Innovatieve contracten en de beheersing ervan bij Rijkswaterstaat

RWS concentreert zich bij Rijkswaterstaatwerken op professioneel en deskundig opdrachtgeverschap en op het actief waarborgen van de publieke belangen. Bij deze ontwikkeling hoort een andere vorm van contractbeheersing, waarbij de focus ligt op afstand houden en risicogestuurde beheersing van de overeenkomst.

In dit artikel wordt de systeemgerichte contractbeheersing bij RWS toegelicht. Allereerst wordt ingegaan op de inkoopstrategie van RWS en worden de innovatieve contracten en de daarbij behorende contractbeheersing toegelicht. Daarna wordt ingegaan op systeemgerichte contractbeheersing (SCB). Beschreven wordt wat SCB op hoofdlijnen inhoudt en nader toegelicht wordt de toetsstrategie, die RWS inzet bij de contractbeheersing.

Ontwikkelingen inkoopstrategie Rijkswaterstaat
Het professioneel opdrachtgeverschap komt onder meer tot uiting in de inkoopstrategie van RWS. Daarbij concentreert RWS zich bij uitbesteding van de werkzaamheden op het in de markt zetten van een goede vraagstelling. Dat gebeurt meer dan voorheen op een hoger abstractieniveau, door de gevraagde producten of diensten functioneel te specificeren. In het verleden werden de producten technisch gespecificeerd, daarom wordt nu gesproken over innovatieve contracten. Op deze manier geeft RWS ruimte aan de kennis en ervaring van de markt en stimuleert zij de markt tot productinnovatie en ontwikkeling van nieuwe werkwijzen. RWS komt hiermee ook tegemoet aan de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid (2002/2003). In lijn met die aanbevelingen wordt onder de vlag van Professioneel Opdrachtgeverschap gewerkt aan een heldere rolverdeling tussen RWS en de markt en aan een relatie die zich kenmerkt door zakelijkheid, integriteit en gezonde marktwerking.
Bij het professionaliseren en het toepassen van innovatieve contractvormen hoort ook een andere wijze van contractmanagement. De kern hiervan is aantoonbaar en beheerst werken. De ontwikkelrichting, die hierbij hoort, is van impliciet naar expliciet risicomanagement. In de eerste plaats bij de opdrachtnemende partijen maar ook bij Rijkswaterstaat zelf. Deze veranderde wijze van contractmanagement heeft impact op de organisatie, de werkwijze en de vereiste kennis, vaardigheden en houding van de werknemers (zie fig. 1).

Figuur 1. Ontwikkeling van RWS op inkoopgebied

Contracten
De innovatieve contracten, die RWS conform haar inkoopstrategie toepast in aanleg en beheer en onderhoud van infrastructuur, zijn onder te verdelen in:

• prestatiecontracten voor beheer en onderhoud;
• engineering en constructcontracten (E&C) voor variabel onderhoud;
• design and construct (D&C) contracten voor aanlegprojecten; en
• publiek private samenwerking (PPS) voor complexe ontwikkelopgaven.

Systeemgerichte Contractbeheersing
Marktpartijen krijgen bij deze contractvormen een grotere inbreng bij het ontwikkelen en ontwerpen van het werk. Daarbij worden ze verantwoordelijk gesteld om zelf de benodigde maatregelen te treffen voor het realiseren, waarborgen en aantonen van de kwaliteit. Voor deze ontwikkelingen is het van belang dat Rijkswaterstaat de vorm van contractbeheersing hierop aanpast. Uitgangspunt daarbij is een beheersing van de contracten op afstand. Systeemgerichte contractbeheersing is een wijze van contractbeheersing waarbij de opdrachtgever gebruik maakt van de gegevens die voortkomen uit het projectmanagementsysteem van de opdrachtnemer.
Met behulp van een combinatie van systeem-, proces- en producttoetsen stelt de opdrachtgever vast of die gegevens betrouwbaar zijn. Pas na beoordeling en acceptatie van het projectmanagementplan mag de uitvoering van de opdracht starten. Deskundigheid van de medewerkers van zowel de opdrachtnemer als Rijkswaterstaat op het gebied van functioneel specificeren, auditeren en denken in processen is hierbij van het grootste belang. Vakmanschap blijft de basis!

