Amsterdamse rekenkamer wil controleren, oordelen én adviseren

Directeur Victor Eiff van de Rekenkamer Amsterdam ziet zijn organisatie het liefst als een ‘controle-plus-orgaan’ dat niet alleen controleert, maar ook oordelen geeft en aanbevelingen doet. Maar dat is dan ook wat een onafhankelijke rekenkamer wettelijk moet zijn en moet doen: feiten verzamelen, toetsen aan de normen en aanbevelingen doen voor verbetering. Hoewel de rekenkamer een instrument is in handen van de gemeenteraad, weet niet elke raad hoe hier nu precies mee om te gaan. Het dualisme heeft namelijk nog niet overal even sterk postgevat.

Victor Eiff. Foto: Robert Goddijn.

Wel kijken, niet aankomen’. Dat is de boodschap aan de journalist die hem komt interviewen en die bij binnenkomst een meer dan gemiddelde interesse – beroepsdeformatie? – aan de dag legt voor de rapporten op zijn vergadertafel. Het rapport over de effectiviteit van de re-integratie van Amsterdamse bijstandsgerechtigden – die overigens stukken beter kan, zo blijkt kort ná het interview maar vóór het schrijven van dit artikel – moet nog verschijnen. Dus luidt het vriendelijke verzoek er niet in te bladeren. “Wacht het persbericht nog maar even af”, zegt Victor Eiff.
De directeur van de Rekenkamer Amsterdam heeft de onderzoeksrapporten niet met opzet op zijn vergadertafel gelegd. Het is hem ook helemaal niet te doen om te laten zien waar zijn organisatie allemaal mee bezig is. Als het hem daarom ging, dan had hij dat wel gewoon verteld. De rapporten liggen er... – tja waarom eigenlijk? – ... omdat ze daar nu eenmaal altijd liggen. Geldingsdrang is Eiff vreemd, hoewel zijn baan en zijn organisatie betrekkelijk nieuw zijn en je dus zou verwachten dat hij behoefte heeft aan enige profilering.
Hij nuanceert de situatie echter door te melden dat de landelijke Algemene Rekenkamer (ARK) weliswaar al zo’n driehonderd jaar bestaat – “De stadhouders vertrouwden elkaar niet en zochten een onafhankelijke scheidsrechter” –, maar dat er toen óók al plaatselijk rekenkamers bestonden. Die bestonden uit edelen die toezicht hielden op de uitgaven uit de gemeentelijke schatkist. Het verschijnsel rekenkamer heeft dus diepe historische wortels.

Rechtmatig versus doelmatig
De eerste en belangrijkste taak van de vroegere toezichthouders was controle uitvoeren op de rechtmatigheid van de overheidsuitgaven, doceert Eiff. Pas na de Tweede Wereldoorlog is ook de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid een rol gaan spelen. Maar hier hebben we het alleen nog over de Algemene Rekenkamer als dualistisch instrument van de landelijke volksvertegenwoordiging, te weten de Tweede Kamer. De lokale overheid had inmiddels al geen eigen rekenkamer meer. Daar was het werk overgenomen door accountantsdiensten die al dan niet goedkeurende accountantsverklaringen afgaven, en eventuele ‘rekeningencommissies’, bestaande uit gemeenteraadsleden die hun raad van advies dienden hoe om te gaan met de vaststelling van de jaarrekening, min of meer als verre nazaten van de middeleeuwse gemeentelijke rekenkamers.
“In 2002 kwam hier met de Wet Dualisering verandering in”, aldus Eiff. “Die wet moest de lokale politiek wat ‘spannender’ maken om de belangstelling van de burgers weer wat toe te laten nemen. Het belangrijkste uitvloeisel van de wet is een scherpere scheiding tussen de ‘uitvoerende macht’ (lees: het college van B&W) en de ‘besluitvormende macht’ (de kaderstellende en controlerende macht: de gemeenteraad), oftewel het duale stelsel. Een ander doel van de wet was het – opnieuw – instellen van gemeentelijke – en provinciale! – rekenkamers, die net als vroeger onafhankelijk en namens het volk moesten toezien op het financiële doen en laten van dat gemeentebestuur.”
Wat volgt is een uitleg die Eiff herhaaldelijk ‘best wel ingewikkeld’ noemt, maar die hij eveneens naar eigen zeggen ‘simpel’ zal houden. De gemeenten hadden twee keuzen: de instelling van óf een onafhankelijke rekenkamer, óf een rekenkamer(raads)commissie – desnoods náást de rekeningencommissie – als toezichthoudend orgaan. In 95 procent van de gevallen is het dit laatste geworden. Slechts enkele, vooral grotere gemeenten kozen voor de onafhankelijke variant.

