Tussen Schakelen en Switchen (2)

In hoeverre draagt het handelen van controllers in Nederlandse gemeenten bij aan het streven naar de vergroting van de doelmatigheid van gemeentelijke processen? Hoe kan dit worden verklaard? Op welke wijze kan de effectiviteit van de controller worden vergroot? Het dissertatieonderzoek van Rick Anderson naar de rol en functie van controllers binnen Nederlandse gemeenten gaat in op deze vragen. In deel 2 van het artikel* wordt het conceptueel model op haar analytische werking beoordeeld en worden enkele noties voor verdere discussie uitgewerkt.

In het conceptueel model wordt een verband gelegd tussen meerduidigheid van middeleninzet (pluricentrisme), strategische interactie, eenduidigheid (unicentrisme), beheersbaarheid en uiteindelijk doelmatigheid. De gedachte hierachter is, dat binnen gemeenten verschillende actoren veelal verschillende doelstellingen en belangen kennen en dat meerduidigheid eerder regel dan uitzondering is. Vanuit de stelling dat eenduidigheid een betere basis legt voor doelmatigheid, zal de controller via strategische interactie in staat moeten zijn om deze eenduidigheid te verkrijgen en te behouden. Strategische interactie neemt de belangen van andere actoren als vertrekpunt en is gericht op het verkrijgen van betrokkenheid en aansturingmogelijkheden. Strategische interactie laat zich illustreren door de manier waarop informatie wordt verkregen en verstrekt. Aangezien informatie het enige middel is, waarover een controller als zuivere staffunctionaris kan beschikken, is de controller doorgaans aangewezen op dit type interactiepatroon.

Het gaat er nu om het conceptueel model op haar analytische werking te beoordelen.

Het onderzoek

Eerste vraaggesprekken
Het model is via vraaggesprekken uitgezet bij een twintigtal respondenten, welke werkzaam zijn als controller bij gemeenten. Daarbij ging het eerst om de vraag welke factoren ten grondslag liggen aan een doelmatig of juist ondoelmatig procesverloop. Hoewel de respons divers was, kon zij toch worden gecategoriseerd naar de factoren sturing, betrokkenheid en inzicht.

Het verband tussen unicentrisme en doelmatigheid zou stand kunnen houden, uitgaande van de stelling dat de mogelijkheid van eenzijdige sturing direct verwijst naar een unicentrische constellatie. Ook de factor betrokkenheid hangt via het begrip doelcongruentie samen met unicentrisme: naarmate deze betrokkenheid groter is, worden in toenemende mate dezelfde belangen nagestreefd. Inzicht is een noodzakelijke factor voor een adequate sturing en in die zin van een andere orde dan de factoren sturing en betrokkenheid. De drie factoren kunnen dus niet alleen in verband worden gebracht met de mate van doelmatigheid, maar ook met het concept unicentrisme. Daarmee houdt het verband tussen unicentrisme en doelmatigheid stand. Van belang is daarbij dat de factoren sturing en betrokkenheid een verschillende inwerking op de mate van doelmatigheid kunnen hebben. Sturing is noodzakelijk om een ondoelmatig verloop te voorkomen, terwijl betrokkenheid noodzakelijk is om een daadwerkelijk doelmatig verloop te realiseren.

Nadere analyse
Om het verband tussen strategische interactie en unicentrisme nader te analyseren, zijn vervolgens bij 40 gemeentelijke controllers enquêtes uitgezet. 31 enquêtes zijn valide geretourneerd. In deze tweede empirische reflectie is tevens de impact van de factoren betrokkenheid en sturingsmogelijkheden op de mate van doelmatigheid nader onderzocht.

In de reflectie worden de factoren die bepalend zijn voor een doelmatig of ondoelmatig verloop bevestigd: de mate van betrokkenheid en de mate waarin controlmaatregelen (aansturingmogelijkheden) kunnen worden toegepast.

