Neem de politie

Overheids- en semi-overheidsorganisaties worden steeds vaker onderworpen aan publieke prestatievergelijkingen. Het initiatief daarvoor ligt echter nog al eens bij de media en niet bij de overheid zelf, waardoor de samenhang vaak ontbreekt en stennis het resultaat is. Het overwinnen van de vaak terechte vrees voor grotere transparantie vraagt een ander controlklimaat. Neem de politie.

Vergelijken en rangordenen op prestaties – of op wat ervoor doorgaat – is in. Ook organisaties in de publieke en semi-publieke sector ontkomen er niet aan. Vanuit democratisch oogpunt is dat toe te juichen, maar het moet dan wel goed gebeuren. Het initiatief ligt nu vaak bij fame-and-blame beluste media. De overheid en haar offsprings zijn nog vaak terughoudend, geremd door de traditie dat rapporteren over bedrijfsvoering eigenlijk een intern ‘comptabel’ gebeuren is, dat alleen in jaarlijkse ‘rituele regendansen’ (vrij naar Roel in ’t Veld) naar buiten mag komen. Toch worden ook hier openbare prestatievergelijkingen aanbevolen om (CPB-document 45, 2004): “vast (te) stellen of de burgers wel wáár krijgen voor hun geld”, “te komen tot benchmarks”en “de organisaties te prikkelen tot verbetering.”
Ook hier geven de competities om de publieksprijs een grote diversiteit aan onderwerpen, methoden en diepgang te zien: van simpel op een rijtje zetten van aanrijtijden van ambulances, CITO-scores van scholen, ervaren woongenot in gemeenten etc. tot organisatievergelijkingen met méér indicatoren. Visitaties, audits of doorlichtingen zijn hier trouwens niet nieuw; het nieuwe is vooral de vergelijkende opzet, het naar búiten komen en soms uitdrukkelijk naar buiten bréngen ervan, en de ‘stennis’ die dat dan kan opleveren. Zo publiceerde OC&W eind 2005 een tweede overzicht met prestatiescores van Nederlandse universiteiten (Kennis in kaart). Tot verontwaardiging van velen wekte die de indruk dat het met de Leidse Universiteit niet zo goed meer ging en dat Maastricht nu koploper was. In april 2006 kwam de Inspectie voor de Gezondheidszorg met de eerste “harde gegevens over de kwaliteit van de gezondheidszorg” (Het resultaat telt). Daaruit kon b.v. worden afgeleid dat in het ene ziekenhuis vier en in het andere meer dan dertig van de honderd herseninfarctpatiënten stierven. Ook hier werd geprotesteerd en gewezen op niet meegewogen omstandigheden (patiënten gerekruteerd uit verschillende risicogroepen etc.). De geruchtmakende schorsing van hartoperaties in een van de academische ziekenhuizen later toonde ook het belang van dit soort bedrijfsvergelijkingen. “Iedereen is aan het meten geslagen”, constateerde minister Hoogervorst tevreden (Esther Rosenberg, NRC 06/04/06). Inmiddels ligt er een tweede overzicht, met méér en ‘betere’ indicatoren. Mede op basis daarvan presenteerde het AD zijn derde ‘Ziekenhuis Top-100’ (16/09/06). Ook Roland Berger (Trouw 14/09/06) analyseerde de gegevens en concludeerde o.a. dat kleinere ziekenhuizen het vaak beter doen.

