Publieke verantwoording voor een Andere Overheid

Op Prinsjesdag 2005 zijn de resultaten van de rijksbrede takenanalyses gepresenteerd. Deze takenanalyses zijn in opdracht van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) in het kader van het actieprogramma Andere Overheid uitgevoerd. We beschouwen in dit artikel de uitkomsten van de rijksbrede takenanalyses, vooral nu het einde van het project Andere Overheid in zicht is.

Eind 2003 is door het kabinet Balkenende II het Programma Andere Overheid in het leven geroepen. Dit programma heeft drie centrale doelstellingen:1

1. de kwaliteit van (elektronische) dienstverlening van de overheid moet omhoog;
2. de bureaucratie en regelzucht moeten omlaag;
3. de organisatie en werkwijze van de overheid moeten worden verbeterd.

Het programma bestaat uit 64 projecten rondom deze thema’s. Voorbeelden van projecten zijn de Kaderstellende visie op toezicht 2005 en het verminderen van administratieve lasten voor burgers en bedrijven met 25%. Naast deze projecten zijn ook departementale en rijksbrede takenanalyses uitgevoerd. Centraal in deze takenanalyses stond de beantwoording van de vraag: “Doen we de goede dingen en doen we die goed?”

De departementale takenanalyses richtten zich op de afzonderlijke departementen. Elk departement heeft hierin de eigen taken tegen het licht gehouden. De rijksbrede takenanalyses daarentegen richtten zich op negen thema’s die de grenzen van de individuele departementen overstijgen, met als doel het vergroten van de interne efficiëntie en de externe effectiviteit van de overheid. Aanleiding was stevige maatschappelijke en professionele kritiek op het functioneren en presteren van de (rijks)overheid. Levert de Rijksoverheid in voldoende mate een bijdrage aan goed openbaar bestuur? In de woorden van de minister voor BVK: “De organisatie van de ministeries sluit nu niet aan bij de problemen van burgers en bedrijven in onze huidige samenleving.”2

De negen rijksbrede takenanalyses hebben betrekking op interdepartementale thema’s (zie kader).

In dit artikel zetten we eerst de belangrijkste problemen en oplossingsrichtingen uit de rijksbrede takenanalyses op een rij. Vervolgens beschouwen we in hoeverre deze oplossingen raken aan de kenmerken van goed openbaar bestuur (transparantie, publieke verantwoording, effectiviteit en efficiëntie en vraaggerichtheid; zie ook het kader hieronder), en terugkomen in de rijksbrede takenanalyses.

Tabel 1.

Gesignaleerde problemen
In de probleemanalyse van de negen rijksbrede takenanalyses onderscheiden we vier centrale problemen.

Maatschappelijk probleem staat niet meer centraal
Het eerste probleem is dat de inhoud van het maatschappelijk probleem niet meer centraal staat in het handelen van de overheid. Veranderingen in de samenleving leiden voortdurend tot wijziging van de verwachtingen van burgers over de rol van de overheid. Vraag en aanbod op dit terrein lijken onvoldoende op elkaar aan te sluiten. Aan de vraagkant is voor burgers en bedrijven niet meer helder bij wie je voor welk probleem terecht kunt en wie verantwoordelijk is voor de oplossing ervan. En als burgers de juiste verantwoordelijke hebben gevonden, vinden ze dat ambtenaren niet voldoende luisteren en te weinig oplossingen bieden voor problemen die zij belangrijk vinden.5 Aan de aanbodkant betekent de voortdurend veranderende verwachtingen van de samenleving dat politieke sturing door de overheid steeds lastiger wordt. Overheidsoptreden wordt daarom niet meer als legitiem, consistent en efficiënt ervaren.6 De commissie- Wolffensperger komt met cijfers uit de Belevingsmonitor die aantonen dat het vertrouwen in de regering en dus het ‘draagvlak voor overheidshandelen’ minimaal is. Metingen in 2003 en 2004 geven aan dat een grote meerderheid zegt geen vertrouwen in de regering te hebben.7
De commissie-De Grave constateert bovendien dat het perspectief waarin de burger, de maatschappelijke organisatie (bijvoorbeeld school of zorginstelling) of het bedrijf het centrale uitgangspunt vormt in het overheidshandelen op de achtergrond is geraakt. Veel aangetroffen bestuurlijke en ambtelijke coördinatiemechanismen zijn gericht op het optimaliseren van de interne werkprocessen van de overheid. Dit lost wel het organisatieprobleem van de rijksoverheid op, maar leidt niet automatisch tot een effectieve oplossing voor de maatschappij.8 Er is te weinig ruimte voor de professional in het veld om op basis van zijn deskundigheid keuzes te maken die bijdragen tot een goede aanpak van het probleem. Kortom: de inhoud van het maatschappelijk probleem waar het om gaat, staat niet meer centraal.

