Besparen door verstandig contracteren

Weet u hoeveel contracten uw organisatie heeft voor de inzameling en verwerking van afval? Bij een grote gemeente zijn dat er al snel twintig. En er is een grote kans dat een aantal contracten binnenkort afloopt of al verlopen is en nog oude (niet meer actuele) bepalingen bevat.

Contracteren is te leren
Contracteren biedt de mogelijkheid om kosten te besparen of voor dezelfde kosten betere prestaties te ontvangen. Deze algemene constatering vullen we in dit artikel preciezer in door te kijken naar het afvalcontractmanagement. Vanuit de ervaringen in de prakrijk zijn tips te geven en lessen te trekken die breder bruikbaar zijn bij het contracteren. 

Afvalcontractmanagement juist nu
Afvalcontractmanagement is het maken van afspraken over afvalinzameling en -verwerking, het proces dat daaraan voorafgaat (inventariseren over welke prestaties welke afspraken nodig zijn) en de controle op de nakoming van de overeengekomen dienstverlening. Niet alleen bij uitbesteding aan een inzamel- of verwerkingsbedrijf is het nodig duidelijke afspraken te maken en de uitkomsten te volgen. Dit geldt ook als een gemeentelijk reinigingsbedrijf verzelfstandigd is.
Een belangrijke actuele reden om afvalcontractmanagement onder de loep te nemen is dat tot 2009 meer dan 250 verwerkingscontracten aflopen. Het is nu tijd om te kijken of de contracten goed functioneren en welke aanpassingen nodig zijn.
Goed contractbeheer is niet vanzelfsprekend. Een steekproef van KplusV organisatieadvies gaf een onthutsend beeld van de contractsituatie in Nederland met betrekking tot de verwerking van GFT-afval. Zo bleek dat veel   gemeenten zelf geen of onvoldoende inzicht hebben in hun eigen contractsituatie en de daarmee samenhangende verwerkingstarieven. Dan is het nogal wat als K+V constateert dat de verwerkingstarieven in de recent afgesloten contracten met € 39,- tot € 46,- per ton substantieel lager liggen dan de tarieven van nog lopende contracten. Op tijd opzeggen en opnieuw onderhandelen is geboden. Maar vaak is niet bekend wie binnen de gemeente het aanspreekpunt is voor de verwerkingscontracten en waar deze contracten bewaard worden. Er zijn zelfs gemeenten die nog nooit de afgesloten verwerkingscontracten onder ogen hebben gehad. Zorgelijk, want een groot deel van de contracten heeft een sterk bindend karakter (zie bijvoorbeeld AOO 2001).

Goed contracteren
Goed contracteren vraagt nogal wat van de gemeente als opdrachtgever. In de voorbereiding, bij het contractontwerp, bij de inrichting van het contract en bij het beheer van het contract. Slordig omgaan met contracten is zeer onverstandig. Recent onderzoek van Elbert Dijkgraaf (2004) toont aan dat 15 procent van de kosten kunnen worden bespaard met het aanbesteden van afvalinzameling en -verwerking. Het realiseren van kostenbesparingen heeft niet alleen te maken met het aanbesteden op zich ('de hitte van de markt'), maar ook met het huidige schaal- en efficiencyniveau. Goed inzicht hierin is nodig om te bezien hoe groot prijsvoordelen kunnen zijn. 

Vooraf spelen vragen als 'Waar wil de gemeente zeggenschap over?' en 'Is de gemeente in staat afspraken te maken vanuit een langetermijnvisie?' Deze moeten leiden tot definities over kwaliteitsniveaus en prestatie-indicatoren. Bij de inrichting van het contract spelen werkafspraken, afspraken over risico's (bijvoorbeeld veel meer of minder afval dan verwacht), maar ook afspraken over prikkels om de uitvoerder te belonen voor goede prestaties. Wat gebeurt er als de uitvoerder beter, sneller of goedkoper presteert dan afgesproken? Een simpele tip is kritisch te kijken naar de, wijze van indexering.

Afvaldriehoek
Het gaat bij afvalmanagement niet alleen om kosten. Zoals bij alle vraagstukken van kosteneffectiviteit moet ook gekeken worden naar kwaliteit in de zin van service of milieuwinst. Deze afwegingen worden weergegeven in onderstaande afvaldriehoek. 