De vraag rijst nu of het verband tussen strategisch handelen en de mate van unicentrisme aan de hand van de respons gelegd kan worden. Strategische aansturing is specifiek voor de controller geoperationaliseerd als de mate waarin via de belangen van andere actoren informatie wordt ingezet ter verkrijging van betrokkenheid of ter verkrijging van aansturingmogelijkheden.

Allereerst valt op uit de respons, dat de concerncontrollers een redelijk zware bevoegdheid kennen waar het ’t verkrijgen en verstrekken van informatie betreft. Eén uitzondering daargelaten, kunnen alle concerncontrollers informatie opvragen vanuit de andere organisatieonderdelen. Op basis van deze informatie zijn zij vervolgens bevoegd om gevraagd of ongevraagd te adviseren richting college en management. Het tweede wat opvalt is, dat de controllers hun eigen functioneren versterkt zien, indien aansluiting wordt gezocht bij de belangen van andere actoren. Dit zijn doorgaans de wethouder en de verantwoordelijke directeur en in mindere mate het hoofd Financiën. Slechts in twee gevallen werd deze vraag niet ingevuld en in één geval werd deze vraag negatief beantwoord. Het derde wat opvalt is, dat de controllers over het algemeen de relatie zien tussen de manier waarop informatie wordt verstrekt en de mate waarin betrokkenheid bij belanghebbenden wordt verkregen of waarin aansturingmogelijkheden worden gegenereerd: 30 van de 31 respondenten onderschreven deze relatie. Eerder is al geconstateerd, dat de controllers de relatie tussen betrokkenheid, aansturingmogelijkheden en doelmatigheid bevestigen.

Als strategisch handelen wordt opgevat als de mate waarin via de belangen van andere actoren informatie wordt ingezet om betrokkenheid en aansturingmogelijkheden te verkrijgen en als strategisch handelen conceptueel in relatie wordt gebracht met de mate van doelmatigheid, kan het volgende worden geconcludeerd vanuit de respons. De controllers richten zich op de belangen van andere actoren om daarmee hun eigen functioneren te versterken en in die zin zijn de geënquêteerde controllers strategisch in hun handelen. Vervolgens blijkt uit de respons dat de manier waarop informatie wordt verstrekt van belang is voor de mate waarin betrokkenheid en aansturingmogelijkheden kunnen worden gegenereerd. Ook blijkt uit de respons, dat betrokkenheid en aansturingmogelijkheden bepalend zijn voor de mate waarin een proces doelmatig verloopt. De conclusie is dan, dat er volgens de respons een relatie bestaat tussen strategisch omgaan met informatie en de gerealiseerde mate van doelmatigheid.

De case studie
De vraaggesprekken en de enquête bevestigen dan in eerste instantie het ontwikkelde conceptueel model. Vervolgens is in dit onderzoek een case studie verricht om te bezien in hoeverre het model in staat is een case te analyseren. Het project Landgoed Profundum van de gemeente Argus dient als casus. Het project is in 1994 opgezet, maar stond vanaf mei 1999 bijzonder in de politieke belangstelling. Hoewel het project nog niet geheel ten einde is waar het de fysieke afbouw betreft, kan wel gesteld worden dat het project ambtelijk en bestuurlijk op de raadsvergadering van 20 november 2000 is afgerond (waarbij overigens een motie van wantrouwen ten aanzien van de verantwoordelijke portefeuillehouder is aangenomen door de gemeenteraad).

Actoren en hun belangen
De actoren binnen deze casus zijn in eerste instantie de gemeenteraad en het college. Binnen het college zijn de portefeuilles Financiën en Economische Zaken verdeeld over twee wethouders. Daarnaast bevindt de private organisatie PROTON zich op het landgoed. Deze actor organiseert trainingen op het landgoed. De gemeente en PROTON hebben zich verenigd in de stichting Beheer, welke tot doel heeft het landgoed in termen van fysieke restauratie terug te brengen in de oorspronkelijke staat. Tevens hebben de gemeente en PROTON zitting in de stichting Exploitatie, welke belast is met een rendabele exploitatie van het landgoed. De twee stichtingen kennen een onafhankelijk voorzitter. De belangrijkste ambtelijke actoren zijn de concerncontroller en het hoofd Economische Zaken, welke als projectleiders vanuit de gemeente opereren. Tot slot is er een projectbureau, dat formeel in opdracht van de stichting Exploitatie werkt en belast is met de planning van activiteiten op het landgoed en met het dagelijks beheer.

