Gemeentecontroller: toon passie en neem het voortouw!

Het thema sturing en control staat in gemeenteland nog immer in het brandpunt van de belangstelling. De alsmaar stijgende verwachtingen die burgers hebben ten aanzien van de kwaliteit van dienstverlening en het beleid zorgen ervoor dat er een constante druk staat op gemeenten om hun prestaties te verbeteren. Om te kunnen evalueren in hoeverre gemeenten momenteel (kunnen) voldoen aan de toenemende roep van ‘prestatiegedrevenheid’ zetten de auteurs onder de deelnemers van het 2006-congres ‘Sturing en Control binnen Gemeenten’ een enquête uit. Dit artikel geeft de belangrijkste resultaten en lessen uit de enquête en de discussies tijdens het congres.

De zogenoemde prestatiemanagementanalyse (PMA) brengt opgrond van een enquête, in dit geval de enquête onder de deelnemers van het 2006-congres ‘Sturing en Control binnen Gemeenten’, de prestatiegedrevenheid van een organisatie in kaart. De PMA geeft een beeld van de punten waarop een organisatie het goed doet met betrekking tot sturing en control en de punten waarop zij nog kan en moet verbeteren. Ook maakt de analyse duidelijk wat de verbeterambitie van de organisatie is en waar de focus van verbetertrajecten zou moeten liggen. In totaal beoordeelt de PMA de organisatie op negen punten – die aspecten worden genoemd: vier betreffen de instrumentele kant van de organisatie (dat wil zeggen het besturingsmodel en het prestatie-informatiesysteem), vier het gedrag van medewerkers en één de afstemming tussen structuur en gedrag (zie figuur 1).

Figuur 1. De negen aspecten van de prestatiemanagementanalyse

De negen aspecten van de PMA worden gewaardeerd op een schaal van 1 tot en met 10 in het PMA-radardiagram. De rechterkant van het radardiagram geeft de instrumentele, de linkerkant de gedragsaspecten weer. Beide kanten moeten met elkaar in balans zijn (‘afstemming’) om van een prestatiegerichte organisatie te kunnen spreken. De PMA werd door 35 gemeenten ingevuld (zie figuur 2).

Figuur 2. De prestatiegedrevenheid van Nederlandse gemeenten

Figuur 2 laat zien dat de respondenten zich grote zorgen maken over de prestatiegerichtheid van hun organisaties, zowel met betrekking tot de instrumentele invulling van het sturing- en controlsysteem (gemiddelde score: 5,3) als tot het prestatiegerichte gedrag van de gemeenteambtenaren (gemiddelde score: 5,3). Dat dringend verbetering nodig is, blijkt ook uit de ambitie met betrekking tot de gewenste prestatiegedrevenheid over drie jaar: deze ligt 142% hoger!
Hiermee is de situatie binnen ‘overheidsland’ de laatste jaren niet significant verbeterd: uit een eerder PMA-onderzoek binnen de overheid kwam een gelijksoortige score.1 Tijdens de discussies gedurende het congres bleek men het erover eens dat de planning en control binnen gemeenten haar doel voorbij schiet door een overkill aan richtlijnen, rapportages en metingen. Het kost de organisatie te veel tijd om de informatie op papier te krijgen en de sturende werking die ervan uitgaat is te gering. Daarbij komt dat binnen veel gemeenten geen ‘controlcultuur’ heerst. Er wordt te weinig planmatig en resultaatgericht gewerkt en opdrachten worden niet smart gedefinieerd, waardoor onvoldoende kan worden gestuurd op resultaat. Raad, college en topmanagement tonen te weinig affiniteit met planning en control, en de kennis en betrokkenheid van middenmanagement en medewerkers laten te wensen over. De PMA-score geeft alle aanleiding voor gemeenten om zich snel te beraden over hoe ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de organisatie op een hoger peil kan worden gebracht. Tijdens het congres kwamen vijf goede ideeën naar boven die hierbij kunnen helpen.

