"Het openbare en semi-publieke bestuur wordt steeds gecompliceerder"

“Wie houdt van complexiteit en maatschappelijke uitdagingen, moet het zoeken bij de overheid”, meent Wolter Lemstra (71), senator en commissaris bij een aantal bedrijven. Uit zijn rijke werkervaring suggereert hij een aantal handreikingen die behulpzaam kunnen zijn voor het complexe publiek en semi-publiek bestuur.

Wolter Lemstra. Foto: Robert Goddijn

Ik zeg altijd tegen mijn studenten: ‘Vrienden, als u houdt van veel geld dan hoort u thuis in het bedrijfsleven. Maar als u houdt van complexiteit en maatschappelijke uitdagingen, dan kunt u dat het beste zoeken bij de overheid. Want overheidsmanagers schaken simultaan op vele schaakborden. Namelijk die van de politiek, de pers, lobbygroepen, burgers en van de eigen organisatie’.” Wolter Lemstra (71) is bestuurder in hart en nieren; na een lange carrière als topambtenaar bij diverse gemeenten (met als hoogtepunt gemeentesecretaris van Amsterdam) en later als Secretaris Generaal bij de ministeries van CRM, WVC en VROM, werd hij burgemeester van Hengelo, hoogleraar Bestuurs- en Bedrijfskunde te Groningen en Twente en Eerste Kamerlid voor het CDA. Daarnaast was Lemstra voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen, maakte hij deel uit van diverse bestuurlijke commissies en vervulde talloze commissariaten. Momenteel is Lemstra met emeritaat, maar is hij nog steeds bestuurlijk actief, onder meer als senator en als commissaris bij een aantal bedrijven.

Nieuwe bureaucratie
Van vlak na de Tweede Wereldoorlog tot anno 2006 zag Lemstra de bestuurlijke inrichting van Nederland veranderen. Na de democratiseringsgolf in de jaren zestig en zeventig en de zakelijkheid in de jaren tachtig, deed in de negentiger jaren het marktdenken zijn intrede in het openbaar bestuur. Tegelijkertijd roept men in de maatschappij steeds vaker: ‘Weg met de bureaucratie, weg met de managers, weg met het overschot aan ambtenaren en terug naar de kleinschaligheid van organisaties’. Hoe heeft Lemstra al deze bestuurlijke ontwikkelingen van de laatste decennia ervaren en welke lessen heeft hij uit zijn lange bestuurlijke ervaring getrokken als het om toezicht op publieke of semi-publieke organisaties gaat? Desgevraagd geeft hij graag college aan TPC; de hoogleraar blijkt te hechten aan een overzichtelijk dictaat. Lemstra: “Mijn credo is: toezicht is goed, maar teveel toezicht doodt de creativiteit en het innovatief vermogen. Ik ben bang dat wij in Nederland doorschieten nu toezicht een modewoord wordt. Want aan de ene kant willen we bureaucratie verminderen, maar aan de andere kant ontstaan er allerlei vormen van toezicht waardoor je juist nieuwe bureaucratie krijgt. Dat baart me zorgen.”

Volgens Lemstra wordt het openbare en semi-publieke bestuur steeds gecompliceerder: “Overheidsorganisaties hadden altijd al met de drie R’s te maken, van rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Maar nu komen daar – door een meer bedrijfsmatige aanpak – de wetten van de markt ook nog eens bij, want daar moeten organisaties voldoen aan de drie E’s: effectiviteit, efficiëntie en eenvoud. Het is bepaald niet gemakkelijk om de drie R’s met de drie E’s te combineren, dat blijkt het spanningsveld te zijn tussen publieke organisaties en marktwerking. Een tweede reden waarom besturen in de publieke sector steeds moeilijker wordt is dat organisaties daar steeds meer in ketens werken, fuseren, dan wel projectmatig samenwerken met derde partijen. Daardoor worden deze ondernemingen voor de kwaliteit die ze leveren ook steeds afhankelijker van hun netwerk. Het is dan ook hondsmoeilijk om toezicht te houden op deze vaak complexe overheidsorganisaties. En een derde oorzaak dat publiek en semi-publiek bestuur steeds complexer wordt, is dat de overheid zucht onder een veel te grote beleidslast. Daarom suggereer ik een aantal handreikingen die daarbij behulpzaam kunnen zijn.”

Acht handreikingen
“Ten eerste is het belangrijk dat toezichthouders deskundig zijn. Zelf heb ik veel commissariaten vervuld en in Raden van Toezicht gezeten. Mijn ervaring is dat je het als toezichthouder moet houden bij de grote lijnen; je moet paarden mennen met een lange teugel. Dat betekent dat commissarissen voldoende deskundig zijn om hoofd- en bijzaken te kunnen onderscheiden.