Met behulp van de afvaldriehoek kunnen gemeenten hun doelen op de prestatiegebieden milieu, service en kosten definiëren of aanscherpen. De tijdhorizon kan bijvoorbeeld op 2010 worden gezet; de focus op wat de gemeente aan effecten wil bereiken. De praktijk laat zien dat de meeste afvalcontracten inputgestuurd zijn. Het opnemen van bonus/malusregelingen is vrij nieuw en daarmee nog onontgonnen. Contracten over prestaties in plaats van input zijn wel in opmars. 

De uitdaging
Het is belangrijk om deze doelen specifiek te maken en per taakveld (bijvoorbeeld afvalbrengstation, ondergrondse containers, klachten) zo concreet mogelijk te formuleren. Het formuleren van outputgerichte prestaties is op het ene taakveld beter mogelijk dan op het andere. Binnen taakvelden als straatreiniging, afvalbrengstation en ondergrondse afvalinzameling zijn bijvoorbeeld meer relevante en effectieve prestatievariabelen te bedenken dan bij de minicontainerinzameling. In het laatste geval kan eigenlijk alleen maar gestuurd worden op het tijdig en correct ledigen. Bij ondergrondse containers kan men sturen op het technisch functioneren, de beeldkwaliteit van de directe omgeving en de inzamelkosten. Bij het afvalbrengstation zijn interessante variabelen de hoogte van de verwerkingstarieven en de mate van afvalscheiding op het station. Rond dit soort variabelen zijn - veel meer dan nu gebeurt - prestatieafspraken en passende prikkels mogelijk. Prikkels moeten naar beide kanten werken (bonus en malus) en mogen geen aanleiding geven tot ongewenste sturingseffecten. 

Enkele voorbeelden: 

• Als er op de afvalbrengstations meer afval wordt gescheiden dan afgesproken, ontvangt de uitvoerder een deel van de besparing op de verwerkingskosten. 
• Als een ondergrondse container vaker uitvalt dan afgesproken, moet de uitvoerder voor eigen rekening voor een vervangende container zorgen. 
• Als de verzamelcontainerplaatsen er netter uitzien dan het afgesproken beeldkwaliteitsniveau, worden de uitvoerende medewerkers gefêteerd. 

Contractmanagement vraagt naast een expliciete doelstelling ook een beter beeld van de kosten. Wat kost precies de inzameling, de verwerking en de handhaving? Dit betekent dat gemeenten ook zelf een beter beeld krijgen van de kosten. Tabel 1 geeft een voorbeeld.

Tabel 1.

Voor interne analyse is de kostenverdeling over deze activiteiten waardevol. Om te kunnen inschatten hoe marktconform de huidige inzamel- of verwerkingstarieven zijn, is gedetailleerder vergelijkingsmateriaal nodig. Beeldbepalende indicatoren zijn de inzamelkosten voor restafval en GFT per aansluiting en de (all-in) yerwerkingstarieven voor GFT en restafval. Uit recente aanbestedingen en benchmarks zijn dit soort gegevens te herleiden. 

Het regelmatig 'thermometeren' is nodig om te weten waar je staat en om in te kunnen schatten wat de voordelen van een andere uitvoering of opnieuw aanbesteden kunnen zijn. Zo'n toets van de marktconformiteit is een belangrijk onderdeel van contractmanagement. In verband met het grote aantal aflopende afvalverwerkingscontracten voor GFT en restafval en de voorbereidingen op het afsluiten van nieuwe contracten (timing!) moeten gemeenten inzicht hebben in de huidige gemiddelde verwerkingstarieven en te verwachten ontwikkelingen daarin.

Figuur 1.