Samengevat kan gesteld worden, dat in juni 1999 de diverse actoren verschillende belangen kennen en dat deze belangen zelfs conflicteren. Daarnaast beschikt geen van de actoren over de middelen om een andere actor eenzijdig te kunnen aansturen. In een dergelijke constellatie kan dan niet van een honderd procent eenzijdige aansturing gesproken worden. Daarnaast heeft de gemeenteraad noch het college directe aansturingmogelijkheden richting de stichtingen, het projectbureau en PROTON. De conclusie is dan ook, dat de oorspronkelijke constellatie van het Landgoed Profundum zich anno juni 1999 laat kenmerken door een redelijk hoge mate van pluricentrisme.

De actoren, belangen en middelen die een rol hebben gespeeld in deze casus zijn in het schema op de bladzijde hiernaast weergegeven.

Het historisch verloop
Het historisch verloop van het landgoed wordt – gelet op de omvang – niet in dit artikel opgenomen, maar kan als volgt worden samengevat. In mei 1999 verneemt de controller van Argus dat er een overschrijding is van het gemeentelijk krediet op het landgoed van 3,6 mln. euro. Nadere analyse wijst uit, dat de subsidies voor de restauratie van het landgoed bij de stichting Exploitatie binnenkomen, terwijl de gemeente de voorfinanciering ter hand neemt. De controller adviseert het college vervolgens om een projectgroep in het leven te roepen, een advies dat door het college wordt overgenomen. In deze projectgroep neemt ook het hoofd Economische Zaken zitting. Een medewerker van de afdeling Economische Zaken fungeert tevens als penningmeester van de stichting Exploitatie en wordt door de controller aangezet om het saldo van de stichting (2 mln.) over te maken naar de gemeente. Om de resterende 1,6 mln. euro voor de gemeente terug te halen, formuleert de controller het standpunt dat de gemeente de restauratie van het landgoed heeft gefinancierd en dus de enige actor is die beslissingen kan nemen over het landgoed. Dit standpunt wordt overgenomen door het college en door het Project Bureau Exploitatie, maar niet door PROTON. Deze laatste blijft in de stichting Exploitatie gebruik maken van haar vetorecht om de huurprijs niet vast te stellen, waarop het Project Bureau Exploitatie het landgoed van nieuwe sloten voorziet en het gebruik van het landgoed door PROTON onmogelijk maakt. Kort daarop gaat PROTON failliet en klaagt zij de gemeente aan voor de geleden schade. Daarnaast legt PROTON beslag op de banksaldi van de stichting Exploitatie, mobiliseert de pers en zet een lobby in richting alle raadsfracties. Een raadsvoorstel om met een nieuwe stichting een doorstart te maken (zonder PROTON) wordt niet overgenomen in de raad, aangezien in het voorstel te weinig rekening wordt gehouden met de belangen van PROTON. Een onderzoek wordt ingesteld, hetgeen er uiteindelijk toe leidt dat de wethouder Economische Zaken aftreedt.

Is de controller geslaagd?
Om de vraag beantwoord te krijgen in hoeverre de controller nu geslaagd is in zijn streven om de doelmatigheid te optimaliseren, zal de oorspronkelijke doelstelling van de controller moeten worden afgezet tegen de mate waarin deze doelstelling daadwerkelijk is gerealiseerd. Daarbij fungeert de oorspronkelijke doelstelling dus als norm waartegen de realisatie kan worden afgezet.