Interventieparadox
De overheid is op veel terreinen tot over haar oren betrokken, terwijl niet meer helder is welk publiek belang zij hiermee dient en welke reële sturingsmogelijkheden zij heeft. Elders heeft de overheid zich teruggetrokken, maar probeert zij via nieuwe regels en toezicht toch haar greep op het reilen en zeilen te behouden. De commissie-Teulings stuit hier op de interventieparadox (het tweede probleem): de wens om het vertrouwen van burgers te herstellen, leidt tot meer interventies, regels, en toezicht; maar omdat de effectiviteit daarvan onder druk staat, is het gevolg juist een verdere ondermijning van het vertrouwen.

Te ingewikkelde overheidsorganisatie
Het derde probleem heeft te maken met de ingewikkelde overheidsorganisatie. Op het achterblijven van prestaties reageren bestuurders vaak door hun bestuurlijke inspanning en coördinatie te verhogen. Maar omdat het probleem niet in de coördinatie ligt wordt het resultaat eerder slechter dan beter en ontstaat een versnippering van taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen bij het Rijk én tussen Rijk, gemeenten en provincies.9 De Grave spreekt in dit verband zelfs van ‘bestuurlijke drukte’. Verantwoordelijkheden worden door de rijksoverheid makkelijk belegd, maar nogal eens zonder de daarbij behorende bevoegdheden en middelen. Bovendien is er vaak sprake van meerdere besturingsfilosofieën in het rijksbeleid, met als gevolg een tekort aan beleidsmatige samenhang, moeizame publieke verantwoording en een rijksoverheid die onsamenhangend stuurt en niet doorpakt als het er op aan komt.10

Verkeerde cultuur
Het laatste probleem is een cultuurprobleem. Volgens de commissies Habbema en Sint is er sprake van ingesleten patronen, gevestigde opvattingen en hardnekkige vooroordelen van politici, ambtenaren en burgers jegens elkaar. Deze mechanismen zorgen ervoor dat zelfs de beste intenties niet uit de verf komen in de politiek-bestuurlijke praktijk. Verkokering wordt daarbij gezien als een van de belangrijkste problemen. Dit staat het daadwerkelijk anders werken door de overheid in de weg.

De bevindingen uit de rijksbrede takenanalyses sluiten aan op een aantal recente studies. Volgens de WRR (2004) moet de overheid meer vertrouwen hebben in de initiatieven van professionals en bestuurders van de instellingen in de gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting, welzijn en arbeidsvoorziening. De nadruk ligt nu teveel op het controleren en afrekenen. Dat leidt tot verspilling en middelmatige prestaties. Bovendien leidt het af van waar het echt om zou moeten gaan: betrokken zorg en goede dienstverlening aan de burgers, cliënten en patiënten. Ook de Raad van State (2004) benadrukt dit in zijn jaarverslag.11 Overheidsoptreden moet betrekking hebben op wat burgers, maatschappelijke organisaties, uitvoerders van beleid en bedrijfsleven nodig hebben. Dit optreden moet niet worden voortgedreven door een interne administratieve motoriek. De Raad wijst hierbij op het gevaar van de ‘verambtelijking van de publieke ruimte’. De Algemene Rekenkamer (2004) concludeerde in het rapport ‘Tussen beleid en uitvoering’ dat er sprake is van ‘hardnekkige uitvoeringsproblemen’ en van een ‘kloof’ tussen beleidsambities en de uitvoeringspraktijk. De geloofwaardigheid van de rijksoverheid en het vertrouwen van burgers in de overheid komt daarmee in het geding.

Aangedragen oplossingsrichtingen
Hoewel de verschillende takenanalyses zich richten op uiteenlopende problematiek, zijn de oplossingsrichtingen verrassend eenvormig.

Eén bestuurder of bestuurslaag verantwoordelijk voor aanpak maatschappelijke probleem
Om het maatschappelijke resultaat van overheidsbeleid centraal te stellen is de eerste oplossingsrichting dat de overheid duidelijkheid moet creëren voor burgers door één bestuurder of bestuurslaag verantwoordelijk te maken voor het oplossen van het maatschappelijke probleem. De bestuurder of bestuurslaag moet daarbij ook voldoende doorzettingsmacht (in besluitvorming) en uitvoeringsmacht (in beleidsuitvoering) krijgen om adequaat te kunnen handelen.

