P&C gesprekken

Overheidsorganisaties zijn gewend veel tijd en aandacht te besteden aan het produceren van P&C documenten. Het opstellen van die documenten wordt als de kern van het P&C proces gezien. Maar van P&C documenten zelf, hoeveel middelen en energie er ook aan worden besteed, gaat weinig sturende werking uit, zo betoogt Harry Puts. Een eenvoudiger ingericht P&C proces, met een focus op het P&C gesprek, is een effectiever en goedkoper instrument van beheersing.*

Onder invloed van het New Public Management zijn de P&C documenten van overheidsorganisaties de laatste jaren onmiskenbaar veranderd. Naast een begroting en een rekening worden nu ook tussentijdse managementrapportages gemaakt. In de diverse documenten wordt niet alleen meer financiële informatie gepresenteerd, maar wordt ook geprobeerd inzicht te bieden in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de organisatie. De stukken worden niet meer primair gemaakt voor en door de financiële functionarissen, maar ook voor bestuurders en managers.

Toch lijken de laatsten nog niet echt te geloven dat de P&C documenten nuttige instrumenten zijn om de organisatie mee te sturen en te beheersen.

• Ze zien de bestaansgrond van deze documenten toch vooral in het voldoen aan wettelijke eisen en eisen van de accountant. Het financieel beheer moet nu eenmaal op orde zijn.
• Het inhoudelijke onderdeel van de documenten zien ze als een samenvatting van wat op andere momenten, in andere vergaderingen is afgesproken: dus meestal als mosterd na de maaltijd.

Wat klaarblijkelijk niet als zodanig wordt beleefd, is dat het P&C proces bedoeld is om een belangrijke functie voor de organisatie te vervullen, namelijk om te zorgen voor interne coördinatie en sturing. Om een hulpmiddel voor managers te zijn, hen handvaten te bieden invloed te hebben op gedragingen in de organisatie.
Het ‘sleutelen’ aan de vorm van de schriftelijke informatie is denk ik niet de beste manier om te laten zien wat de mogelijkheden van het P&C proces zijn. Uit verschillende onderzoeken is naar voren gekomen dat de nieuwe soorten informatie feitelijk niet tot meer en betere sturing hebben geleid.1 Dit artikel hoopt duidelijk te maken dat het P&C gesprek effectiever kan zijn als beïnvloedingsinstrument dan schriftelijke informatie en dat het P&C proces meer waardering zal krijgen als het gesprek centraler komt te staan.

Sturingsconcepten
Achter elke aanbeveling over hoe het P&C proces het beste kan worden ingericht, zit natuurlijk een visie op hoe het sturingsproces eigenlijk werkt. Over dat laatste bestaan sterk uiteenlopende opvattingen. Zo wordt bijvoorbeeld in het hierboven genoemde New Public Management het verschijnsel ‘sturen’ tamelijk letterlijk opgevat. ‘Sturen’ in de letterlijke betekenis is het draaien aan een stuur, met als effect dat het bestuurde voertuig op de gewenste wijze van koers verandert. Organisaties zouden op een overeenkomstige manier te sturen zijn. De leiding bepaalt de richting, de organisatie volgt.
Een veel gehanteerd model in dit verband is de Demig regelkring (Plan-Do-Check-Act). De populaire beeldspraak hier is dat de leiding ‘aan de knoppen draait’. Van schriftelijke informatie op zich gaat al veel sturende werking uit: ze zijn de wijzers op het dashboard van de manager. Het constateren van afwijkingen van de norm, op papier of op het scherm, zet de organisatie aan tot een bijsturende actie. De cijfers zelf laten zien wat er moet gebeuren. In de filosofie van het New Public Management is begrijpelijkerwijs schriftelijke informatie het belangrijkste aspect van het P&C proces.
Een sturingsconcept aan het andere einde van het spectrum heeft als uitgangspunt dat overheidsorganisaties te maken hebben met veel onzekerheden en onbekendheden rond hun interne werkprocessen en maatschappelijke processen waarin ze actief zijn. Dat heeft een aantal gevolgen.

• Er kunnen vaak verschillende opvattingen naast elkaar bestaan over wat de beste ingreep is (in de bedrijfsvoering en/of in de samenleving); iemands gelijk of ongelijk is niet meteen vast te stellen.
• Het is niet goed te controleren of iemand wel of niet overeenkomstig de vastgestelde opdrachten heeft gehandeld.