De beheersing van het contract bij de opdrachtgever bestaat uit het toetsen van het functioneren van het projectmanagementplan van de opdrachtnemer; met andere woorden of er gewerkt wordt volgens afspraak. Dit vindt plaats door met enige regelmaat systeemtoetsen uit te voeren, aangevuld met proces- en producttoetsen. De procestoetsen zijn gericht op risicovolle processen c.q. processtappen. Producttoetsen worden gedaan om de registratie van de opdrachtnemer te verifiëren. De toetsen volgen uit de risicoanalyse en de werkwijze van de opdrachtnemer. Risico’s waarvan Rijkswaterstaat de gevolgen draagt, zullen altijd onderwerp van toetsing zijn.
Denk daarbij aan gevolgen voor:

• veiligheid;
• bereikbaarheid en beschikbaarheid;
• keteneffect op andere relevante processen;
• financiën;
• procesbeheersing door de opdrachtnemer;
• imago Rijkswaterstaat.

Figuur 2 geeft op hoofdlijnen de drie invalshoeken van toetsen weer. Daarna worden de soorten toetsen nader toegelicht. De minder risicovolle aspecten van de eisen worden door middel van de systeemtoets ondervangen. De blauwe pijlen stellen de verschillende toetsen voor.

Figuur 2. Systeem-, proces- en producttoetsen.

Toetsstrategie bij SCB: mix van toetsen
Op basis van de contractuele specificaties, het beeld van de risico’s van de opdracht, de wijze van beheersing van de opdrachtnemer en de voortgang van het project wordt nader vastgesteld welke mix van toetsen met welke frequentie van toetsen nodig is. De uit te voeren toetsen en de frequentie van de toetsen worden projectspecifiek bepaald en zijn gebaseerd op onder andere het kwaliteitsplan, de planning van de uitvoering van het contract en de auditplanning van de opdrachtnemer en het risicodossier van de opdrachtgever. De uitgangspunten voor de mix van toetsen zijn de volgende:

• accent ligt op de systeem- en procesinformatie;
• als proof of the pudding worden er altijd enkele producttoetsen gepland. Basis hiervoor is het risicoprofiel van het gevraagde product en de informatie uit systeem- en procestoetsen.

De belangrijkste informatie over het functioneren van de kwaliteitsborging door de opdrachtnemer wordt gehaald uit de systeemtoetsen. Een systeemtoets in de vorm van een audit op het kwaliteitsplan, wordt minimaal één keer uitgevoerd. Er wordt door de opdrachtgever een frequentie gekozen die aansluit bij het risicoprofiel van het project. De frequentie is mede afhankelijk van de resultaten van eerdere toetsen. Bij kleine contracten ligt het voor de hand dat de uitvoering van systeemtoets en procestoetsen worden gecombineerd in één toets.
Procestoetsen worden uitgevoerd om de robuustheid (beheersing relevante kritische processen en kritieke punten) en betrouwbaarheid van de registraties van de opdrachtnemer te toetsen. Op basis van de geïnventariseerde kritieke processen en de actuele planning worden procestoetsen gepland en wordt de frequentie van toetsen vastgesteld. Daartoe kan in het toetsplan bijvoorbeeld worden aangegeven dat een proces de eerste, derde en zesde keer wordt gevolgd/bijgewoond en vervolgens om de tien keer.

Tenslotte worden de producttoetsen gepland. Wat is het doel van dergelijke producttoetsen? Met producttoetsen wordt vastgesteld of de controle- en keuringresultaten van de opdrachtnemer betrouwbaar zijn. De opdrachtgever stelt niet vast dat de productkwaliteit voldoet. De verantwoordelijkheid voor de productkwaliteit blijft bij de opdrachtnemer liggen, de opdrachtgever neemt deze verantwoordelijkheid niet over. De opdrachtnemer dient aan te tonen of voldaan is aan de contractuele eisen. Uit de mix van toetsen moet al een beeld over de betrouwbaarheid van het functioneren van de kwaliteitsborging komen. Producttoetsen worden gepland op basis van:

• risicoprofiel project;
• complexiteit van het product;
• omvang van het betreffende onderdeel in het contract;
• eisen over aantoonbaarheid van producten;
• mate waarin processen en systeem worden beheerst;
• opstartperiode van de systeem- en procesbeheersing.

De mix van toetsen verandert gedurende de looptijd van een project, afhankelijk van de ontwikkeling van de risicovolle aspecten van het project, zoals vastgelegd in de actuele planning van de processen en producten van de opdrachtnemer. Dit wordt in figuur 3 geïllustreerd.

