In control met verdiend vertrouwen

In de aanloop naar de verkiezingen is het debat over de regeldrift bij de overheid opnieuw flink aangewakkerd. Het heeft uiteindelijk geleid tot een storm van uitspraken en goede voornemens ter terugdringing van wet- en regelgeving. Dit moet resulteren in een omslag naar een zogenaamde high trust society. De controller heeft de sleutel in handen.

Kranten, radio, internet, televisie; de media staan bol van verwijzingen naar uitspraken die erop lijken te wijzen dat Nederland is ‘afgezakt’ tot een zogenaamde low trust society. In alle gevallen wordt hier een negatieve kleuring aan gegeven. De geruststellende gedachte die hierachter schuilgaat is dat Nederland klaarblijkelijk liever een high trust society pleegt te zijn, getuige onder andere de uitspraak van Bernard Wientjes, voorzitter van VNO-NCW, in TPC 2006 (5). Hij pleitte daarin voor een omslag naar een zogenaamde high trust society en zei daarover: “Zolang overheid en bedrijfsleven, publiek en privaat, elkaar maar vertrouwen en de nodige ruimte geven, komt het wel goed.”1
Dezelfde boodschap verkondigde Wientjes in NRC Handelsblad van 4 november 2006 op basis van de uitkomsten van het online-onderzoek 21minuten.nl.2 In dat onderzoek werd onder andere ingegaan op het herstel van het primaat van vertrouwen. Evident is dat dat primaat de laatste decennia heeft geleden onder diverse ontwikkelingen in delen van de vakgebieden economie en bestuurskunde. Stromingen als New Public Management en de uitwas van VBTB3, waarin alle beleid als maakbaar en meetbaar wordt beschouwd, heeft steeds meer aandacht gevraagd voor en waarde gehecht aan (het stelsel van) sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. In moderne terminologie vaak verwoord met het prachtige begrip ‘governance’.

Governance en principaal-agentdenken
De term ‘governance’ roept een diversiteit aan beelden op. Door velen wordt het beschouwd als de inrichting van relaties middels het opdelen en expliciteren van rollen. Dit vertoont vaak hiërarchische verhoudingen die onder andere tot uiting komen in rolpatronen als opdrachtgeverschap, eigenaar en opdrachtnemerschap. Zodra er sprake is van hiërarchische verhoudingen doet de principaal-agenttheorie4 opgeld. De principaal is de opdrachtgever en de agent is de opdrachtnemer of uitvoerder.

Centraal in deze theorie staat de vraag hoe de principaal de agent ertoe kan bewegen de door de principaal gewenste taak uit te voeren tegen zo laag mogelijke kosten. Hierbij draait een belangrijk deel van de theorie om het vraagstuk van informatieasymmetrie, omdat door de hiërarchische verhoudingen wordt verondersteld dat de agent per definitie over meer en gedetailleerdere informatie beschikt dan de principaal.

Dat er met name binnen het publieke domein wordt gedacht in hiërarchische verhoudingen, is nagenoeg een vanzelfsprekendheid. Het ingewikkelde leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid ontleent er zijn status aan. Daarin is de verhouding tussen principaal en agent niet weg te denken. Binnen de contouren van de democratische rechtsstaat die Nederland pleegt te zijn, zit het denken in prinipaal-agentverhoudingen diep verankerd. De oorsprong ligt reeds in de legitimatie van de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging (agent) door de kiezer (principaal). Deze verhouding vertaalt zich door in nagenoeg alle overige sturingsrelaties binnen het publieke – en zo ook het private – domein.

Incident, interventie en de gevolgen daarvan
Bij deze opvatting over governance mag de agent, bij de gratie van vertrouwen door de principaal, handelen naar bevind van zaken. Echter, op het moment dat een incident zich voordoet, verlangt de principaal informatie en de mogelijkheid tot interventie. Idealiter is een interventie erop gericht om misstanden in de toekomst te voorkomen. Het gewenste effect hiervan is dat een vorm van lerend vermogen ontstaat. Niettemin, door toenemende transparantie en openheid, voornamelijk als gevolg van snellere informatievoorziening en medialisering van de maatschappij, komt informatie over incidenten steeds sneller, pregnanter en dominanter in het nieuws. In bestuurlijke termen staat het mandaat van de democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordiging steeds verder onder druk om te reageren op incidenten, of het nu gaat om (uitgeprocedeerde) asielzoekers, topinkomens van bestuurders, de dienstregeling van de NS, de problematiek bij Holland Casino, toezicht op koeltorens, et cetera. Die druk is niet gericht op het ontwikkelen van lerend vermogen, maar op het uitvoeren van herstelwerkzaamheden en het ‘afrekenen’ van de ‘schuldige’. De acceptatie van risico’s lijkt verder weg dan ooit. Het gevolg is dat bij incidenten wordt gezocht naar een zondebok. Het beheersregime wordt aangescherpt, veelal door het klassieke instrument van wet- en regelgeving van stal te halen. Deze dynamiek leidt tot indekgedrag en geïnstitutionaliseerd wantrouwen, in plaats van tot een vruchtbare samenwerkingsbodem voor het ontwikkelen van lerend vermogen gebaseerd op vertrouwen.

