'Keep it simple'

Dit jaar bestaat het baten-lastendienstmodel elf jaar. In essentie is dat model bedoeld om tot een doelmatiger uitvoering te komen. Nog altijd blijkt het lastig voor baten-lastendiensten om die doelmatigheid aan te tonen. Wat is hier aan de hand? Voor een deel ligt de oorzaak in de governance: het model mist een 'sponsor' voor doelmatigheid. Geen van de spelers voelt zich hiervoor direct verantwoordelijk. Anderzijds speelt het meetbaarheidvraagstuk een rol: wat moet worden gemeten en welke indicatoren zijn daarvoor nodig?

In dit artikel richten wij ons tot de controllers van baten-lastendiensten en de directies FEZ. Wij bieden hun een thermometer om doelmatigheid te meten, omdat wij denken dat hier de snelle winst te behalen is. Wij gaan hier slechts zijdelings in op het governance-vraagstuk. 

Doelmatigheid bij baten-lastendiensten tot nu toe
In de praktijk blijkt voor baten-lastendiensten erg moeilijk om doelmatigheidsontwikkeling aan te tonen. In de eerste rijksbrede evaluatie van het baten-lastendienstmodel (in 1998) is geconcludeerd dat "het model een goed instrument is gebleken voor het vergroten van resultaatgericht management en er duidelijke indicaties bestaan dat de status van baten-lastendienst tot grotere doelmatigheid heeft geleid." In de tweede rijksbrede evaluatie van het baten-lastendienstmodel, vier jaar na de eerste evaluatie, werd gesteld dat het model "bijdraagt aan een doelmatige bedrijfsvoering omdat de kritische succesfactoren die doelmatige bedrijfsvoering bevorderen, deel uitmaken van het model en de instellingsvoorwaarden."1 Empirisch bewijs voor een doelmatigheidsontwikkeling bleek echter moeilijk geven. Ook meer recentelijk bij de toets van bestaande diensten aan de instellingsvoorwaarden2 is gebleken dat het vaak nog ontbreekt aan de juiste doelmatigheidsindicatoren.

Doelmatigheid
Een van de redenen waarom empirische uitspraken over doelmatigheid zijn uitgebleven, is de grote onduidelijkheid over het begrip. Bij doelmatigheid denkt de een aan lagere kosten, de ander aan betere dienstverlening. Wat wordt in het model eigenlijk onder doelmatigheid verstaan?
Baten-lastendiensten zijn uitvoeringsorganisaties van het Rijk. Zij leveren producten (en diensten) die bijdragen aan het verwezenlijken van de beleidsdoelstelling van hun opdrachtgever. Hieruit  blijkt meteen de verantwoordelijkheidsverdeling: de opdrachtgever is verantwoordelijk voor het behalen van de doelstelling (outcome), de baten-lastendienst voor een doelmatige realisatie van de producten (output). Deze output wordt gedefinieerd in aantal, prijs en kwaliteit. Voor de IND betekent dit bijvoorbeeld dat er wordt gestuurd op de kostprijs van een aanvraagbehandeling, de doorlooptijd van de aanvraag, het aantal standhoudingen van beslissingen voor de rechter en het aantal gegronde klachten. 

Doelmatigheid is hierbij de verhouding tussen de inzet van middelen (input) en de daarmee gerealiseerde producten (output). Een doelmatige uitvoering betekent dus dat 

• met minder middelen een zelfde aantal producten van gelijkblijvende kwaliteit wordt gerealiseerd;
• of met dezelfde middelen meer producten van gelijkblijvende kwaliteit worden gerealiseerd; of 
• met dezelfde middelen hetzelfde aantal producten van een hogere kwaliteit wordt gerealiseerd. 

Indicatoren: aangrijpingspunten voor Sturing
Waar dienen indicatoren voor? Indicatoren geven informatie over een organisatie, een proces of een product. Indicatoren zijn bedoeld om erop te sturen. Waar het de aansturing van baten-lastendiensten betreft, heb je volgens het model een of meer opdrachtgevers en een eigenaar. 

Idealiter stuurt een opdrachtgever (doorgaans een DG of beleidsdirecteur) op hoeveelheid, prijs en kwaliteit van producten. De eigenaar (meestal SG of pSG) van de baten-lastendienst is verantwoordelijk voor de continuïteit en kwaliteit van de organisatie en zal daarop willen sturen. Hiervoor is andere informatie nodig, dus ook andere indicatoren.
Een essentieel verschil tussen opdrachtgever en eigenaar is dat zij andere belangen nastreven. Dit verschil leidt automatisch tot een focus op andere indicatoren. De opdrachtgever richt zich op 'zijn' producten en diensten, de eigenaar op 'zijn' baten-lastendienst. 