Goed nagedacht?
De nieuwe gemeentelijke – en provinciale – rekenkamers en rekenkamercommissies kregen dezelfde wettelijke bevoegdheden als de grote landelijke broeder ARK (dat wil zeggen onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid én rechtmatigheid), maar met één verschil: de controle op de gemeentelijke – en provinciale – jaarrekening bleef exclusief voorbehouden aan de accountant.
“Je kunt je afvragen of de wetgever hier wel zo goed over heeft nagedacht”, becommentarieert Eiff, “want wat houdt het rechtmatigheidstoezicht van de rekenkamer dan nog in? Bovendien was het geven van een rechtmatigheidsoordeel voor accountants iets geheel nieuws, waar de beroepsorganisatie NIVRA zelfs speciale richtlijnen voor heeft moeten opstellen.”
Onlangs schoot diezelfde wetgever de directeur van de Amsterdamse rekenkamer te hulp. Al was dat waarschijnlijk onbedoeld. Begin oktober 2006 werd namelijk de Wet Toezicht Accountantsorganisaties van kracht, die bepaalt dat de Autoriteit Financiële Markten dient toe te zien op de onafhankelijkheid en deskundigheid van accountants. In het geval van Amsterdam ligt dit echter anders. De hoofdstad beschikt – net als Utrecht en Den Haag – over een eigen, gemeentelijke accountantsdienst die verklaringen afgeeft (ACAM), en het toezicht daarop ligt bij het hoogste eigen gezag, te weten de gemeenteraad. En die raad heeft sinds enkele jaren zoals gezegd een eigen toezichtsorgaan, namelijk de rekenkamer of rekenkamercommissie. In dat geval heeft de wetgever in de WTA opgenomen dat het toezicht op accountantsdienst(en) neergelegd wordt bij de respectievelijke rekenkamers of rekenkamercommissies. Zo komt het dat Eiff nu toeziet op het rechtmatigheidsoordeel van de accountantsdienst. “Ik doe hun werk niet over”, zegt hij, “maar controleer of ze de juiste wegen hebben bewandeld bij het vormen van hun oordeel, in het bijzonder voor de aspecten onafhankelijkheid en deskundigheid.”

Van vertrouwen winnen…
Inmiddels zit Eiff nu bijna drie jaar op zijn Amsterdamse werkplek. De van oorsprong economisch geograaf heeft daarvoor ervaring opgedaan bij onder meer de ARK, het ministerie van EZ en bij Berenschot.

“Allemaal werk in de financiële hoek”, zegt hij. “Ervaringen die me nu bijzonder van pas komen.”
Desondanks werd hij in Amsterdam niet bepaald met open armen ontvangen. “Ik snap dat wel, want ambtenaren en bestuurders zitten net als ieder ander niet bepaald te wachten op kritiek. Ze zijn onafhankelijke toetsing en kritiek ook niet gewend, en al helemaal niet dat die van binnenuit komt. Ze vrezen dat daardoor het imago van hun werk en hun stad wordt aangetast.”
Het eerste wat hij in zijn nieuwe functie dan ook deed was een actie starten om het vertrouwen van ambtenaren en bestuurders te winnen. Dat viel nog niet mee, want in eerste instantie leek alleen de (grote) gemeente Amsterdam zich bij de rekenkamer te willen aansluiten, en geen van de stadsdelen (volgens de wet mochten zij, zoals gezegd, kiezen tussen een rekenkamer of een rekenkamercommissie). Al snel volgde echter toch ook het stadsdeel Amsterdam-Centrum, en niet veel later een groep van acht van de dertien overige stadsdelen. Dat was nadat de rekenkamer in zijn eerste rapporten had laten zien ook ten aanzien van Amsterdam- Stad de nodige kritische noten te durven kraken, en dus geen vazal was van deze ‘grote broer’.
Een andere partij die zich al snel aansloot, nota bene zonder enige bedenking op voorhand, was de gemeente Zaanstad. Zo komt het dat Eiffs rekenkamer nu vier rekenkamers omvat: voor de gemeente Amsterdam, voor het stadsdeel Centrum, voor de acht andere stadsdelen en voor de gemeente Zaandam.