Oorspronkelijk kent de controller een financieel belang: het terugdringen van het tekort van 3,6 miljoen euro. Vervolgens verbreedt de controller deze doelstelling door haar te koppelen aan andere doelstellingen van andere actoren. Daarmee wordt immers de betrokkenheid van deze andere actoren verkregen. Zo kent de wethouder Financiën een financieel belang welke verwijst naar de input en nagenoeg overeenkomt met het belang van de controller: het landgoed staat in mei 1999 op een tekort van 3,6 miljoen euro en dit tekort zal moeten worden weggewerkt. Aan de andere kant kent de wethouder Economische Zaken een belang dat eerder verwijst naar output: het vergroten van de openbare toegankelijkheid.

De controller koppelt nu deze belangen in zijn doelstelling: het verkleinen van het tekort, terwijl gelijk de openbare toegankelijkheid vergroot wordt. Door deze koppeling verkrijgt de controller de betrokkenheid van de twee wethouders en vervolgens van het college, aangezien de verschillende bestuurlijke doelstellingen ten aanzien van het landgoed nu verenigd worden en een ieder collegelid zich kan herkennen in de doelstelling van de controller. Door het instellen van een projectgroep en het hoofd Economische Zaken in deze projectgroep op te nemen, bemachtigt de controller eveneens de betrokkenheid van de vakinhoudelijke afdeling. In zijn streven naar de reductie van het tekort wordt de controller tevens gesteund door de afdeling Financiën, terwijl de controller tevens via de stichting Exploitatie de steun van het projectbureau weet te verkrijgen.

De controller is evenwel niet geheel succesvol in zijn aanpak. Hoewel het zonder meer waar is, dat 2 miljoen euro wordt teruggevonden en wordt teruggesluisd naar de gemeente, terwijl tevens de openbare toegankelijkheid qua niveau gehandhaafd blijft, is het niet gelukt om de openbare toegankelijkheid te verbeteren en het landgoed geheel en al rendabel te laten exploiteren, om op die manier de resterende 1,6 miljoen euro terug te krijgen. De reden hiervoor ligt in het feit dat de controller weliswaar kans ziet om de betrokkenheid van het college, de ambtelijke organisatie en het projectbureau te verkrijgen, maar niet van PROTON en uiteindelijk dus ook niet van de raad. Pogingen om PROTON van haar middelen te ontdoen worden te snel gestaakt: na haar faillissement blijkt PROTON immers wel degelijk over middelen te beschikken. De lobbyactie op de fracties, het beslag op de stichting Exploitatie en het actief benaderen van de pers, onderschrijven de stelling dat PROTON na haar faillissement zeker niet ontdaan is van alle middelen. Zeker nadat PROTON de steun heeft weten te verkrijgen van de gemeenteraad, kan gesproken worden van twee aansturingcentra: het centrum controller, college, ambtelijke organisatie en projectbureau en het centrum PROTON, gemeenteraad. Dit laatste centrum blijkt een zeer krachtige combinatie. Het conceptueel model kan nu worden ingevuld (elders op deze bladzijden).
De case laat zich door het model daadwerkelijk verklaren en vanuit het gehele onderzoek kunnen conclusies en noties voor discussie worden getrokken.

Figuur 1. Het conceptueel model (klik op de figuur voor vergroting)

