de heldere en betrouwbare koppeling van interne en externe gegevens. 

Mocht deze ontwikkeling in public corporate governance zich in Nederland doorzetten, dan is een duidelijk andere bevoegdhedenverdeling en verantwoordelijkheidsverdeling te verwachten bij de instellingen en organisaties die publieke taken uitvoeren. Dat vergt veel van de controlfunctie die een aansluiting tussen public governance en public control zal moeten realiseren. 

Dr. G.D. Minderman is universitair hoofddocent aan de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profitsector aan de Vrije Universiteit te Amsterdam en aan het Center for government Studies van de Campus Den Haag van de Universiteit Leiden. Tevens is hij hoofdredacteur van dit blad. 

Noten
1 Overheidsmanagement 2002, nr. 9, pag. 244 e.v. 
2 Vergelijk het SER-commissierapport 'Ondernemerschap in publieke dienstverlening', 8 maart 2005. Ik ben overigens geen voorstander van dit gebruik omdat het aanleiding geeft tot mijns inziens ongefundeerde vergelijkingen. 
3 A. Burger en P. Dekker, De grootste non-profitsector ter wereld, ESB 11-12-1998, pag. 944 e.v. 
4 De Algemene Rekenkamer produceert al sinds 1995 stelselmatig rapporten over toezicht. De regering bereidt thans haar derde standpunt op dit terrein voor (na 'Herstel van het politieke primaat' en 'Kaderstellend toezicht') en laat allerlei commissies nadere verkenningen uitvoeren (commissie-Holtslag in 1998, Commissie-Borghouts in 2001, IBO Kohnstamm in 2004). Ook in 2005 worden weer belangwekkende stukken verwacht
5 TK 2002-2003,28 248, nr. 34.
6 'The Good Governance Standard for Public Services', opgesteld door de Independent Commission for Good Governance in Public Services onder voorzitterschap van Sir Alan Langlands, januari 2005.
7 Advies Onderwijsraad, 'Degelijk onderwijsbestuur', december 2004.
8 Advies WRR, 'Bewijzen van goede dienstverlening', december 2004.