Idee 1: Beïnvloed de cultuurdragers
Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat binnen gemeenten een forse cultuuromslag richting prestatiegedrevenheid noodzakelijk wordt geacht. Van controllers mag hierin een belangrijke rol worden verwacht. Maar hoe kan dit handen en voeten worden gegeven? Over cultuurverandering zijn boeken vol geschreven en wat daaruit in ieder geval duidelijk naar voren komt, is dat de cultuur in belangrijke mate wordt bepaald door de houding en het gedrag van de belangrijkste cultuurdragers. In gemeenteland zijn dat het politieke bestuur en het ambtelijk (top)management. Juist deze groep blijkt (te) vaak een aversie tegen sturen op resultaat, en dus tegen planning en control, te vertonen. Veel bestuurders richten zich op kortetermijnsuccessen en hebben geen belang bij rapportages die laten zien dat hun ambities niet worden gerealiseerd en hun plannen niet of onvoldoende uitkomen. Risico’s worden gebagatelliseerd en budgettaire problemen worden ‘later wel opgelost’. Gemeentemanagers worden daarbij vooral beoordeeld op in hoeverre ze de wethouder uit de wind hebben gehouden en veel minder op het al dan niet behaalde (bedrijfsmatig) resultaat.

Om prestatiegedrevenheid te bereiken is het van groot belang dat bestuurders en managers hun verantwoordelijkheid nemen, de angst voor mislukking niet langer laten regeren, en planning en control gaan zien als een mogelijkheid om nuttige dingen te leren. Het is hun taak om de veranderingsnoodzaak niet alleen vast te stellen maar ook uit te dragen door zelf het gewenste nieuwe gedrag te demonstreren dat nodig is om de gewenste verandering te realiseren. Tijdens het congres gaf de gemeentesecretaris van Hoogeveen hiervan een goed voorbeeld. In deze gemeente worden programma’s aangestuurd door een ‘trojka’ van programmawethouder, programmaregisseur en programmamanager, ondersteund door een informatiesysteem waarin per maand wordt aangegeven wat het programma moet opleveren.
Op deze wijze wordt de vrijblijvendheid ingeperkt, de slagvaardigheid bevorderd en de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het resultaat duidelijk zichtbaar gemaakt.
Het is dé uitdaging van de controller om het gewenste gedrag van bestuurders en managers te bevorderen. Er zijn geen standaardrecepten te geven hoe dit te doen, maar het is in ieder geval zaak als controller de verantwoordelijkheden van de bestuurder niet over te nemen en niet de betweter uit te hangen die bepaalt wat goed is voor die bestuurder. De controller kan zich het beste richten op het beïnvloeden van de houding en het gedrag van bestuur en management in positieve zin, door objectieve informatie te geven, te laten zien waar het niet loopt en – zelfs belangrijk – waar het wel goed gaat, aan te geven waar de oorzaken van problemen liggen, en alternatieve oplossingen te bieden om de ambities van de bestuurder en manager tóch te realiseren. Kritisch-constructief: advocaat van de duivel waar dit nodig is, meedenker waar dit mogelijk is.

Idee 2: Focus op een beperkt aantal concrete doelen
Het is belangrijk om planning en control te beperken tot een aantal speerpunten waar de organisatie werkelijk voor ‘gaat’. Het is nu vaak zo dat controllers te veel tegelijkertijd willen aanpakken, maar de ervaring leert dat hoe meer zaken men aanpakt hoe minder er in het algemeen van terechtkomt. Het is daarom zaak om te focussen op hetgeen echt belangrijk is. Dus: formuleer een beperkt aantal heldere doelen en concretiseer die in prestatie-indicatoren. Op deze manier wordt de gemeente voortdurend gericht op hetgeen echt belangrijk is en kan goed in de gaten worden gehouden of dat dan ook bereikt wordt.

Uit onderzoek blijkt dat de menselijke geest maximaal zo’n zeven verschillende doelstellingen ‘aan kan’. Bij een groter aantal verliezen we het overzicht en raken we de draad al snel kwijt. Dit komt overeen met een aanbeveling uit een van de workshops die tijdens het congres zijn gehouden: beperk jezelf tot zeven doelstellingen en prestatie-indicatoren. In het bedrijfsleven is een dergelijke ‘indikking’ niet ongebruikelijk. Is het ook in overheidsland mogelijk? Welke controller durft de uitdaging aan?