Resultaatsturing
In Rotterdam zijn afspraken gemaakt over het sturen op resultaten. De wethouder wil zich ook laten afrekenen op die prestatie. Straten moeten minimaal beeldkwaliteit 2 hebben. Dit is een maat voor schone straten, waarbij niveau 5 helemaal schoon is. Het bestuur heeft daar directe invloed op de uitvoering. In Rotterdam is de reiniging een gemeentelijke NV. Bij een uitbestede reinigingstaak is die directe invloed geringer.
Tabel 2 is een beeld van de rapportage die de gemeente krijgt. Interessant detail is dat de gemeentereiniging gewone Rotterdammers bereid heeft gevonden de metingen te doen.
Ook gemeenten die de reiniging hebben uitbesteed, hebben plannen om het beheer van de openbare ruimte op beeldkwaliteit te gaan sturen. Die gemeenten moeten daarover afspraken opnemen in het contract met de reinigingsdienst. Het straatvegen maakt dan onderdeel uit van een geïntegreerd beheerskwaliteitsniveau, dat verder, wordt bepaald door zwerfafval, graffiti en netheid van plantsoenen. Dat is ingewikkeld, omdat handhavend optreden en voorlichting over de inspanningen van de reinigingsdienst net zo goed een rol spelen als het vegen zelf. Een oproep van de gemeente om zorgvuldig om te gaan met de publieke ruimte heeft daarbij meer invloed op de burgers dan een oproep van een gecontracteerde partij. De perceptie van burgers zal bij een commerciële partij eerder zijn dat hun bijdrage alleen de winst van de uitvoerder zal vergroten. 

Tabel 2. Roteb

Definiëren van integrale kwaliteitsniveaus vergt een forse inspanning. Betrokkenheid van politiek, inwoners, wijkverenigingen en dergelijke is hierbij essentieel. Ook regelmatige en tijdige kwaliteitsmeting is dan belangrijk. Frequentiesturing is simpeler. Daarbij is het alleen nodig om te zien hoe vaak er geveegd wordt.
De neiging bestaat om in het overleg over de prestatie-indicatoren vooral het gesprek te voeren tussen gemeente en uitvoerder. Voor goede aansturing en rekenschap is het echter nodig om hier meer eenheid in te brengen. Gemeenten die prestatie-indicatoren op dezelfde wijze definiëren, kunnen de uitkomsten met elkaar vergelijken. Kosten per aansluiting dienen op dezelfde wijze gedefinieerd te worden. Ook afspraken over de telefonische bereikbaarheid of het oplossen van klachten kunnen leiden tot heel verschillende prestatie-indicatoren. Het is zonde als de ene gemeente kiest voor een indicator waarbij 90 procent van de telefoontjes binnen 20 seconden is opgenomen en de andere gemeente kiest voor 95 procent binnen 30 seconden. Door een andere tijdseenheid te kiezen worden de indicatoren onvergelijkbaar.
De gemeente moet oppassen te veel of te weinig te vragen. Veel informatie verzamelen kost tijd en dus geld. Wat vraag je hoe vaak? Wat is betekenisvol, wat overbodig? 

Het gesloten contract is niet het einde van de inspanning. Contractbeheer, mogelijke bijstellingen en controle van de resultaten vragen vervolgens aandacht. Zoals gezegd versloft deze taak nogal eens.  

Rekenschap
Het geven van rekenschap is een belangrijke opdracht voor gemeenten, die met goed contractbeheer uitstekend te combineren is. Daarbij blijkt dat sturen op resultaten ook belangrijker wordt uit het oogpunt van rekenschap. 

Het belang van rekenschap geven is onomstreden. De politiek gaat niet meer alleen over het voorstellen van een mooie droom en het vastleggen wat er gedaan moet worden. Het gaat ook om resultaten. Dit sluit aan bij een algemene trend waarbij mensen meer kijken naar resultaten, waar ze vroeger meer keken naar inspanningen en trouw waren aan hun eigen merk. Het Sociaal en Cultureel Planbureau stelt bijvoorbeeld: "De door de overheid geleverde prestaties (...) zullen naar verwachting in steeds sterkere mate ijkpunt voor de burger worden: op die prestaties beoordeelt de burger de overheid en baseert hij zijn vertrouwen" (SCP 2002, p. 213).

De gemeentelijke reinigingstaak is overigens een zeer gewaardeerde taaie. Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat de tevredenheid over de gemeentereiniging groot is. 90 procent van de burgers is goed tot zeer goed te spreken over de vuilnisophaal en gemeentereiniging. Geen andere dienst in de quartaire sector scoort zo goed! En in de top 3 van gemeentelijke voorzieningen waar mensen het grootste belang aan hechten staan huisvuilinzameling en reiniging van straten op plaats 1 en 3 (met groenvoorzieningen in de directe omgeving op plaats 2). Burgers hebben geen extra geld over voor deze taken. Zouden zij extra geld hebben, dan gaat dat naar meer blauw op straat, onderhoud en bestrating, belastingverlaging, volkshuisvesting en onderhoud van scholen (Consumentenbond 2003). Eigenlijk zegt de consument: ik ben tevreden over de kwaliteit, maar de prijs mag lager.