Snijden in regel- en controledruk
In nagenoeg alle discussies wordt de te maken omslag van een low trust society naar een high trust society gelijkgetrokken met vermindering van de regel- en controledruk. Exemplarisch is wellicht dat er in de aanloop naar de verkiezingen van 22 november 2006 veel aandacht lijkt te zijn voor dit onderwerp.
Zo was dit onderwerp hét thema van het Jaarcongres van de Sdu. Vergezeld van een speciale editie van de Staatscourant over regel- en controledruk, met bijhorende bijlage, werden op 8 november 2006 door prominente bestuurders als Ivo Opstelten (burgemeester gemeente Rotterdam), Loek Hermans (voorzitter MKB-Nederland) en Jan Willem Oosterwijk (secretaris-generaal ministerie van Economische Zaken) gloedvolle betogen gehouden over het snijden in de wet- en regelgeving.5 De gedachte erachter is evident: snijden in wet- en regelgeving leidt tot meer ruimte voor eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijfsleven en herstelt daarmee het vertrouwen tussen publiek en privaat. Deze beleidsdynamiek lijkt inmiddels niet meer te stoppen. Op 20 november 2006 lanceerde de minister van Financiën Gerrit Zalm in het Financieele Dagblad zijn plan om één minister verantwoordelijk te maken voor het schrappen van overbodige regels.6 Zelfs in het slotdebat vlak voor de verkiezingen op 22 november haalde minister-president Balkenende uit naar de regeldrift van de overheid en beloofde de kiezer betere tijden en minder administratieve rompslomp.7 Nu de verkiezingskoorts is weggeëbd en loyale ambtenaren op zoek moeten naar nieuwe beheersingsregimes, lijkt het concept ‘verdiend vertrouwen’ een effectieve manier om tegemoet te komen aan de politieke en maatschappelijke dilemma’s van vertrouwen versus verantwoordelijkheid, een verstopping van de controletoren versus de noodzaak van checks and balances en vrijheid versus gelijkheid.

Het concept van verdiend vertrouwen leidt tot het volgende. Bij de inrichting van arrangementen tussen publiek en privaat of bij de inrichting van de bedrijfsvoering en het stelsel van controle, toezicht en verantwoording vindt differentiatie plaats op basis van risico’s. Verdiend vertrouwen komt erop neer dat bij bepaalde onderdelen met een hoog risicoprofiel het beheersingsregime stringent(er) moet zijn (dan voorgeschreven), terwijl bij onderdelen met een laag risicoprofiel het beheersingsregime nauwelijks of niet aanwezig behoeft te zijn. Het risico bepaalt dus het beheersingsregime en de controle- en toezichtlasten. Immers, bij het goed functioneren van – of beter: van nature en vanzelfsprekend voldoen aan – weten regelgeving is het bestaan van die wet- en regelgeving niet langer noodzakelijk en gerechtvaardigd. Normbesef is immers zodanig geïnternaliseerd bij alle betrokkenen dat instandhouding van wet- en regelgeving zinloos is geworden. Het gaat er uiteindelijk om dat een minister in de gelegenheid moet worden gebracht om aan te geven wanneer er volgens hem sprake is van een risico of verdiend vertrouwen, in dat laatste geval leidend tot vermindering van de controle en toezichtlasten.