Veel data, weinig informatie
Ongetwijfeld een van de moeilijkst op prestaties te volgen ‘bedrijfstak’ in de publieke sector is wel de politie. Toch is de politie op het gebied van performance monitoring al ver gevorderd en daarom is de ontwikkeling hier interessant voor de hele (semi)publieke sector: wat hier kan moet elders zeker kunnen. Maar ook: wat hier misgaat, moet elders vermeden worden.
Jaarlijks publiceert BZK in het Jaarverslag Nederlandse Politie met de bijlage Kerngegevens de opsporings- en handhavingsprestaties ván, en de publieksoordelen óver de politie. Ook de regiokorpsen zelf komen met uitgebreide jaaroverzichten. Totnogtoe hebben ze minder publieke en politieke deining gegeven dan in de vorige voorbeelden, al wordt er wel kritiek geleverd (b.v. over de jaarcijfers van Rotterdam-Rijnmond, Maarten Huygen in NRC 31/12/05), ook door luis-in-eigen-pels toezichthouders als gemeentelijke rekenkamers e.d. Commotie veroorzaakte de vergelijking door Peter Tak c.s. (Universiteit Nijmegen, 2004) van oplossingspercentages in Duitsland en Nederland, die bij het publiek de indruk wekte (en ook – zoals ik constateerde – bij buitenlandse deskundigen) dat de Duitse politie drie maal zoveel beter presteerde als de Nederlandse, terwijl je hoogstens zou mogen zeggen dat het Duitse rechtssysteem (legaliteit versus opportuniteit) wellicht effectiever is dan het onze.
De tot dusver betrekkelijk gemakkelijke acceptatie van de politiecijfers is deels gevolg van de verhoudingsgewijs ver ontwikkelde performance monitoring bij de politie, maar ook doordat landelijke en regionale gemiddelden en trends een ‘grofkorrelig’ en geabstraheerd beeld geven, dat nauwelijks aangrijpingspunten biedt voor discussie over de gevarieerde werkelijkheid van de lokale werkvloeren.
Toch is ook over die lokale situaties informatie te vinden. De geïnteresseerde burger kan al jaren inloggen op een website van het AD (Misdaadmeter) om van 37 soorten criminaliteit en overlast de frequentie in de eigen omgeving te bekijken en vergelijken met die van vroeger of elders (zie voor hardcopy 5de jaaroverzicht: AD 13/05/06). De gemeente Leeuwarden zette verleden jaar een eigen publiek toegankelijke Veiligheidsmonitor op internet. Van recente datum is een website die de lokale voorkomens van criminaliteit en overlast op GoogleEarth-beelden projecteert en die naar wens ook vergelijkingen toont (OneStat: Misdaadkaart). De politie zelf beperkt zich op internet voornamelijk tot niet-cijfermatige lokale nieuwsfeiten (vaak onregelmatig ververst en niet voor alle lokaties beschikbaar: Politie/Uw- Team/Wijknieuws). Uitzondering vormt het korps Haaglanden (misschien zijn er inmiddels meer) met een fraaie geografisch georiënteerde en diep inzoombare monitor (Hoeveiligismijnwijk). Voor intern gebruik kunnen de korpsen zelf situatiebeelden tot op huisnummerniveau zichtbaar maken (b.v. Rotterdam- Rijnmond met PolStat).

Performance gaat aan prestatie vooraf
Ongetwijfeld zijn zulke nationale, regionale en lokale gegevens interessant, maar de samenhang is onduidelijk en over prestaties zeggen ze weinig. Natuurlijk hebben de veiligheidsrisico’s op een concrete lokatie – en zeker veránderingen erin – iets te maken met de politieactiviteiten aldaar, net als de sterftecijfers van een streekziekenhuis met de inzet en kwaliteit van personeel en organisatie of het studietempo en publicatievolume van een universiteit met de kwaliteit van haar wetenschappelijke en ondersteunende staven. Maar daarnaast kunnen er talloze de organisatie of haar leden niet aan te rekenen situatieverschillen een rol spelen, zoals afhankelijkheid van ‘ketenpartners’, verschillen in werkdruk en toegemeten capaciteit, begunstigende of belemmerende werkomgevingen etc. Om fair te vergelijken moet daarvoor gecorrigeerd worden. Die eis geldt temeer wanneer men niet alleen vrijblijvend in prestaties is geïnteresseerd, maar er ook op wil ‘afrekenen’.
Immers: een prestatie is in beginsel volledig toe te schrijven aan de inzet en de kwaliteit van de actor (of actors). Ondubbelzinnig vaststellen of iets in deze zin ook echt een prestatie is, en het toerekenen ervan aan een actor (of aan actors), is vaak moeilijk en ook lang niet altijd nodig. Bij het beoordelen van functioneren in complexe en wisselende situaties verdient daarom de wat ruimere en minder beladen term ‘performance’ voorlopig de voorkeur. Performance verwijst naar een ‘voorstelling’ en minder naar een ‘race’ waarin alle deelnemers hetzelfde parcours afleggen en de prestaties eenvoudig afgelezen worden uit de volgorde waarin ze de finish passeren. Performance-vergelijkingen vragen om ‘consumentengidsachtige’ overzichten met scores op méér dimensies, die het eindoordeel en een eventuele beslissing (al of niet belonen, beleggen, kopen, vóór stemmen, beleid continueren etc.) overlaten aan de daartoe ‘bevoegde’ lezer.