Figuur 3. Mix van toetsen gedurende looptijd van een project.

Bijsturen op basis van toetsresultaten
Als onderdeel van het kwaliteitsmanagementsysteem voert de opdrachtnemer zelf verificaties, keuringen en testen uit en registreert hij afwijkingen. De opdrachtnemer neemt in zijn afwijkingenregistratie op aan welke eisen (contracteis, norm, zelf opgelegde eis) niet wordt voldaan. In het contract zijn bepalingen opgenomen hoe moet worden gehandeld als er sprake is van een afwijking. De opdrachtnemer dient aan te geven op welke wijze de afwijking wordt aangepakt (middels correctieve, corrigerende en/of preventieve maatregelen), zodanig dat het in het contract vereiste kwaliteitsniveau wordt bereikt. De consequenties van de afwijkingen en de corrigerende maatregelen dienen door de opdrachtnemer (kwalitatief, financieel, planningstechnisch) inzichtelijk gemaakt te worden. Corrigerende maatregelen worden genomen om herhaling van de afwijkingen te voorkomen. Preventieve maatregelen worden genomen op basis van geïnventariseerde risico’s om zo afwijkingen te voorkomen. Zo nodig vindt er overleg plaats over de door de opdrachtnemer ingezette maatregelen.

Wanneer de toetsresultaten daartoe aanleiding geven, moeten de in het contract vermelde sanctiemaatregelen worden toegepast. Sanctiemaatregelen moeten in verhouding staat tot opgelopen schade, totale bouwsom en de aard van de geconstateerde afwijkingen. Bovendien moet een eenduidige procedure of protocol worden opgesteld voor het toepassen van sancties. Dit om subjectiviteit van de beoordeling te beperken en daarmee het risico van geschillen/ arbitrages te verkleinen. Voorbeelden van sanctiemaatregelen zijn:

• opschorten van (een deel van) de betaling;
• stilleggen werkzaamheden totdat bepaald tussenresultaat voldoet aan de eisen (kan alleen bij acceptatiemomenten of bij contractueel overeengekomen momenten);
• toepassen van kortingen op aanneemsom.

Relatie toetsen met het betaalproces bij SCB
In de modelcontracten, die bij Rijkswaterstaat worden toegepast, zijn drie betalingsregelingen beschikbaar. De betalingsregelingen zijn projectafhankelijk; het gaat om:

• Betaling op planning: de actuele planning vormt de basis voor de betalingsregeling;
• Betaling op voortgang: de voortgang van het werk is de basis voor de betalingsregeling;
• Betaling op product: de realisatie van producten is de basis voor de betalingsregeling.

De voorkeursregeling van Rijkswaterstaat is de betaling op planning. Hierbij wordt periodiek betaald volgens een vooraf vastgesteld betaalschema. Uitgangspunt hierbij is: ‘Betalen, tenzij…’. Met ‘tenzij’ wordt gedoeld op tekortkomingen vanuit het toetsingsproces. In figuur 4 is de wijze waarop het toetsproces kan ingrijpen op het betaalproces schematisch weergegeven.
Het uitgangspunt van het toetsproces is om met behulp van de eerder genoemde mix van toetsen zo doelmatig mogelijk te toetsen. Om aan de uitgangspunten van doelmatigheid én rechtmatigheid te voldoen gelden voor het toetsplan/de toetsmix de volgende criteria:

• Toetsen moeten zijn gebaseerd op de actuele lijst met contractrisico’s;
• In het toetsplan moet sprake zijn van een mix van systeem-, proces- én producttoetsen;
• Bij oplevering en overdracht van het werk worden alleen toetsen uitgevoerd gebaseerd op de actuele lijst met contractrisico’s en vinden hertoetsen plaats in geval van nog open staande tekortkomingen. Er is dus geen volledige eindopname.

Figuur 4. Resultaten toetsproces als input voor betaalproces

Wanneer de toetsen volgens plan zijn uitgevoerd en het toetsplan voldoet aan de bovengenoemde criteria kan Rijkswaterstaat de prestatieverklaring opstellen. Op basis van de toetsverslagen en het overzicht met openstaande tekortkomingen wordt er op het betaalmoment volgens de geaccepteerde termijnstaat bekeken of de prestatie wel, niet of voor een deel is geleverd. De prestatie is geleverd als er geen tekortkomingen open staan. In geval er tekortkomingen openstaan wordt de betaling van de termijn volledig of voor een gedeelte opgeschort. Een volledige betaling kan worden opgeschort bij openstaande tekortkomingen op het systeem van het integraal projectmanagement.