De analogie met draaien aan een stuur gaat hier niet meer op. Bestuurders en managers, die de organisatie proberen te beïnvloeden, zien zich geregeld geconfronteerd met uitvoerenden die een andere opvatting hebben over wat het beste is voor de organisatie en wier acties maar in beperkte mate te controleren zijn. Ze hebben dan ook de mogelijkheid en de ruimte om op basis van hun eigen opvattingen en voorkeuren te handelen. Kortom, als bestuurders en managers een koers aangeven, wil dat nog niet zeggen dat de organisatie volgt. De sturingsmogelijkheden van managers kennen grote beperkingen en het sturen door middel van het geven van schriftelijke opdrachten en het bijsturen door middel van schriftelijke rapportages is een onjuiste, vaak zelfs contraproductieve aanpak.2

Regels en prestaties
Los van de vraag of bestuurders en managers nu wel of niet stevig greep op de organisatie kunnen krijgen, als ze invloed willen uitoefenen, staan hen twee instrumenten ter beschikking:

• het vaststellen van regels;
• het geven van opdrachten om bepaalde prestaties te leveren.

De meeste organisaties kennen een indrukwekkende hoeveelheid regels. Een eerste categorie is bedoeld om kaders te stellen voor de inzet van productiemiddelen (beloning- en bevorderingsbeleid, standaards ten aanzien van software en hardware, regels rond inkopen en aanbesteden, de huisstijl, etc.). Een ander deel is bedoeld om de werkprocessen te standaardiseren (de manier waarop een uitkering, vergunning, subsidie wordt verstrekt, etc.) In principe kunnen bestuurders en managers veel greep op de organisatie krijgen dankzij de mogelijkheid van het stellen van regels. Het stelt hen in staat verschillende soorten doelen te bereiken: met betrekking tot efficiency, risicomanagement, kwaliteitsbewaking en rechtsgelijkheid. Veel kwaliteitsmodellen, zoals het INK-model, maken bij voorkeur gebruik van de mogelijkheden van het instrument ‘regels stellen’.
Daarnaast formuleren bestuurders en managers welke prestaties ze van de organisatie wensen, in termen van producten die tot stand moeten komen, maatschappelijke effecten die daardoor geacht worden te ontstaan en de hoeveelheid middelen die mogen worden ingezet.
Gelet hierop kan de vraag wat bestuurders en managers doen en welke rol ze hebben in organisaties als volgt worden beantwoord. Bestuurders en managers houden zich continu bezig met het formuleren en herformuleren van de prestaties die de organisatie moet leveren en de kaders die daarbij aangehouden moeten worden. Door dit te doen, zorgen ze voor besturing en interne coördinatie. Voor ons is nu van belang: kunnen ze dat het beste doen door een en ander concreet in een sturingsdocument uit te werken en op te sommen of is een sturingsgesprek effectiever om daadwerkelijk invloed op de organisatie uit te oefenen?

Sturingsgevoeligheid
Om die vraag te kunnen beantwoorden moeten we nog wat langer stilstaan bij de vraag hoe opdrachten zich eigenlijk door de organisatie verspreiden en wat er op de ‘overdrachtspunten’ gebeurt.
In het algemeen gesproken hebben organisaties linking pins tussen de diverse hiërarchische lagen: iedereen weet van wie hij opdrachten moet aannemen. Anders gezegd: de verhouding tussen twee opeenvolgende managementniveaus wordt hierdoor gekenmerkt dat de ene manager de rol van opdrachtgevende manager heeft en de andere van opdrachtnemende manager. Abstraherend van het feit dat veel besluiten collegiaal worden genomen (in MT-verband, etc.), is het overleg tussen deze beide managers het ‘doorgeefluik’ ten aanzien van de sturing: hier wordt ‘doorgegeven’ welke prestaties gehaald moeten worden en welke kaders van kracht zijn.
Wat gebeurt er nu doorgaans op deze scharnierpunten in de organisatie? Hoe sturingsgevoelig zijn de opdrachtnemende managers in de diverse hiërarchische lagen? Hoeveel effect heeft het geven van opdrachten en stellen van regels daadwerkelijk op het gedrag van de opdrachtnemende managers?
Afhankelijk van het sturingsconcept is het antwoord hierop verschillend. Aanhangers van het New Public Management gaan er vanuit dat als de processen goed zijn beschreven, de prestaties goed zijn benoemd en de managementinformatiesystemen goed functioneren de sturingsgevoeligheid van de organisatie hoog is. De informatie is als het ware een ‘verkliksysteem’:
je kunt altijd zien wat er echt gebeurt. Het is duidelijk waar wat moet gebeuren. Andersom geredeneerd, wat aanhangers van het NPM centraal plaatsen in het vormgeven van de besturing is dat de processen goed zijn beschreven, de prestaties SMART zijn benoemd en dat de informatiesystemen goed functioneren.