Wet afnemende meeropbrengst
Verdiend vertrouwen kan een solide basis vormen voor een andere manier van sturen en beheersen zodat op een verantwoorde wijze kan worden gesneden in het woud van wet- en regelgeving. Los van de positieve effecten in politieke, maatschappelijke en bestuurlijke termen die in de vorige paragrafen zijn behandeld, is er ook een economische legitimatie om via verdiend vertrouwen een nieuwe ordening in (het stelsel van) sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden aan te brengen. Daarvoor wordt verwezen naar de wet van afnemende meeropbrengst. De essentie daarvan is als volgt. Als de overheid aan een constante productiefactor kapitaal (lees: maatschappelijk gewenste effecten) eenheden van een variabele productiefactor arbeid (lees: wet- en regelgeving) toevoegt, zal de meeropbrengst (lees: zekerheid) eerst toenemen, dan afnemen en tenslotte negatief worden. Met andere woorden: extra toevoegingen aan de hoeveelheid wet- en regelgeving leiden uiteindelijk niet tot een toename van het gevoel van zekerheid en zorgen er zo voor dat de maatschappelijk gewenste effecten (de high trust society) niet worden bereikt. Daarbij mogen de arbeidsinspanningen om die hoeveelheid wet- en regelgeving te onderhouden en toe te zien op de naleving niet uit het oog worden verloren. Er is dan sprake van overregulering.

Verdiend vertrouwen
Bovenstaand betoog maakt inzichtelijk dat – paradoxaal genoeg – een (drastische) afname in de hoeveelheid wet- en regelgeving de eigen verantwoordelijkheid stimuleert. Meer eigen verantwoordelijkheid zal uiteindelijk bijdragen aan een verhoogde perceptie van zekerheid, naast tal van andere factoren die hierop van invloed zijn, zoals sociale en psychologische. Het voert echter te ver om daar in dit artikel nader op in te gaan. Niettemin is het aannemelijk dat verdiend vertrouwen, via de weg van minder wet- en regelgeving en meer eigen verantwoordelijkheid, bijdraagt aan verhoogde zekerheidsperceptie en leidt tot de broodnodige maatschappelijk gewenste effecten. Met het terugdringen van de hoeveelheid wet- en regelgeving, differentiatie in het bijbehorende stelsel van controle, toezicht en verantwoording en het belonen van onder toezichtstaande subjecten die zich wel aan de regels houden met bijvoorbeeld minder inspecties, ontstaat ruimte voor vertrouwen dat, wil men in Nederland ‘in control’ blijven, wel verdiend moet worden. Het concept van verdiend vertrouwen vraagt daarmee om een ander arrangement voor sturing en beheersing. Het ontwikkelde controlinstrumentarium verdient aanpassing.

Verdiend vertrouwen en controlbenaderingen
Vertrouwen is een begrip dat zich niet of nauwelijks laat expliciteren. Het is er, of het is er niet. Essentieel is wel dat er bij verdiend vertrouwen vanuit wordt gegaan dat een positief mensbeeld ten grondslag ligt aan het handelingsperspectief. Er heerst dus een adagium dat neerkomt op het principe: ‘vertrouwen, tenzij…’ Binnen het denken in principaal- agentverhoudingen is vertrouwen, tezamen met informatieasymmetrie, hetgeen waarmee continu gelaveerd moet worden. In de economische literatuur wordt dat laveren teruggebracht tot het kostenaspect. Vertrouwen en informatie worden dan uitgedrukt in een kostenbatenanalyse voor de principaal. Deze deterministische benadering wordt hier losgelaten. Het concept van verdiend vertrouwen is veel meer gebaat bij een stochastisch leerperspectief.8 Wanneer een stochastisch leerperspectief wordt gehanteerd, geldt niet langer het dominante, klassieke paradigma van sturing als doelconforme gedragsbeïnvloeding, maar wordt uitgegaan van een andere, flankerende wijze van sturing die meer recht doet aan de grilligheid van complexe politiek-bestuurlijke besluitvorming. Juist het leren zelf maakt dat een cyclische, exacte en eenduidige doelformulering tegendraads werkt. Om echt te kunnen leren moet een zekere mate van vrijheid worden betracht waarbij kansen worden benut en ambities kunnen worden gerealiseerd. Precies dit stochastisch leerperspectief maakt dat het tamelijk ingewikkeld is om vertrouwen te verankeren in algemene gedrags- of beleidsregels, een cijfer of getal. Bekend is de uitspraak dat bij het expliciteren van vertrouwen het gebrek eraan reeds is aangetoond. Niettemin kan met enige verbeeldingskracht een verbinding worden gelegd tussen een algemene accumulatie van informatievoorziening bij principaal-agentverhoudingen en de controltheorie van Simons9, wat tot het schematische overzicht leidt.