Pas op de plaats
Een tweede oplossingsrichting is dat de overheid vaker een pas op de plaats zou moeten maken, in plaats van op ieder incident te reageren met (nieuwe) regels. Hiertoe moet de overheid nadrukkelijker de afweging maken of zij wel moet interveniëren. Een systematische afweging van waar de overheid wel en niet verantwoordelijk voor is, kan helpen de interventieparadox onklaar te maken. Ook de communicatie en legitimatie van overheidsingrijpen naar burgers toe wordt hierdoor helderder. Het biedt politici namelijk een handvat om burgers een spiegel voor te houden.12
De commissie-De Grave geeft hier een handreiking voor: de ‘IOS-toets bestuurlijke drukte’: een toets op Inhoud, Organisatie en Sturing. De aanpak van maatschappelijke problemen moet steeds doorgelicht worden op het functioneren van de betrokken bestuurlijke constellatie met het oog op het vermijden van bestuurlijke drukte. Daarbij moet telkens de vraag beantwoord worden: “Werkt het of gaat het werken? En “Hoe kan het beter?” De Commissie beveelt het kabinet aan om deze toets op te leggen zoals nu ook gebeurt met de toets administratieve lasten en de financiële begrotingstoets.

Betere dialoog tussen kabinet en parlement
De derde oplossingsrichting wordt gezocht in de dialoog tussen kabinet en parlement. De commissie-Habbema stelt bijvoorbeeld dat de volksvertegenwoordiging als hoogste politieke orgaan de belangrijkste schakel is in de hele keten van beleid naar uitvoering en van probleem naar oplossing. Het is daarom noodzakelijk dat het kabinet samen met de Tweede Kamer invulling geeft aan een constructieve dialoog tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren.13 De commissie-Teulings legt de oorzaak van de interventieparadox mede bij de Tweede Kamer. Individuele Kamerleden hebben namelijk persoonlijk baat bij het pleiten voor een duidelijke, direct zichtbare maatregel met een daadkrachtige uitstraling, ook als de Tweede Kamer als geheel weet dat deze niet effectief is.14 De commissie doet overigens geen directe aanbevelingen aan het adres van de Tweede Kamer. Volgens de commissie-Wolffensperger kan een betere communicatie tussen overheid en burger ook bijdragen aan een betere overheid. Het communicatieproces moet beter aan de criteria van ‘vroeg, volledig en transparant’ voldoen. De commissie zet vooral in op zoveel mogelijk informatie over het beleidsvormingsproces.

Creëer leermogelijkheden
De vierde oplossing is gericht op het lerend vermogen van de overheid. Het creëren van leermogelijkheden komt in een aantal rijksbrede takenanalyses terug, bijvoorbeeld in de vorm van expertisecentra waarin ervaringen uitgewisseld kunnen worden over het afwegingskader voor overheidsinterventie en ervaringen met het overlaten van een taak aan de markt.15

Cultuurverandering
De laatste belangrijke oplossingsrichting komt van de commissie-Habbema die stelt dat bewindspersonen, beleidsambtenaren en uitvoeringsambtenaren in de eigen rol ontvankelijker moeten worden voor de samenleving en voor elkaar. Een meer flexibele, omgevingsgerichte en samenwerkende cultuur is hierbij gewenst.16 Een cultuurverandering is volgens de commissie-Habbema te realiseren door als overheidsmedewerker zelf ander gedrag te laten zien. Te beginnen bij de politiekambtelijke top.17 Ook in de andere rijksbrede takenanalyses wordt een veranderende houding van de overheid als deel van de oplossing aangedragen. De overheid moet bijvoorbeeld meer ‘het gezonde verstand gebruiken’18 en er moet sprake zijn van ‘voortdurende kritische zelfreflectie’.19

Niet anders, maar beter
Hoe kan het dat we met een overheid zitten die nog steeds niet duidelijk aangeeft welk maatschappelijk probleem het gaat oplossen, wie het gaat oplossen en hoe?

Wanneer we de aangedragen oplossingsrichtingen uit de takenanalyses naast de kenmerken van goed openbaar bestuur leggen, zien we dat deze oplossingen gericht zijn op het vergroten van transparantie, vraaggerichtheid en de effectiviteit en efficiëntie. Expliciete aandacht voor publieke verantwoording lijkt er echter niet te zijn. Betere publieke verantwoording, dat wil zeggen verantwoording door overheidsorganisaties aan publiek en andere belanghebbenden, is wellicht de sleutel tot de echte oplossing. Verantwoording dwingt namelijk tot het helder verwoorden van de maatschappelijke doelen, wie verantwoordelijk is en wat er is bereikt. Tegelijkertijd wordt daarmee transparant wat de overheid wel en niet doet en faciliteert het de dialoog tussen overheid en parlement.