Maar vanuit de andere hierboven beschreven visie is het overleg tussen de opdrachtgevende en opdrachtnemende manager bepaald niet te typeren als een ‘doorgeefluik’. De organisatie is in meerdere of mindere mate sturingsongevoelig.
Bezien vanuit de opdrachtgevende manager ziet de situatie er zo uit:

• hij moet er rekening mee houden dat de opdrachtnemende manager een andere mening dan hijzelf heeft over wat de beste ingreep is in de bedrijfsvoering of in de samenleving;
• de ene activiteit is voor de opdrachtnemer ‘prettiger’ dan de andere, in termen van de eraan verbonden status, financiële voordelen, carrièreperspectief, persoonlijke voorkeur, etc.;
• datgene wat de opdrachtnemende manager heeft gedaan of nog zal doen, is niet goed te controleren.

Als een opdrachtgevende manager nu concreet formuleert welke prestaties hij wenst en welke kaders aangehouden moeten worden, is het mogelijk dat de opdrachtnemende manager zich daarnaar richt en de beoogde prestaties tot stand komen. Maar dat valt alleen te verwachten als de opdrachtnemende manager dezelfde mening heeft over wat de beste ingreep is en als hij de gevraagde activiteiten ‘prettig’ vindt om te doen. Is dat niet het geval, dan zal hij andere activiteiten uitvoeren. Hij heeft daarvoor immers de ruimte, wat hij wel en niet doet, is niet goed te controleren. Een opdrachtgevende manager die echt invloed op handelingen in de organisatie wil uitoefenen, kan dan ook maar beter zijn opstelling afhankelijk maken van de opstelling van de opdrachtnemende manager. De eerste stap daarin is dat hij moet zien te achterhalen hoe die tegen een en ander aankijkt. Meer concreet moet hij het volgende te weten zien te komen.

• Welke acties zijn in de visie van de opdrachtnemende manager de beste, in de zin van de doelmatigste en de doeltreffendste, maar ook in de zin van voor hem haalbare, realiseerbare doelen, opdrachten waarvan hij verwacht dat hij ze tot een goed einde kan brengen?
• Welke acties vindt hij het prettigst om te doen?

Er kunnen zich verschillende situaties voordoen: de opdrachtgevende en opdrachtnemende manager kunnen het met elkaar eens zijn wat de beste ingreep is, of juist niet. De door de opdrachtgevende manager gewenste actie kan de opdrachtnemende manager prettig vinden, of juist niet. De tabel (op pagina 4) brengt in beeld hoe de opdrachtgevende manager zich in verschillende situaties zou moeten opstellen, als hij tenminste daadwerkelijk invloed wil uitoefenen. Nog afgezien van de mogelijkheid dat de opdrachtgevende manager tijdens het gesprek van mening verandert onder invloed van de argumenten van de opdrachtnemende manager (hij gaat bijvoorbeeld anders aankijken tegen de haalbaarheid van een actie), valt op dat er weinig situaties zijn waarin de hogere manager op de stereotype manier ‘opdrachten uitdeelt’.

Het P&C proces inrichten
Uit de twee hiervoor beschreven visies vloeit een verschillende inrichting van het P&C proces voort. Het New Public Management hecht bij de inrichting vooral belang aan het zo uitgewerkt en meetbaar mogelijk benoemen van de gewenste prestaties. Verder aan het goed beschrijven van de processen en het vastleggen en controleren van de regels. De schriftelijke rapportages, het ‘dashboard’, hebben op zichzelf een grote sturende werking. Daarop is altijd te zien wat er in de werkelijkheid gebeurt en waar bijstellingen nodig zijn.
In de andere hier beschreven visie worden de sturende verhoudingen gekenmerkt door het feit dat een opdrachtgevende manager invloed probeert uit te oefenen op een opdrachtnemende manager, die meer of minder ruimte heeft om te doen wat hij zelf het beste en/of het plezierigst vindt.
Consequentie hiervan is dat een opdrachtgevende manager in feite genoodzaakt is zijn opstelling afhankelijk te maken van de meningen en voorkeuren van de opdrachtnemende manager: dat is de enige manier om effectief te zijn bij het sturen.
Het instrument gesprek sluit aan bij deze vorm van sturing:

• het gesprek stelt in staat meningen en voorkeuren van de opdrachtnemende manager te achterhalen;
• het gesprek geeft de ruimte om in de loop ervan de adequate opstelling te bepalen.