Conclusies

• Vanuit een bepaalde actor met een bepaald belang bezien, wordt de mate van doelmatig handelen bepaald door de mate waarin dit handelen beheersbaar is. Deze beheersbaarheid hangt samen met de eenduidigheid waarmee middelen worden ingezet. Deze eenduidigheid is op zijn beurt afhankelijk van de mate waarin betrokkenheid wordt verkregen van actoren die over de noodzakelijke middelen beschikken of van de mate waarin deze actoren zijn aan te sturen.
• Zolang men conceptueel organisatiebrede normen voor doelmatigheid nodig heeft welke het liefst zo objectief mogelijk tot stand zijn gekomen, zullen zich knelpunten blijven voordoen waar het de operationalisatie en realisatie van doelmatigheid betreft.
• De problemen die naar voren worden gebracht bij de operationalisatie van het begrip doelmatigheid, zijn niet zozeer van technische aard, maar eerder van politiek-bestuurlijke aard: technisch is immers iedere doelstelling te operationaliseren, maar er kan niet altijd organisatiebrede overeenstemming worden bereikt over de juiste operationalisatie.
• Aangezien het begrip doelmatigheid door verschillende actoren met verschillende voorkeuren verschillend wordt geoperationaliseerd, bestaat er geen universele definitie van doelmatigheid binnen Nederlandse gemeenten. Het operationaliseren van doelmatigheid en het traceren en verbeteren van doelmatigheid, kan dan ook beter plaatsvinden vanuit de individuele voorkeuren van individuele actoren.
• De gemeentelijke controller kan zijn financieel-economische doelstellingen koppelen aan de belangen van andere actoren. Daarmee verbreedt de controller zijn economische concept van doelmatigheid tot maatschappelijke doelmatigheid en kan daarmee tevens de noodzakelijke betrokkenheid van andere actoren verkrijgen.
• De functie van controller wordt in de gemeentelijke praktijk dermate divers ingevuld, dat geen typering is te ontwikkelen aan de hand van functievariabelen. Het onderzoek wijst uit dat de functievariabelen een zekere mate van onafhankelijkheid kennen ten opzichte van elkaar.
• De gemeentelijke controller wordt in de praktijk doorgaans geacht een bijdrage aan de doelmatigheid van gemeentelijk handelen te leveren. Het verwachtingspatroon dat actoren van de gemeentelijke controller hebben, wordt echter ingekleurd door de individuele belangen van deze actoren. Dit houdt in dat de controller in de ogen van andere actoren een bijdrage zal moeten leveren aan de realisatie van de specifieke doelstellingen van deze actoren.
• De contingentiebenadering geeft weliswaar antwoord op de vraag welke actor de beste ‘fit’ kent met welke context, maar geeft geen antwoord op de vraag hoe deze context tot stand is gekomen en kan worden gemodificeerd.
• Binnen gemeenten is de pluricentrische constellatie als een soort natuurlijke terugvalpositie aan te merken, maar is de unicentrische constellatie vanuit de optiek van een sturende actor als de meest doelmatige constellatie aan te merken.
• Controllers beschikken als staffunctionarissen enkel over informatie als middel. Door zich voldoende in te leven in de belangen van andere actoren kunnen controllers een strategische interactie aangaan. Deze interactie is gericht op het verkrijgen van betrokkenheid en aansturingmogelijkheden van en over andere actoren. Deze interactie is terug te leiden naar de manier waarop informatie wordt verkregen, bewerkt en verstrekt.
• Bij een succesvolle strategische interactie kan een pluricentrische constellatie worden omgezet tot een unicentrische. Deze laatste biedt een betere basis voor beheersbaarheid en uiteindelijk doelmatigheid.
• Een controller vervult een ondersteunende rol als staffunctionaris. Hij koppelt daarbij zijn eigen input-gerelateerde doelstelling aan output-gerelateerde doelstellingen van andere actoren. In de gemeentelijke praktijk bestaat echter het gevaar dat de controller zijn functie ruimer invult. Hij neemt daarbij leidinggevende taken op zich en gaat zelf output-gerelateerde doelstellingen formuleren.
• Het belang dat de controller dient, bepaalt uiteindelijk de manier waarop de controller zijn rol vervult, de wijze waarop hij informatie verschaft en de taken en producten die hij verricht en levert.
• De effectieve controller zal moeten kunnen switchen in loyaliteit en moeten kunnen schakelen tussen belangen om zijn informatievoorziening op peil te houden en zijn functie adequaat te kunnen vervullen.

Rick Anderson is docent aan de Vrije Universiteit en hoofdredacteur van TPC.

Noot
* Het eerste deel van het artikel verscheen in TPC (2006) 6.