Voor elke ‘bedrijfstak’ (ziekenhuizen, woningcorporaties, politiekorpsen, zorgverzekeringen, universiteiten etc.) zijn die dimensies en concrete indicatoren natuurlijk verschillend. Maar er zijn wel algemene regels te geven om tot faire, overzichtelijke en toch voldoende genuanceerde beelden te komen. En ook voor de vormgeving en presentatie, zodat ze voor alle stakeholders werkelijk informatief zijn en niet alleen voor experts. Ze vloeien voort uit drie basisfuncties.

Voor iedere organisatie – groot of klein, zelfstandig of ingebed – speelt de vraag hoe haar situatie is en hoe ze het daarin doet: “hoe reilen en zeilen we?” Beantwoording is voorwaarde om

• te kunnen sturen en bijsturen (koers houden en zonodig van koers veranderen),
• daarvan te leren (uit reacties óp en effecten ván het sturen en bijsturen de omgeving en de eigen mogelijkheden beter begrijpen), en
• daarover in- en extern te kunnen communiceren (over feiten en argumenten beschikken voor verdelen en controleren van taken en verantwoordelijkheden, voor maken en volgen van afspraken en voor verslaglegging en voorlichting).

Als die oriëntatie systematisch gebeurt en door technische en administratieve voorzieningen wordt ondersteund spreken we van ‘performance monitoring’.

Comprehensive performance monitoring
Helaas is bij de ontwikkeling ervan – niet alleen bij de politie – het accent komen te liggen op een onderdeel van de derde functie: de productie van informatie voor controle en verantwoording. Die is backward-looking, reikt doorgaans niet verder dan constateren dat normen al dan niet zijn gehaald, dat er sprake is van vóór- of áchteruitgang, of dat de ene organisatie het beter of slechter doet dan de andere. Het dominante perspectief is dat van de externe beoordelaar en de vraagvorm niet “hoe doen wíj het?”, maar “hoe doen zíj het?”. Voor sturen en leren is dit soort constateren van buitenaf ontoereikend. Een organisatie die zélf stuurt, leert en verantwoording aflegt moet niet alleen horen hoe ze het doet, maar ook begrijpen hoe dat komt en “wat we eraan kunnen doen”.

Elke bedrijfstak vraagt uiteraard invulling met eigen indicatoren. Het aantal moet per deelgebied beperkt blijven (omstreeks tien), maar met de mogelijkheid tot inzoomen naar onderliggende details. Om als sturingsinformatie te kunnen dienen is regelmatige verversing nodig, de traditionele jaarcycli zijn daarvoor veel te lang. Vergelijkbaarheid dwingt tot gebruik van kengetallen. Gebruikersvriendelijkheid vraagt om vérgaande visualisering (grafiekjes in plaats van cijferreeksen). Last-but-not-least: de afzonderlijke situatiebeelden moeten beschikbaar blijven voor longitudinale en transversale analyses om types van omgevingen, werkpakketen, aanpakken en resultaten en effecten aan het licht te brengen, en de méér en mínder optimale combinaties daarvan.
Deze eisen te vervullen lijkt een zware opgave, maar dat valt IC-technisch reuze mee: de echte obstakels en weerstanden liggen op een ander vlak.