In de communicatie met burgers speelt de afvalstoffenheffing een belangrijke rol. Iedereen kent de staatjes en berichten waarin de hoogte van de afvalstoffenheffing wordt vergeleken (zie tabel). Deze zeggen echter niets tot weinig over de kostenefficiency. Er zijn genoeg voorbeelden bekend van gemeenten met zeer lage inzamelkosten en hoge afvalstoffenheffingen. De kostentoerekening in de afvalstoffenheffingen verschilt en de dekkingsgraad is niet bij alle gemeenten 100 procent. In het overzicht van het Afval Overleg Orgaan blijkt dat van de gemeenten met de laagste afvalstoffenheffing er slechts één is die een kostendekkend tarief rekent, de gemeente Putten. Geen beste beurt uit het oogpunt van rekenschap.

Tabel 3.

Uit het overzicht blijkt ook niet wat de verhouding tussen de prijs en de kwaliteit is. In Nederland is er wel een vergelijkend inzicht in de cijfers, financieel en in aantallen (www.uitvoeringafvalbeheer-tools.nl/kijkenvergelijk), maar niet in de kwaliteit. Jammer: gemeenten die een hogere prijs vragen, leveren misschien een kwaliteit die die prijs meer dan waard is. In Engeland kunnen burgers, wat dat betreft meer vinden. Daar staat naast de kosten voor de verschillende onderdelen ook de waardering van de burgers (www.bpvi.gov.uk). 

Bij contractmanagement moet het leveren van de kostprijzen en de prestaties geen probleem zijn. Hier liggen kansen voor gemeenten, niet alleen om te besparen, maar ook om beter inzicht te geven aan burgers.  

Succes- en faalfactoren
Uit de praktijk van het afvalcontractmanagernent vallen tips te halen voor alle contracterende partijen. In elk geval is het een waardevol beheersinstrument waarmee grote winst te behalen is. Goed contracteren is dan wel noodzaak. 

Les één is dat een goed contract ook nodig is als de gemeente participeert in een samenwerkingsverband of een gezamenlijk bedrijf. De tweede les is dat het contract een afgeleide moet zijn van strategische keuzes. Daar ontbreekt het nogal eens aan. Ten derde loont het de moeite om het inzicht in de bestaande contracten te vergroten: hier is veel verbeterruimte. Monitoring van de uitvoering van het contract is een belangrijke gemeentelijke taak. De gemeente moet hoe dan ook zicht houden op de uitvoering en klachtafhandeling, zo luidt de vierde les. De monitoring wordt pas echt betekenisvol als de prestatie-indicatoren gestandaardiseerd zijn en de uitkomsten vergelijkbaar zijn met andere gemeenten. Dat is les vijf. Samenwerking en standaardisatie hoeven niet de gemeentelijke keuze voor bepaalde prioriteiten weg te nemen. Eigen prioriteiten blijven mogelijk en gewenst. Wel is het dan een goede weg om ook belangengroeperingen te betrekken bij de keuze en te informeren over de resultaten. Deze les geldt eens te meer voor andere terreinen dan de reiniging, omdat die terreinen dikwijls controversiëler zijn. 

Waar voor je geld
Contractmanagement past in een tijd, deze tijd, waarin resultaten voor burgers belangrijker worden. Er is kwaliteit of geld mee te winnen en de prestaties kunnen beter zichtbaar worden. Wij pleiten daarbij niet voor principieel uitbesteden, wel voor de principiële afweging op welke wijze de gemeente burgers aantoonbaar op de beste wijze waar voor hun geld kan geven. 

H.D. Albeda is directeur van de stichting Rekenschap.
Drs. H.G. Mogezomp is adviseur bij KplusV organisatieadvies, gespecialiseerd In milieu- en afvalmanagement.

Literatuur 

• Afval Overleg Orgaan, Afvalstoffenheffingen 2004, AOO, Utrecht 2004. 
• Afval Overleg Orgaan, Onderzoek naar de inzamel-contracten van huishoudelijk restafval en GFT, AOO, Utrecht 2001. 
• Consumentenbond, Burgers over gemeentelijke dienstverlening, Den Haag 2003. 
• E. Dijkgraaf, Regulating the Dutch waste market, proefschrift EUR 2004, Rotterdam 2005. 
• Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2002, Den Haag 2002.