Idee 3: Dam de papierstroom in
Voor veel bestuurders en managers is planning en control synoniem met het produceren van dikke pakken papier. We spraken al eerder over de overkill aan richtlijnen, rapportages en metingen. Om bestuurders en managers toch control-minded te krijgen, is het daarom van groot belang om deze papierstroom terug te dringen. Een groot deel van de congresdeelnemers blijkt hiermee al aan de gang te zijn gegaan: in veel gevallen is de afgelopen jaren de papierstroom al flink teruggebracht en verwacht wordt dat in de komende twee jaar een verdere sanering met 25 procent kan worden gerealiseerd. Eerste uitgangspunt in dit ‘terugdringingproces’ is het adagium ‘de klant is koning’: beperk je tot wat de doelgroep wil. Dit lijkt een open deur maar in de praktijk zien de congresdeelnemers nog veel aanbod- in plaats van vraaggerichte rapportages. Goede controllers kennen hun doelgroep, bepalen per doelgroep de informatiebehoefte en baseren de informatievoorziening daarop. Ze zorgen dat doel en doelgroep van iedere rapportage helder zijn. Een goede basis daarvoor is datgene wat de wethouder en het college van de gemeentelijke organisatie willen weten en wat ze aan de raad willen leveren.
Tweede uitgangspunt is de kwaliteit, en niet de hoeveelheid, als maat te nemen. Op grond daarvan kunnen de frequentie en het aantal rapportages fors worden teruggebracht: één rapportage per jaar is voor veel zaken dikwijls genoeg. Sommige controllers hanteren het principe ‘nieuw voor oud’: als extra informatie moet worden geleverd laten ze andere informatie vervallen. Ook wordt geprobeerd in plaats van voornamelijk op papier meer mondeling te verantwoorden: beter één goed gesprek dan honderd pagina’s met informatie. In de gemeente Soest werkt men bijvoorbeeld met kwartaalgesprekken waarin de totale bedrijfsvoering (P&O, beleidsontwikkelingen, voortgang rechtmatigheid, servicenormering) systematisch aan de orde wordt gesteld. Korte en heldere rapportages kunnen in de vorm van een overzichtelijk dashboard worden gegoten. Zo liet de gemeente Hardenberg tijdens het congres het aansprekende voorbeeld zien van haar beknopte, gemakkelijk leesbare, handzame en tothe- point dashboardrapportage, waarin twee keer per jaar de realisatie van de geformuleerde ambities grafisch aan de raad wordt gepresenteerd.

Idee 4: Richt de gemeente (ook) op de toekomst
Veel controllers geven aan dat ze worden meegezogen in de ‘waan van de dag’: het oplossen van dagelijks problemen, de rechtmatigheidtoets die snel moet worden uitgevoerd, de begroting of de managementrapportage die gisteren al af had moeten zijn. Voor een deel is dit niet te voorkomen, is het inherent aan het werken bij een gemeente, en bovendien vaak bijzonder nuttig. Maar om structurele verbeteringen door te kunnen voeren, is het van groot belang verder te kijken dan de dag van vandaag en te anticiperen op de toekomst. Dit is vooral belangrijk omdat er grote veranderingen op komst zijn in gemeenteland. Een mondiger en kritischer burger gaat beschikken over meer en specifiekere informatie, de roep om en de noodzaak van verantwoording van besteding van publieke middelen neemt toe, de noodzaak tot grotere klantgerichtheid wordt steeds dringender, en er is sprake van een kleiner beschikbaar budget met specifieker toegewezen middelen en systemen. Om deze veranderingen adequaat aan te kunnen, moet de gemeente binnen tien jaar beschikken over: een flexibele organisatiestructuur, gebaseerd op de front- en backoffice gedachte; optimale en efficiënte werkwijzen, gebaseerd op inzichtelijke en flexibele processen met de nadruk op integraliteit, ketengericht, uniformering en digitalisering; een focus op continue verbetering en een stimulerende cultuur: visie, passie, overtuiging en relativering; en last but not least: gedreven en kundige medewerkers die op basis van competenties flexibel inzetbaar zijn, specialistische generalisten voor het generieke werk, specialisten voor het specialistische werk.

