De auditor van... Ellen van Schoten

dr. Ellen van Schoten RA is onderzoeksdirecteur bij de Algemene Rekenkamer. In dit interview gaat zij in op de werkzaamheden van de auditor bij de Algemene Rekenkamer en op de uitdagingen voor de auditor bij de overheid in het algemeen: “Eigenlijk vind ik dat we als overheidsauditors voorop moeten lopen in het beantwoorden van de vraag ‘hoe kun je in de eenentwintigste eeuw als auditor de rol van vertrouwenspersoon waarmaken?’

Ellen van Schoten
Foto: René Verleg

Welk doel heeft een auditfunctie nu?
Het begrip auditor is ruimer dan het begrip accountant. Om de vraag te beantwoorden, wil ik toch eerst even stilstaan bij de functie van accountant, laten we zeggen de financial auditor. Een accountant is vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer. Hij of zij controleert jaarrekeningen, zodat de gebruikers van financiële informatie daarop kunnen vertrouwen voor de beslissingen die ze op basis van die informatie nemen. Bijvoorbeeld om aandelen te kopen of een krediet te verstrekken. Een auditor bij de Algemene Rekenkamer vervult eenzelfde vertrouwensrol richting Tweede Kamer. Zowel bij de uitvoering van ons rechtmatigheidsonderzoek, waar wij als het ware optreden als externe, onafhankelijke auditor van de rijksoverheid, als in ons doelmatigheidsonderzoek.

Nog even over het rechtmatigheidsonderzoek, een van onze wettelijke taken. Het rechtmatigheidsonderzoek is, net als het doelmatigheidsonderzoek, vastgelegd in de Comptabiliteitswet. Op Verantwoordingsdag, de derde woensdag van mei, presenteert het kabinet het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de jaarverslagen van de ministeries. Wij publiceren op deze dag onze rapporten bij de jaarverslagen (RJV) en ons rapport ‘Rijk verantwoord’. Dit maakt een goed debat mogelijk tussen het kabinet en de leden van de Tweede Kamer over de geleverde prestaties, kosten en de bereikte doelen.

In artikel 82 lid 3 staat wat wij met betrekking tot een jaarverslag onderzoeken, namelijk of dit in overeenstemming is opgesteld met de verslaggevingvoorschriften betreffende de financiële informatie, evenals of voldaan is aan de volgende eisen:

• de financiële informatie die is opgenomen is deugdelijk weergegeven en rechtmatig tot stand gekomen;
• de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering is deugdelijk tot stand gekomen;
• de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

Daarnaast onderzoeken we jaarlijks het financieel en materieelbeheer, onderdelen van de bedrijfsvoering.

Dan de Europese geldstromen, ook daar krijgen wij een wettelijke taak. De Algemene Rekenkamer heeft toegezegd met ingang van 2007 de lidstaatverklaring van de Minister van Financiën over de besteding van EU-gelden te voorzien van een extern oordeel. De Nederlandse lidstaatverklaring zal namens het gehele kabinet worden afgegeven door de minister van Financiën en wordt gericht aan de Europese Commissie. Met de nationale verklaring legt het kabinet ook verantwoording af aan de Tweede Kamer over EU-gelden die in Nederland in gedeeld beheer met de Commissie zijn uitgegeven. Ten behoeve van de Tweede Kamer zal de Algemene Rekenkamer, als externe, onafhankelijke partij, deze verklaring voorzien van een oordeel.
De Algemene Rekenkamer geeft dus geen oordeel af ten behoeve van de Europese Rekenkamer of de Europese Commissie. Er ontstaat geen juridische of andere formele relatie met de Europese instellingen anders dan de nu al bestaande. Deze instellingen kunnen echter wel extra zekerheid ontlenen aan ons oordeel. Met ingang van 2007 wordt over de verantwoording 2006 voor het EU-Landbouwgarantiefonds gestart met een nationale verklaring. Een nationale verklaring met betrekking tot ook de EU-structuurfondsen is voorzien met ingang van 2008 over de verantwoording 2007.

Wat zijn de werkzaamheden van de auditor?
Een auditor bij de Algemene Rekenkamer heeft een afwisselende baan. Alles waar je mee bezig bent bij de Algemene Rekenkamer, is in de krant terug te vinden: of het nu over de Joint Strike Fighter gaat of over ontwikkelingssamenwerking of de huurtoeslag. Je bent niet alleen geldstromen en verplichtingen aan het controleren, maar iets wat alle burgers in Nederland raakt.
De controleobjecten zijn heel gevarieerd. Als je bijvoorbeeld meewerkt aan het RJV van het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan het voorkomen dat je de ambassade in Suriname moet controleren. Als je meewerkt aan het RJV van het Ministerie van Defensie moet je misschien wel op locatie controleren hoe het gevechtsmaterieel wordt geregistreerd.
En werk je mee aan RJV van Financiën dan krijg je te maken met het reilen en zeilen van de Belastingdienst die bijvoorbeeld ook de huurtoeslagen uitvoert. Je werkt maximaal vijf jaar op hetzelfde departement. Je kunt tegelijkertijd rechtmatigheidsonderzoek en doelmatigheidsonderzoek doen. Daarnaast is er de mogelijkheid om veel buitenlandervaring op te doen. Bijvoorbeeld door te participeren in een project van de International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Dit is:

• het inzichtelijk maken van hulpstromen;
• inventariseren welke controleregimes van toepassing zijn op de hulpstromen;
• standaard guidelines opstellen voor het controleren van hulpstromen;
• rekenkamers van getroffen landen ondersteunen bij hun controles.