Stapelbaar 5+dashboard
Al geruime tijd beschikt het CIP (Concern Informatiemanagement Politie) over een dashboard dat van elk willekeurig lokaal gebied in één oogopslag in 5+format de profielen kan laten zien: fysieke en sociale werkomgeving, samenstelling en volume van het werkaanbod (overlast, overtredingen, criminaliteit etc.), aanpak en inzet daarop (noodhulp, handhaving, opsporing etc.), concrete werkresultaten (processen-verbaal, aanhoudingen, oplossingspercentages, doorlooptijden etc.), uiteindelijke omgevingseffecten (feitelijk ervaren overlast en criminaliteit, subjectieve oordelen over veiligheid, waardering voor politie etc.) plus de belangrijkste targets. Elk van de vijf profielen omvat tien tot twaalf grafiekjes (type beurskoersverloop), tezamen uit te printen op één of twee A4-tjes. Ze zijn gecorrigeerd voor verschillen in per personeelslid verzorgde oppervlakte, inwoneraantal, werkvolume etc., zodat alle plaatjes zonder meer vergelijkbaar zijn. En – belangrijk – ze zijn ‘stapelbaar’: wijkbeelden kunnen worden geaggregeerd tot die van districten, deze tot die van korpsen en de laatste tenslotte weer tot het landelijke plaatje. In het middenprofiel (aanpak en inzet) kan naar behoefte óf de totaal op het geselecteerde gebied ingezette politiecapaciteit worden getoond óf die van afzonderlijke onderdelen, immers: op elk geografisch gebied zijn lokale, districtelijke, regionale, bovenregionale én landelijke eenheden actief. Elk plaatje kan op basis van SPSS-analyses van de totale verzameling worden voorzien van commentaar over trends, bandbreedtes, uitschieters, interessante samenhangen, best practices, consequenties van alternatieven etc. Er zijn ruim honderd lokaal georiënteerde politiedistricten met daarbinnen zo’n vierhonderd basisteams en het streven is om tenminste drie keer per jaar (marap-frequentie) hun situatie vast te leggen.

Op 1 mei 2005, na jaren van consensusvorming over de indicatoren en ‘droogzwemmen’ met reële data, zou in drie regio’s begonnen worden met de uitrol. Tijdens de startvergadering bleek evenwel dat net op landelijk niveau (BZK – Raad van Hoofdcommissarissen etc.) was geconstateerd dat het in opbouw zijnde Capaciteits Management Systeem, waaruit ook het aanpak&inzet-profiel van het dashboard zou worden gevuld, langer op de helling moest. CMS is een multi-purpose tool dat zowel voor capaciteitsbeheersing als voor individuele tijdverantwoording, emolumenten-declaraties etc. zou moeten dienen. Ook nu beschikken de korpsen natuurlijk al over tijdsbestedingsdata, en die zouden voor de doelstellingen van het dashboard (primair- proces/overhead ratio’s en globale tijdsverdeling over primaire hoofdprocessen als handhaving, opsporing en noodhulp etc.) toereikend zijn. Maar door de onzekerheid en de werkdruk op de betrokken specialisten werd het dashboard in de koelkast gezet. Nu, ruim anderhalf jaar later lijkt het eind van de CMS-operatie nog lang niet in zicht. Er is één lichtpunt: in één korps is de draad weer opgepakt en wordt geprobeerd te laten zien dat het kán en wérkt.
Deze stagnatie lijkt te wijten aan technische obstakels en tot op zekere hoogte is dat ook zo. Maar het heeft vooral te maken met het top-down beheersingsdenken en de ermee samenhangende vrees voor grotere transparantie.