Commissariaten mogen daarom geen erebaantjes meer zijn waarvoor men vrindjes uit het old boys network vraagt, maar in plaats daarvan moeten ondernemingen zoeken naar toezichthouders met verstand van zaken. Ik heb zelf in de Raad van Toezicht gezeten van de Rijks Universiteit Groningen en van de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Daar waren wij alleen verantwoordelijk voor de grote lijnen: financiën, de hoofdlijnen van het bedrijfsmatige gebeuren zoals grote investeringen in ICT en de relatie met de klanten. We hielden ons niet bezig met pietluttige zaken en daardoor kreeg de directie meer verantwoordelijkheid. Dat vind ik goed, want dan heeft de directie meer ruimte om het bedrijf te runnen en kan ze eerlijk en transparant afgerekend worden op haar functioneren.

Ten tweede is het belangrijk dat toezichthouders verantwoording afleggen aan een achterban. Bij publieke ondernemingen is dat geen probleem, bij gemeenten vormt de gemeenteraad zo’n verantwoordingsorgaan en bij de landelijke overheid moet men zich verantwoorden aan het parlement. Bij private organisaties vormen de aandeelhouders vanzelfsprekend de achterban aan wie toezichthouders verantwoording afleggen. Maar bij semi-publieke organisaties is er geen natuurlijke achterban en daarom moet die gecreëerd worden vanuit de consumenten. Dat is ook logisch als je bedenkt dat deze organisaties steeds meer op het bedrijfsleven willen lijken want in het huidige tijdperk draait alles om marktwerking. Deze ‘markttrend’ is onder meer ontstaan omdat veel semi-publieke organisaties graag af willen van knellende subsidieregels en meer op eigen benen willen staan. Soms spelen ook de hogere salarissen in het bedrijfsleven een verleidelijke rol. Hoe dan ook: bij meer marktwerking past een toezichthoudende rol voor consumenten; door de komst van het internet zie je steeds meer dat die producten en diensten gaan vergelijken op het wereldwijde web. Ook het geven van rapportcijfers aan bijvoorbeeld ziekenhuizen past in deze trend waarin de consument een steeds belangrijker rol vervult. In het kader van toezicht op semi-publieke organisaties komt dat goed uit want als consumenten van maatschappelijke ondernemingen zich organiseren, kunnen zij op transparantie en verantwoording van het Bestuur en de Raad van Toezicht aandringen.

Mijn derde punt gaat ook over mondigheid van consumenten. Want als consumenten tevens toezicht kunnen houden op zichzelf, scheelt dat soms een hoop bureaucratie. Een voorbeeld daarvan is de gemeente Heerenveen waar burgers geen eindeloze procedures voor bouwvergunningen meer hoeven te doorlopen. Het idee daarachter is heel simpel: de plaatselijke inwoners worden geacht de wet te kennen en dus ook de bouwverordeningen. Daarom moeten de burgers zelf nagaan of hun bouwplannen met die verordeningen in overeenstemming zijn. En hoewel ze met vragen daarover natuurlijk altijd terechtkunnen bij de gemeente, is Heerenveen opgehouden om eenvoudige bouwplannen te controleren. Dat scheelt veel werk voor ambtenaren en bespaart dus veel geld. Als later blijkt dat de burger zich niet aan de bouwverordeningen heeft gehouden dan krijgt hij een forse boete. Zo komt de oplettendheid van de ‘klant/consument/burger’ in de plaats van duur toezicht van binnenuit de organisatie.

Ten vierde vind ik dat binnen organisaties veel meer beslissingen moeten worden overgelaten aan de professionals op de werkvloer, in plaats van dat allerlei managers zich met het primaire proces bemoeien. Er zou veel winst te behalen zijn door die managementlagen zoveel mogelijk te strippen. Dan heb je weliswaar minder toezicht maar dat is niet erg, want visitaties en tuchtrechtspraak kunnen corrigerend werken als dat echt nodig is. Maar meestal kunnen professionals zelf uitstekend de verantwoordelijkheid dragen voor hun eigen handelen. Daarom ben ik er ook huiverig om te snel te grijpen naar parlementaire enquêtes. Want om zichzelf in te dekken durven ambtenaren daarna vaak geen eigen verantwoordelijkheid meer te nemen. Ze gaan dan alles volgens de regels doen en laten alles door toezichthouders controleren. Maar meer toezicht is meestal geen goede oplossing omdat het voor zoveel bureaucratie zorgt. Meestal zie je dan ook dat er na parlementaire enquêtes een woud aan regelgeving ontstaat.