Gevolgen tekortkomingen voor de toetsstrategie van RWS
Als gevolg van een tekortkoming kan een correctieve, corrigeerde en/of preventieve maatregel noodzakelijk blijken. Rijkswaterstaat weegt voor zichzelf af op welke wijze het resultaat van de corrigerende maatregel van de opdrachtnemer zal worden getoetst. De aantoonplicht van de effectiviteit van de maatregel ligt bij de opdrachtnemer. Bij tekortkomingen voert de opdrachtgever altijd een hertoets uit op de ingezette maatregelen van de opdrachtnemer.
Bij negatieve bevindingen vindt deze hertoets niet altijd plaats. Bij het inplannen van een hertoets moet worden voorkomen dat automatisch wordt gekozen voor een producttoets. Als de afwijking voortkomt uit het niet naleven van procedures kan het toetsen van de door de opdrachtnemer aangescherpte procedures (met een procestoets) meer geschikt zijn.

Wanneer RWS tekortkomingen signaleert, wordt er dus niet onmiddellijk besloten om meer toetsen door RWS te laten uitvoeren.
Er is echter de mogelijkheid, om te kiezen voor een andere samenstelling van toetsen in soort en frequentie. Aanleidingen daarvoor kunnen zijn:

• De opdrachtnemer blijkt meerdere malen zijn kwaliteitsplan niet na te leven;
• De opdrachtnemer levert herhaaldelijk onbetrouwbare informatie aan;
• Het nemen van beheersingsmaatregelen door de opdrachtnemer leidt te vaak niet tot verbetering.

In deze gevallen neemt het vertrouwen in de kwaliteitsborging van de opdrachtnemer aanzienlijk af. Daarom zal de opdrachtnemer nog strakker op de naleving van zijn eigen projectmanagementsysteem moeten worden aangestuurd. De hierboven beschreven systematiek en sanctioneringmogelijkheden bieden hiertoe voldoende mogelijkheden.
Uiteraard kunnen positieve toetsresultaten óók invloed hebben op de samenstelling van de toetsen. Het constateren van een goede naleving van het kwaliteitsplan, beheersing van het proces en betrouwbaarheid van de gegevens vergroot het vertrouwen in de kwaliteitsborging door de opdrachtnemer. Dit kan zeker bij zich herhalende werkzaamheden leiden tot een vermindering van de procesen producttoetsen. RWS beoordeelt dan met systeemtoetsen of de kwaliteitsborging werkt en daarmee of de producten aan de eisen (zullen) voldoen. Belangrijk bij deze afweging is dat er aantoonbaar bewijs moet liggen dat het kwaliteitssysteem van de opdrachtnemer voldoet.

Tot slot Bij innovatieve contractvormen met systeemgerichte contractbeheersing steunt Rijkswaterstaat maximaal op het projectmanagementsysteem en de kwaliteitsborging van de opdrachtnemer. Deze manier van werken biedt daarmee de opdrachtnemer de maximale ruimte om aan product- en procesinnovatie te doen, zonder dat de opdrachtgever daarbij grote risico’s loopt als het gaat om grip op het project. Rijkswaterstaat past inmiddels systeemgerichte contractbeheersing toe op alle grote nieuwe aanlegprojecten. Uit de ervaringen van lopende projecten onder systeemgerichte contractbeheersing, zoals bijvoorbeeld het project HSL-zuid, blijkt dat zowel Rijkswaterstaat als opdrachtgever en de marktpartijen als opdrachtnemer geloven in de systematiek. Natuurlijk moeten partijen wennen aan de vernieuwde rolverdeling, maar er ligt een vertrouwensbasis om de komende jaren enerzijds nog meer ervaring met de systematiek op te bouwen en anderzijds de systematiek verder te ontwikkelen.

Peter Kole en Herald van der Meer zijn werkzaam bij Rijkswaterstaat. Peter Kole als adviseur Markt en inkoop bij de staf van het DG Rijkswaterstaat. Herald van der Meer als adviseur Control en toezicht eveneens bij de staf DG Rijkswaterstaat.