… naar normale verhoudingen nu
Inmiddels zijn de verhoudingen een stuk genormaliseerd. Nog niet alle stadsbestuurders zijn al helemaal gewend aan de nieuwe situatie, maar met name de ambtenaren zien in toenemende mate de meerwaarde en pakken de aanbevelingen op. De gemeenteraden op hun beurt – tenslotte dé partijen voor wie de rekenkamer in het leven is geroepen – gaan verschillend om met de nieuw geboden mogelijkheden. Nog niet overal worden de rapporten in de raad besproken. Het dualisme heeft nog niet overal even sterk postgevat. Overigens is het interessant om te weten dat de rekenkamer de expliciete wettelijke opdracht heeft om tevens onderzoek te doen naar het functioneren van de raad zelf.
Gemeenteraden kunnen hun rekenkamer verzoeken bepaalde onderzoeken te doen, maar het is aan de directeur om te bepalen of hij hier gehoor aan geeft of niet. Eiff: “De Algemene Rekenkamer kiest 90 procent van de onderzoeken zelf. Ter vergelijking: in de VS is 80 procent van onderzoeken opdracht gestuurd. De Rekenkamer Amsterdam doet in de praktijk ongeveer een kwart van de onderzoeken op verzoek, en neemt voor de overige zelf het initiatief.”
De raden kijken verschillend tegen hun rekenkamer aan. De ene gemeenteraad ziet de rekenkamer het liefst als een neutrale wetenschappelijke onderzoeker die niets anders doet dan feiten verzamelen, maar geen conclusies trekt, laat staan oordelen geeft.
De andere raad beschouwt de rekenkamer vooral als een toezichthouder vergelijkbaar met de gemeentelijke ombudsman. Eiff: “De ombudsman komt op basis van klachten van burgers tot uitspraken en afspraken rechtstreeks met B&W zónder tussenkomst van de raad. Deze laatste ziet alleen de jaarverslagen van de ombudsman waarbij alle individuele gevallen zijn geconsolideerd. Mijn stelling is dat de ombudsman daarmee trekjes heeft van een toezichthouder die weliswaar niet rechtstreeks sanctioneert, maar wel tot afspraken komt met de gecontroleerde. Anderzijds constateer ik dat de landelijke rekenkamer ook deze trekjes heeft, maar dat dit voor onze rekenkamer gelet op het prille dualisme in Amsterdam nog lang niet zinvol is. Mijn voorkeur gaat ernaar uit om alle rapporten snel in de raad behandeld te krijgen, waarna de raad expliciet een besluit neemt over de aanbevelingen. Dit doen we trouwens al keurig in Zaanstad en het gebeurt ook in Rotterdam en Utrecht, maar in Amsterdam wil men hier nog niet zo aan. Dat is denk ik toch weer die angst voor imagoschade voor de stad of voor ‘een van onze bestuurders’.”
In het derde beeld dat sommige raden de rekenkamer toedichten herkent Eiff zich het meest, namelijk dat van controle-plus-orgaan. “In het licht van de checks and balances willen we een extra en onafhankelijk instrument zijn voor de raad, dat echter ook kritische noten richting die zelfde raad kan kraken. De plus zit ‘m in het feit dat we niet alleen controleren, maar ook oordelen geven en aanbevelingen voor verbetering. Het is vervolgens aan de raad om daarmee tot daden te komen richting B&W.”