Een opdrachtgever is dus productgericht, waar een eigenaar zich op de beheerskanten van de organisatie richt. Dit onderscheid vertaalt zich in verschillende soorten indicatoren. Enerzijds zijn er productgerichte indicatoren, waarbij de focus ligt op de output van de dienst. Hierbij komen aantallen, prijs en loyaliteit van de producten aan de orde. Anderzijds zijn er organisatie specifieke indicatoren. Hierbij ligt de nadruk op de bedrijfsvoering van de organisatie. Dit vertaalt zich in indicatoren die ondersteunend zijn aan het primaire proces van de organisatie.

De juiste doelmatigheidsindicatoren
De juiste indicatoren (waarop wordt gestuurd) komen voort uit een informatiebehoefte. Om de juiste doelmatigheidsindicatoren te vinden, richten we ons tot de opdrachtgever omdat hij het meeste belang heeft bij de producten van de dienst. Waarom gaat het om de producten en minder om de organisatie? Niet alleen vanwege de gegeven definitie van doelmatigheid. De insteek is simpel: willen we een goede dienst of goede producten? Een goede (doelmatige) dienst is van geen waarde als deze de verkeerde producten zou voortbrengen. Organisatiespecifieke indicatoren zeggen dan ook nog niets over de bijdrage van de organisatie aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Dit alles neemt niet weg dat de organisatie, en daarmee de organisatiespecifieke indicatoren, helemaal niet belangrijk zouden zijn. Ze kunnen zelfs verklarend zijn voor veranderingen van de output. Ziekteverzuim kan bijvoorbeeld een verklaring geven voor teruglopende productie of afnemende kwaliteit. Maar op producten gerelateerde indicatoren zeggen direct iets over de doelmatigheid.
Binnen het Rijk is de praktijk echter dat vooral gekeken wordt naar organisatiespecifieke elementen. Zo kijkt de Algemene Rekenkamer vooral naar  rechtmatigheid en Financiën en directies FEZ bij taakstellingen vooral naar fte.

Kostprijs als financiële component
De kostprijs is bij tutstek de indicator die de financiële component van doet matigheid zichtbaar maakt. Deze financiële indicator is eenduidig, geeft de juiste verhoudingen weer en is bij het gros van de baten-lastendiensten voor de producten aanwezig. Baten-lastendiensten hebben idealiter immers homogene producten3 waarop zij worden bekostigd. Lastiger wordt het voor baten-lastendiensten die geen homogene producten leveren. Indien geen standaardkostprijs kan worden opgenomen, zal moeten worden teruggevallen op andere indicatoren die iets over de inzet van middelen zeggen.
Naast baten-lastendiensten met homogene producten zijn er dus ook diensten met heterogene producten. Hier is het vrijwel onmogelijk vooraf een (standaard)kostprijs op te stellen en daar afspraken over te maken. Vaak worden deze diensten op (uur)tarief bekostigd omdat bekostiging op basis van output (stuks) geen houvast biedt. Een gemiddelde kostprijs kan hier alleen achteraf worden berekend. Het is echter de vraag in hoeverre een gemiddelde kostprijs nog nuttige informatie oplevert over doelmatigheid. Een lagere gemiddelde prijs kan namelijk ook tot stand zijn gekomen door een wijziging in de verhouding tussen relatief duurdere en goedkopere producten. 

Kwaliteitsindicatoren
Kwaliteitsindicatoren moeten zich op producten richten. Over de kwaliteit van de producten zullen bij de opdrachtverlening afspraken worden gemaakt. De kwaliteit van de producten werkt namelijk door in de mate waarin de beleidsdoelstelling wordt behaald. Hoeveel kwaliteitsindicatoren er nodig zijn, is niet op voorhand te zeggen. Dit hangt sterk af van de aard van het product en het proces van totstandkoming. 
Kwaliteit heeft echter ook zijn prijs. Er is een relatie tussen de kostprijs van een product en de daaraan verbonden kwaliteit. Een opdrachtgever is verantwoordelijk om, in overeenstemming met de opdrachtnemer, de juiste verhouding tussen prijs en kwaliteit te bepalen. 

De weerbarstige praktijk...
Doelmatigheid aantonen in een ideaaltypische omgeving (homogene producten en outputbekostiging) hoeft dus niet lastig te zijn. In de praktijk wordt, echter niet altijd aan deze voorwaarden voldaan. 

Homogene producten
Doelmatigheid wordt weergegeven door de kostprijs in combinatie met kwaliteitsindicatoren. Door deze meerjarig te vergelijken, ontstaat inzicht in de doelmatigheidsontwikkeling. Bij deze vergelijking zijn twee aspecten van belang. Ten eerste is er een relatie tussen de kostprijs en de kwaliteit. Deze relatie kan eigenlijk alleen door de opdrachtgever worden beoordeeld. Ten tweede is doelmatigheid een relatief begrip. Je kunt een doelmatigheidsontwikkeling alleen beoordelen indien je meerjarig inzicht hebt of kunt vergelijken met een soortgelijke dienst.
Niet alle diensten met homogene producten zijn echter zo transparant. Een veel gehoord argument is dat de productdefinitie in de tijd te veel zou verschillen om een reële vergelijking mogelijk te maken. Als je echter niet transparant bent ten aanzien van je kostprijzen kun je ook geen trendbreuk in die kostprijzen (veroorzaakt door de wijziging van de productdefinitie) aantonen. Eigenlijk geldt dus voor homogene producten: kostprijs met aanvullende kwaliteitsindicatoren op productniveau.