Dat de publieke verantwoording nog niet helemaal is wat het zou moeten zijn blijkt uit het onderzoek ‘Rijk Verantwoord’ van de Algemene Rekenkamer. Hieruit blijkt dat de departementale jaarverslagen steeds meer concrete informatie bevatten over doelen, prestaties en middelen. Toch zijn er nog een groot aantal beleidsartikelen waarbij niet duidelijk is wat de overheid precies wil bereiken.20 Ook uit het Rekenkamerrapport ‘Staat van de Beleidsinformatie 2006’ dat geheel gewijd was aan drie van de beleidsprioriteiten van het kabinet blijkt dat het kabinet er nog niet helemaal in slaagt om de Tweede Kamer te voorzien van alle benodigde informatie. Zo is geen informatie beschikbaar over de vraag of het beleid werkt en is niet bekend hoeveel geld eraan is uitgegeven.21

Een betere publieke verantwoording biedt dus kansen om de gesignaleerde problemen in de rijksbrede takenanalyses op te lossen. Wij wijzen hier op de rol van auditors en controllers. Juist zij zijn degenen die de beleidsmakers mogen en moeten stimuleren om de effecten van het beleid en de kwaliteit van de geleverde prestaties die moeten bijdragen aan de oplossing van het maatschappelijk probleem meer inzichtelijk te maken. Zonder deze informatie kan er immers geen goede publieke verantwoording worden afgelegd. Verschillenanalyses en beleidsdoorlichtingen kunnen hierbij een belangrijk hulpmiddel zijn.22

Drs. I. Boers en drs. N. Donker werken beiden bij de Algemene Rekenkamer als respectievelijk onderzoeker en senior-onderzoeker. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 Minister voor BVK (2005). Modernisering van de overheid. Brief d.d. 17 mei 2005 aan de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 362, nr. 34. Den Haag: SDU.
2 Andere Overheid (2005), De takenanalyse, Den Haag, mei 2005.
3 Vergelijkbare opvattingen van goed bestuur treffen we aan bij de OESO en het IMF.
4 Algemene Rekenkamer (2003). Presteren en functioneren van het openbaar bestuur, strategie Algemene Rekenkamer 2004-2009. Den Haag, december 2003.
5 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005; Gemengde commissie Cultuur en Werkwijze (Habbema), Rijksbrede takenanalyse, Gewoon doen!, Den Haag, juni 2005; Gemengde commissie Bestuurlijke Coördinatie (Grave), Rijksbrede Takenanalyse, Je gaat erover of niet, Den Haag, juni 2005.
6 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005.
7 Gemengde commissie Communicatie (Wolffensperger), Rijksbrede takenanalyse, 50 aanbevelingen voor communicatie met en door een andere overheid, Den Haag, juni 2005, p. 3.
8 Gemengde commissie Bestuurlijke Coördinatie (Grave), Rijksbrede Takenanalyse, Je gaat erover of niet, Den Haag, juni 2005.
9 Gemengde commissie Bestuurlijke Coördinatie (Grave), Rijksbrede Takenanalyse, Je gaat erover of niet, Den Haag, juni 2005.
10 Gemengde commissie Bestuurlijke Coördinatie (Grave), Rijksbrede Takenanalyse, Je gaat erover of niet, Den Haag, juni 2005.
11 Raad van State (2004). Jaarverslag 2003. Den Haag.
12 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005, p. 5.
13 Gemengde commissie Cultuur en Werkwijze (Habbema), Rijksbrede takenanalyse, Gewoon doen!, Den Haag, juni 2005, p. 3.
14 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005, p. 3.
15 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005.
16 Gemengde commissie Cultuur en Werkwijze (Habbema), Rijksbrede takenanalyse, Gewoon doen!, Den Haag, juni 2005.
17 Gemengde commissie Cultuur en Werkwijze (Habbema), Rijksbrede takenanalyse, Gewoon doen!, Den Haag, juni 2005, p. 7.
18 Gemengde commissie Gevaarlijke stoffen/risicobeleid (Hendrikx), Rijksbrede takenanalyse, Ten oosten én ten westen van het Prins Clausplein: Gezond verstand in risicoland. Den Haag, juni 2005.
19 Gemengde commissie Marktordening (Teulings), Rijksbrede takenanalyse, Overheid en markt; van goede intenties naar goede interventies, Den Haag, juni 2005.
20 Algemene Rekenkamer (2006). Rijk verantwoord 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 550, nr. 2. Den Haag: SDU.
21 Algemene Rekenkamer (2006). Staat van de beleidsinformatie 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 558, nr. 2. Den Haag: SDU.
22 Knaap, P. van der. (2006). VBTB: niet kapot te krijgen! Van dunnere stukken en beleidsdoorlichtingen. TPC, jaargang 4, nr. 4. d.d. 16-08-2006. Den Haag: SDU.