In een low trust society grossieren de verhoudingen tussen principaal en agent in de fasen 3 en 4. De principaal eist steeds meer (gedetailleerde) informatie en betrokkenheid bij de werkzaamheden van de agent. Dat werkt deterministische, VBTB-achtige, instrumentele controlbenaderingen in de hand waardoor het controllersvak almaar uitdijt. De populariteit van de Business Balanced Scorecard en het INK-model zijn hiervoor exemplarisch. De kosten om ‘in control’ te zijn, stijgen exponentieel. De agent krijgt steeds minder vrijheid om te handelen naar bevind van zaken en zal steeds meer strategisch gedrag gaan vertonen. De meest natuurlijke reactie daarop is dat de principaal nog meer controlinstrumenten zal introduceren om de informatieasymmetrie tot een minimum te beperken. Dit leidt tot een houtgreep en vicieuze cirkel. Het spreekt voor zich dat, om Nederland meer om te vormen tot een high trust society, een omslag in het denken moet plaatsvinden waarin fasen 1 en 2 meer de overhand krijgen. Door meer ruimte te geven aan positief geformuleerde en toekomstgerichte beliefs systems en interactive control systems ontstaat meer ruimte voor vertrouwen. Deze transformatie wordt ondersteund door de uitkomsten van een onderzoek gedaan door Van der Pligt in opdracht van het ministerie van Justitie. Van der Pligt toonde aan dat er door subjecten (de agent) beter wordt gepresteerd wanneer er sprake is van positieve beloning (door de principaal) in plaats van negatieve.10 Onlangs experimenteerde Rijkswaterstaat met het belonen van automobilisten die de spits meden, wat leidde tot positieve onderzoeksresultaten. Daarnaast zou het een goede oplossingsrichting zijn wanneer de principaal de agent uitnodigt om spelregels en afsprakenkaders te formuleren voor verdiend vertrouwen.

Tot slot
Met bovenstaand betoog is getracht aan te tonen dat een omslag van geïnstitutionaliseerd wantrouwen naar verdiend vertrouwen mogelijk en wenselijk is. Een alternatieve controlbenadering maakt de controller vaardig op een verantwoorde manier te snijden in de hoeveelheid wet- en regelgeving. Essentieel is dat er ook binnen het politieke primaat wordt uitgegaan van het accepteren van onzekerheid in plaats van het creëren van schijnzekerheid. Publieke gezagsdragers doen hieromtrent stellige uitspraken. Niettemin is het dan toch vreemd om te zien dat het controleregime na menig professionaliseringstraject (verzelfstandigingsoperatie, agentschapvorming, bedrijfsmatiger werken, introductie van uniforme geautomatiseerde systemen) alleen maar leidt tot aanscherpingen ervan, tot uiting komend in de toepassing van negatief geformuleerde en op afrekenen gerichte diagnostic control systems en boundary systems. Overigens is dit geen pleidooi om deze laatste twee controlbenaderingen volledig uit te bannen. Het gaat hier om een stevige accentverschuiving, zodat kan worden volstaan met minder wet- en regelgeving wat zal bijdragen aan een verhoogde perceptie van zekerheid en uiteindelijk leidt tot de maatschappelijk gewenste effecten.

Rob van Rijn MScBA MPC is werkzaam bij de hoofddirectie Financiën, Management en Control van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarnaast volgt hij de MPAopleiding aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.

Noten
1 Met wat meer vertrouwen komt het wel goed. In: TPC, jaargang 4, nummer 5, Sdu Uitgevers, oktober 2006.
2 Online onderzoek 21minuten.nl. In: NRC Handelsblad, 4 november 2006.
3 VBTB: Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording.
4 Jensen, M.C., en Meckling, W.H., Theory of the firm; managerial behaviour, agency costs,and capital structure. In: Journal of Financial Economics, 1976.
5 Sdu Jaarcongres 2006. In: Staatscourant nr. 183, 8 november 2006.
6 Kappen in het oerwoud van regels. In: Financieele Dagblad, 20 november 2006.
7 Slotdebat d.d. dinsdag 21 november uitgezonden vanaf 20.30 uur op Nederland 2.
8 Jong, M., Leren van prestatie-informatie bij de rijksoverheid; een zoektocht naar de leefomgeving van witte raven, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2006.
9 Simons, R., Levers of Control; how managers use innovative control systems to drive strategic renewal, 1995, Boston, Harvard Business School Press.
10 Belonen helpt echt beter dan straffen, gebaseerd op onderzoek Van der Pligt. In: Volkskrant, 7 november 2006.