Welke ontwikkelingen hebben zich in de auditfunctie voorgedaan?
De afgelopen decennia hebben laten zien dat er in de maatschappij een bredere behoefte is aan de auditfunctie, dan die door de accountant kan worden ingevuld. Zo zijn er andere disciplines ontstaan, bijvoorbeeld operational auditing, IT auditing en milieu auditing. Meer en meer wordt van auditors gevraagd zekerheid te verschaffen op diverse gebieden waarbij sprake is van informatieverschaffing aan derden.

De laatste jaren leren dat het verschaffen van zekerheid zijn grenzen heeft. Er is sprake geweest van een aantal grote schandalen waarbij vooral de rol van de financial auditor (de accountant) ter sprake is gekomen. Die was immers vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer. Deze schandalen hebben geleid tot herbezinning op het beroep van financial auditor. En op de vraag wat de verantwoordelijkheid van de auditor is. Daarnaast is ook de vraag aan de orde gekomen wat precies de verantwoordelijkheid is van bestuurders en toezichthouders. Een en ander heeft geleid tot aanvullende regelgeving, gedragscodes en een herbezinning op taken en verantwoordelijkheden van diverse actoren. Zo moeten bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen sinds 2004 in hun jaarverslag verklaren dat hun interne risicobeheersings- en controlesystemen adequaat en effectief zijn.

Gek genoeg is de vraag of en in hoeverre dat jaarverslag voldoende basis biedt voor de belanghebbenden om er hun beslissingen op te baseren veel minder aan de orde. Dat zou je wel mogen verwachten. Het jaarverslag heeft een heel andere functie dan in 1926, toen Limperg zijn ‘leer van het gewekte vertrouwen’ de accountant als vertrouwensman van het maatschappelijk verkeer ontwikkelde. Ontwikkelingen als de dynamiek van de financiële markten, de globalisering en de opkomst van de ICT hebben ertoe bijgedragen dat het jaarverslag als statisch verantwoordingsdocument aan betekenis verloor. Risicomanagement, reputatiemanagement en integriteitbeheersing spelen een minstens zo belangrijke rol als het gaat om het verantwoorden van organisaties. En als het gaat om gebieden die, als ze niet goed worden beheerst, tot grote crises aanleiding kunnen geven. Het is de uitdaging voor de auditors in de meest brede zin van het woord om daarbij op te treden als vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer. Dat geldt voor auditors van het bedrijfsleven en voor auditors bij de Algemene Rekenkamer.

Welke knelpunten ondervindt de auditfunctie?
Ik spreek liever van uitdagingen dan van knelpunten. Een van de uitdagingen heb ik daarboven al genoemd. Hoe kun je in de eenentwintigste eeuw als auditor die rol van vertrouwenspersoon waar maken? Eigenlijk vind ik dat we als overheidsauditors voorop moeten lopen in het beantwoorden van die vraag. Ten opzichte van onze beroepsgenoten in het bedrijfsleven nemen we een unieke positie in. Onze rol is breed en raakt zowel het presteren als het functioneren van de overheid. Je zou kunnen zeggen dat we ons zowel bezighouden met de verantwoording als document om van te leren als met de verantwoording als basis voor het vertrouwen van het maatschappelijk verkeer. Presteren raakt daarbij aan beleidsprestaties van de overheid, functioneren raakt daarbij aan de integriteit van de overheid, de ordelijke bedrijfsvoering en de rechtmatigheid van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen. Wij kunnen een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een visie op verantwoorden. En van daaruit aan een lerende overheid, die zich niet verantwoordt omdat het moet, maar omdat het beleid en de uitvoering van het beleid daar beter van worden.

Een andere uitdaging is om onze boodschap over de verantwoording zo te brengen dat het debat in de Kamer over de verantwoording ook echt tot stand komt. Op dit moment gaat de meeste politieke aandacht naar de begroting. Verantwoorden wordt toch vaak gezien als terugkijken, iets dat niet erg ‘sexy’ is. Tegelijkertijd is dat bij het bedrijfsleven minder het geval: als de kwartaalcijfers van een beursgenoteerde onderneming bekend worden gemaakt, of als het jaarverslag uitkomt, dan is er bijna altijd een kort item over in het journaal. Het is aan ons als auditors om daar verandering in aan te brengen. Dat stelt ook eisen aan de manier waarop wij communiceren met het maatschappelijk verkeer, voor ons de Tweede Kamer. We zullen een aansprekende manier moeten vinden om onze boodschap over het voetlicht te brengen. En blijven werken aan de ontwikkeling van nieuwe audittools, zodat ons onderzoek toegevoegde waarde blijft hebben.

Dr. R. Anderson is docent aan de Vrije Universiteit en hoofdredacteur van TPC.