Heterogene producten
De beoordeling van de doelmatigheid van heterogene producten is niet eenvoudig. Informatie over het aantal uren en de uurtarieven is voor de bekostiging aanwezig. Daarnaast zal een opdrachtgever willen weten wat hij voor zijn geld heeft gekregen (de producten die zijn behaald). Doelmatigheid kan hier echter niet mee worden vastgesteld. Je kunt in dat geval terugvallen op organisatiespecifieke indicatoren. De focus ligt dan dus op de organisatie in plaats van de producten. Dit oordeel is daarom minder hard.

Professioneel opdrachtgeverschap
In het verleden hebben de opdrachtgevers zich op de achtergrond gehouden ten aanzien van doelmatige sturing van baten-lastendiensten. De eigenaar heeft zijn rol doorgaans actiever ingevuld. Deze 'scheve' verhouding tussen eigenaar en opdrachtgever begint al bij de instelling van baten-lastendiensten. In de instellingsvoorwaarden is vooral een rol weggelegd voor de eigenaar en de baten-lastendienst zelf. De opdrachtgever komt er nauwelijks aan bod. Het is daarom niet verwonderlijk dat bij veel diensten zowel de bekostiging als de kwaliteitsindicatoren vooral betrekking hebben op organisatiespecifieke elementen. Dit zie je terug in de bekostiging op uren terwijl je outputbekostiging zou verwachten en kwaliteitseisen als 'ziekteverzuim' of 'direct productieve uren'. Nu is het zaak doelmatigheidsontwikkeling aan te tonen volgens de definitie van het model: op productniveau. Dit vereist een actievere rol van de opdrachtgever. 

...en hoe houden we het simpel
We hebben het verschil laten zien tussen productgerichte en organisatiegerichte indicatoren én we hebben het verschil laten zien tussen homogene en heterogene producten. Bij homogene producten kun je doelmatigheid meten door productgerichte indicatoren te gebruiken. Bij heterogene producten is doelmatigheid eigenlijk niet goed te meten. Daarom wordt vaak teruggevallen op organisatiegerichte indicatoren. Gezien het doel, een doelmatige uitvoering, is het niet verwonderlijk dat het model uitgaat van diensten met overwegend homogene producten. Je kunt de vraag stellen of diensten met overwegend heterogene producten wel baten-lastendienst zouden moeten zijn. Met een actieve invulling van de rol van opdrachtgever valt veel te winnen. Wij zien de opdrachtgever (beleidsdirecteur/DG) als 'sponsor' van doelmatigheid omdat hij stuurt op prijs en kwaliteit,   maar in de praktijk komt het 'sponsorschap' nog onvoldoende tot uitdrukking. In dit artikel zijn we ingegaan op de snelle winst in het zichtbaar maken van doelmatigheid. In een volgend artikel zullen we ingaan op doelmatigheidsprikkels en het bevorderen van professioneel opdrachtgeverschap. Wij denken namelijk dat deze beide aspecten hand in hand gaan. Overigens dient volgens de nieuwe Rijksbegrotingvoorschriften doelmatigheid niet langer in de baten-Iastendienstparagraaf, maar in de beleidsartikelen te worden verantwoord. Met andere woorden, het beleid dient aan te geven in hoeverre het instrument 'baten-lastendienst' heeft bijgedragen aan een doelmatige uitvoering. Voor baten-lastendiensten is na elf jaar de tijd aangebroken om aan te tonen hoe zij hebben gepresteerd. Een termometer voor doelmatigheid zal moeten bestaan uit verschillende indicatoren. Voor homogene producten is deze eenvoudig samen te stellen. Bij heterogene producten blijft het de vraag of je van de thermometer de juiste waarde afleest. 

T.P. Eijzenbach is beleidsadviseur bij de afdeling Bedrijfsvoering & Verzelfstandigingen van de directie Begrotingszaken van het ministerie van Financiën.
Drs. I.C. Tijsseling is programmamanager Financieel Management bij de Rijksacademie voor Financiën en Economie van de directie Begrotingszaken van het ministerie van Financiën. 

Noten 
1 TK.28 737 nr. 1.
2 TK 28 737 nr. 9.
3 Producten zijn homogeen als zij ofwel onderling vergelijkbaar ofwel in termen van kosten en tijd te standaardiseren zijn.