Het vijfde punt sluit hierbij aan: hou organisaties zo kleinschalig mogelijk. Het lijkt er op dat er een algemeen maatschappelijk besef ontstaat dat groter niet altijd beter is. Dat zie je in het bedrijfsleven waar steeds vaker hedgefunds in beeld komen die ondernemingen willen opsplitsen, verkleinen dus omdat ze dan beter functioneren. Datzelfde zie je terug in publieke organisaties, zo functioneren kleine gemeenten beter dan grotere omdat ze makkelijker te controleren zijn door de inwoners. Die zijn overigens vrij makkelijk te pleasen want het blijkt dat 80% van de burgers tevreden is als alle uitvoerende taken van een gemeente goed worden gedaan, dus als de vuilnis wordt opgehaald, de brandweer snel ter plekke is, de straten schoon zijn en het plantsoen op orde is.

Ten zesde moeten publieke organisaties zich richten op hun core-business. Zo kunnen ze bijvoorbeeld de bouw, de financiering, het onderhoud en beheer van de infrastructuur aan anderen overlaten. In Engeland heb je dat momenteel al, daar heb je design-, build-, finance- en maintenance-contracten van derde partijen met scholen en ziekenhuizen en die kunnen net zo goed worden gedaan door ministeries en gemeenten. De infrastructuur die zij nodig hebben kunnen ze dan leasen van die derde partij – een aannemer, een beleggingsmaatschappij of een pensioenfonds. Bij zo’n overeenkomst wordt dan afgesproken dat het betreffende object na afloop van een bepaalde periode zo nodig wordt overgedragen aan de publieke organisatie. Zo hoeft de overheid de infrastructuur niet voor te financieren en geen rente te betalen maar is slechts gebonden aan het periodieke leasebedrag. Als je als overheid tot zulke constructies besluit moet je het politiek natuurlijk wel eens zijn over welke taken publiek horen te zijn en welke ook privaat uitgevoerd kunnen worden, de borging van het publieke belang blijft dus belangrijk. Bovendien moet je als overheidsorganisatie de expertise in huis hebben om de kwaliteit van het aanbod van de markt te beoordelen, en je moet aanbestedingsprocedures houden.

Als zevende tip om zoveel mogelijk toezicht te creëren zonder dat het de professional in de weg zit of een wirwar aan regeltjes veroorzaakt, is om zoveel mogelijk gebruik te maken van de controle van accountants. Want accountants heb je toch nodig om je boeken te controleren, en dan kun je er maar net zo goed het maximale uithalen. En de meeste accountants geven ook adviezen over doelmatigheid en efficiëntie. Met name in publieke organisaties die bestuurd worden door politici, is de rol van de accountancy belangrijker geworden. Bij gemeentes en departementen ligt er vaak minder prioriteit bij implementatie en beheer, een kwestie waar de Rekenkamer in het verleden al op heeft gewezen. Juist om deze natuurlijke lacune in bestuurlijke organisaties aan te vullen is het verstandig om goed te luisteren naar de bevindingen van de Rekenkamer en de accountants.

Tot slot vind ik dat er een wettelijk kader moet komen voor semi-publieke instellingen. Want zowel de publieke als de private sector kennen regels; de publieke sector is gebaseerd op bestuurskundige wetten, en de private sector heeft regels in het burgerlijk wetboek en het vennootschapsrecht. Maar het middenveld, de semi-publieke sector dus, waarbij je moet denken aan het bijzonder onderwijs, diverse zorginstellingen zoals ziekenhuizen verpleegtehuizen en gesubsidieerde mediaorganisaties zoals de publieke omroepen, kent geen apart wetboek, geen gecodificeerd recht. Deze maatschappelijke ondernemingen worden van allerlei kanten beïnvloed; als ze geld van de overheid krijgen, moeten ze zich houden aan bepaalde subsidieregels en als ze een stichting zijn, een vereniging of een besloten vennootschap dan hebben ze tevens te maken met de voorschriften die voor de betreffende rechtspersoon gelden.”

Al met al noemt Lemstra de juiste combinatie van zijn acht tips een ingewikkelde puzzel die per publieke of semi-publieke organisatie moet worden opgelost. Daarbij gaat het dus elke keer om de juiste combinatie van toezicht versus ruimte voor professionals en zo weinig mogelijke bureaucratie. Lemstra lacht: “Ik zei toch niet voor niets aan het begin van dit interview dat besturen in de publieke sector het moeilijkste is...”