De controller kan – als change agent – een belangrijke rol spelen in het ontwikkelen van de organisatie in de aangegeven richting. Naast aandacht voor middelen en systemen gaat het daarbij om werkprocessen, besturing én ‘human capital’. Met name dit laatste aspect heeft nu nog te weinig aandacht van de gemiddelde controller. De cruciale factor voor effectief functioneren ligt in de expertise en houding van de medewerkers. Een gemeente die in staat is ‘het goede type mensen’ in huis te halen én te houden heeft minder behoefte aan bureaucratische control(e). Personal control wordt daarmee van doorslaggevend belang. De moderne controller werkt daarom nauw samen met de HRM-afdeling en ontwikkelt gezamenlijk nieuwe integrale instrumenten. Een voorbeeld is de gemeente Heerenveen, waar Individuele Werkkaarten (IWK’s) in ontwikkeling zijn, waarin afspraken over competenties en resultaten worden vastgelegd.

Idee 5: Geef vertrouwen en toon passie
Over de competenties waarover een effectieve controller – die als adviseur van bestuur en management het schip mede op koers houdt – moet beschikken is iedereen het wel eens. De controller dient een generalist te zijn met een brede kennis van zaken. Hij of zij is strategisch onderlegd, beschikt over een grote omgevingssensitiviteit en is een uitgesproken netwerker. Een goede controller kan hoofdzaken en bijzaken onderscheiden, heeft niet alleen gevoel voor cijfers maar ook voor mensen, en vraagt zich altijd af wat de toegevoegde waarde is. Wat van groot belang is om planning en control bij de gemeentebestuurders op de kaart te zetten, is de persoonlijkheid van de controller: hoe zet deze zichzelf in om dingen voor elkaar te krijgen? Sleutelwoorden hierbij zijn vertrouwen en passie. Vertrouwen geven betekent dat het bureaucratisch controlinstrumentarium zo slank mogelijk kan worden gehouden. In plaats van normeren, meten, vergelijken en corrigeren, is het controlinstrumentarium gericht op leren en kennisdeling. Het betekent het zodanig inrichten van planning en control dat mensen het als iets eigens ervaren en kunnen zien en herkennen: ‘what’s in it for me?’ Dit vraagt om eenvoudige richtlijnen, procedures en rapportages, inzichtelijk en toegankelijk voor alle betrokkenen. Managers en medewerkers moeten het nut gaan zien in plaats van het bijdragen aan ‘teksten voor financiën’ als last te ervaren. De beste manier is management en medewerkers bij het proces te betrekken: sturing en control is immers een zaak van management en medewerker, daarin ondersteund en gesteund door de controller, niet andersom!

Passie betekent het vinden van een aanstekelijke en enthousiasmerende stijl van ‘werken aan control’. Hierbij geldt dat het praten over successen, resultaten en mooie ervaringen inspirerend werkt en energie opwekt! Alleen als de controller het belang van control met passie uitdraagt, zullen bestuurders, managers en medewerkers dit belang gaan inzien. Passie betekent ook bij tegenslag doorzettingsvermogen tonen. Dit is nodig omdat de ervaring leert dat grip krijgen op deze weerbarstige kwesties alleen stapsgewijs gaat. Van de controller mag worden verwacht dat hij/zij hierin steeds weer enthousiast het voortouw neemt. Wij besluiten met een stelling die congresdagvoorzitter Louis Dolmans – gepassioneerd – naar voren bracht en waar wij ons van harte bij aansluiten: “Zonder passie is de controller een speelbal!”

Dr. André de Waal MBA is associate professor aan de Maastricht School of Management en directeur van het Center for Organizational Performance. Zijn nieuwste boek is getiteld Strategic Performance Management, a Managerial and Behavioural Approach (Palgrave MacMillan, 2007). André is te bereiken via www.andredewaal.nl.
Jan de Jonge is directeur-eigenaar van TCG, een kleinschalig bureau dat zich richt op het organiseren van praktijkgerichte, interactieve en inspirerende bijeenkomsten, met name op het terrein van overheid, zorg en onderwijs. Jan is te bereiken via www.tcg-groep.nl.

Noot
1 A. A. de Waal en L.A.F.M. Kerklaan, De resultaatgerichte overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie, Sdu Uitgevers, 2004.