Veranderlijk controlklimaat
Sinds 2000 worden alle gebeurtenissen waarmee de politie wordt geconfronteerd en alle activiteiten die ze onderneemt overal en altijd op in principe dezelfde manier benoemd en – waar geboden – geregistreerd, voorzien van eenduidige aanduidingen van plaats, tijd, naam etc. Dit systeem (GIDS) heeft eenheid gebracht in de basisgegevens waarop alle politionele bedrijfsvoeringsinformatie is gebaseerd. Ondanks alle onvolkomenheden en de indianenverhalen daarover beschikt de politie over de data en de technologie om over alle mogelijke onderwerpen langs alle denkbare doorsneden empirisch gefundeerde tabellen te produceren, en dat gebeurt dan ook, teveel zelfs. Het probleem ligt niet in gebrek aan goede data en technologie, maar aan visie op en vertrouwen in een zinnig en verklaringsgericht gebruik ervan, aan de vragen die gesteld worden. Ook het dashboard zou grotendeels uit deze GIDS-data putten (voor het karakteriseren van werkomgevingen en omgevingseffecten worden ook CBS-bronnen en bevolkingspeilingen gebruikt).
Onder de toenmalige minister van BiZa (Ien Dales) werd al vóór de reorganisatie van 1993 (waarbij 148 gemeentekorpsen en het korps rijkspolitie opgingen in 25 regiokorpsen en één landelijk ondersteunend korps) begonnen met het ontwikkelen van voorzieningen om de hele organisatie vanaf de werkvloeren tot aan de niveaus van bestuur en beleid beter zicht te geven op de primaire processen. In een aantal pilot-korpsen werd hieraan met enthousiasme begonnen. Wel zoog later ‘de grote reorganisatie’ nogal wat energie en aandacht weg. Intussen veranderde ook het politieke en publicitaire klimaat: steeds luider klonk de roep om ‘meer blauw op straat’ en om ‘afrekenen op resultaten’. De IRT-affaire veranderde de situatie volkomen: de politie kwam in de verdachtenbank. Bij veel korpsbeheerders en korpschefs ontstond het gevoel dat een ‘transparante’ politie wel eens een weerloze prooi zou kunnen worden van media, politiek en ambtenarij. In dat klimaat kwam de ontwikkeling en het gebruik van de bedrijfsvoeringsinformatie steeds meer in het teken te staan van controle en verantwoording. In de oorspronkelijke doelstelling om GIDS (met aanvullende bronnen als CBS, externe bevolkinspeilingen etc.) in de eerste plaats en bottom up te gebruiken voor de ondersteuning van het sturen en leren, werd na de landelijke invoering nauwelijks meer geïnvesteerd. Drie korpsen en een klein enthousiast CIP-team gingen door, met het beschreven dashboard als resultaat. Dat wordt dus nu als het ware in een reservaat in leven gehouden, wachtend op een nieuwe klimaatomslag. Die komt ongetwijfeld, maar het zou jammer zijn als dan alles opnieuw zou moeten worden uitgevonden.

Slotopmerking
In belendende percelen van publieke dienstverlening dreigen soortgelijke ‘vastlopers’. Afgezien van de hierboven aangevoerde principiële argumenten voor een slimmere omgang met het prestatievraagstuk, is er ook nog een praktisch argument. Performance monitoring is altijd voor een deel afhankelijk van data-invoering door de primaire werkers op de werkvloeren. Als die daarvan zelf niets terugkrijgen, en zeker als ze terecht of onterecht ook nog vrezen dat de uitkomsten tegen henzelf worden gebruikt, dan worden draagvlak en betrouwbaarheid ervan wel dubieus. Zelfs de knapste ICT-instrumenten worden dan ‘speeltjes van de bazen’ en de grondhouding wordt er een van ‘ze kunnen de cijfers krijgen die ze hebben willen’.

Kas Kastelein is emeritus hoogleraar organisatiekunde, met als centraal belangstellingsgebied de vergelijkende performance monitoring van complexe organisaties. Hij was in de jaren 90 als onafhankelijk extern voorzitter betrokken bij de begeleiding van vijf ‘bestuursconvenanten politie’ die in 2000 leidden tot landelijke invoering van GIDS, een stelsel van gestandaardiseerde informatievoorzieningen voor de politionele bedrijfsvoering. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel en zonder last of ruggespraak.

Literatuur

• Kastelein J., Naar een transparante Politie?, in: Beleidsanalyse nr. 4, Sdu, den Haag, 1999
• Kastelein J., Performance Monitoring Systems, EGPA-paper, Bern/Brussels, 2005
• Koning P. c.s., Centrale doelen, decentrale uitvoering, CPB Document nr 45, den Haag, 2004. Voorts, ná voltooiing van dit artikel, kennisgenomen van (en overeenkomsten en verschillen geconstateerd met):
• Van den Dool L. en Klaassen J., Performance in control, in: TPC nr 5, Sdu, den Haag, 2006.