Hoe ziet de inrichting van het P&C proces eruit als uitgegaan wordt van de tweede hier beschreven visie op sturen? Kennelijk moet dan het gesprek een centrale plaats krijgen: dat is immers het instrument waarmee een opdrachtgevende manager ‘greep’ kan krijgen op een opdrachtnemende manager. Meer concreet is de vraag welke rol het P&C document speelt bij deze inrichting en hoe het P&C gesprek wordt gehanteerd.

P&C document
Ook vanuit deze visie moet de opdrachtgevende manager kunnen beschikken over betrouwbare, objectieve informatie. Het gaat om gegevens uit ‘onafhankelijke systemen’ (zoals de financiële administratie en productie- informatiesystemen). Maar bij deze inrichting volstaat een compacte set kengetallen, waarop de opdrachtnemende manager alvast korte toelichtingen schrijft. Hierin duidt hij de cijfers, benoemt wat volgens hem de belangrijkste verschijnselen zijn, waar risico’s liggen.

Gesprekken
Het document bereidt voor op het gesprek. Aan de hand van de schriftelijke informatie (objectieve cijfers en korte toelichtingen van de opdrachtnemende manager) vormt de opdrachtgevende manager zich een eerste beeld. Dat wordt tijdens het gesprek aangevuld, waarna hij zijn opstelling bepaalt, die kan bestaan uit:

• ‘niets doen’ (geen opdracht geven, geen regels stellen);
• proberen te overtuigen of te motiveren;
• zelf van opvatting veranderen;
• een opdracht geven die meer of minder gedetailleerd is.

Organiseren van het proces
In deze visie draait dus alles om het invloed proberen uit te oefen op iemands handelen, waarvoor het gesprek als het geschiktste instrument wordt beschouwd. Hier is de kern van het P&C proces het gesprek – de voorbereiding en het feitelijk voeren ervan. De stuurbaarheid van de organisatie wordt hier met name afhankelijk gezien van de vraag of het voeren van gesprekken goed is georganiseerd en ingevuld.

Deze inrichting van het P&C heeft ook gevolgen voor de taakinvulling van de controller. Als regisseur van het P&C proces moet hij vooral organisator van gesprekken zijn. Hij moet er voor zorgen dat de juiste personen, aan de hand van de juiste informatie, op vaste momenten met elkaar praten. Hij bewaakt zelf het onafhankelijke karakter en de beschikbaarheid van de objectieve informatie, zorgt dat de opdrachtnemende manager vooraf de cijfers in korte toelichtingen duidt en de risico’s aangeeft. Hij is aanwezig bij het gesprek, moet met name de opdrachtgevende manager ervoor behoeden niet al te simpel opdrachten uit te delen; moet erop letten dat de opdrachtgevende manager zijn sturende acties afstemt op wat de opdrachtnemende manager vindt en wil.

Aanbevelingen
Weliswaar hebben veel overheidsorganisaties hun P&C documenten flink onder handen genomen, maar toch is de sturende werking van het P&C proces er minder door vergroot dan verwacht. De kengetallen blijken vaak versimpelingen te zijn, waar bestuurders en managers niet mee kunnen en willen werken.
Vanuit de andere hier beschreven andere visie valt ook niet te verwachten dat met het SMART formuleren van doelen e.d. het sturingsproces verbetert. Sturen gaat beter als een manager zijn sturende acties afstemt op wat zijn opdrachtnemende manager vindt en graag doet. Aan documenten met concrete uitwerkingen van taken en regels heeft hij daarvoor niet zoveel.

Gesprekken zijn een beter instrument, maar overigens ook niet zonder valkuilen. Er zijn verschillende redenen te bedenken waarom het gesprek minder vlot kan verlopen dan gewenst:

• het is soms voordelig informatie achter te houden, kennis is nog steeds macht;
• erachter komen wat iemand als de beste en prettigste actie beschouwt, vereist de vaardigheid je te verplaatsen in de denkwereld van een ander en de ander aan het praten te krijgen; niet iedereen heeft die vaardigheid of krijgt die onder de knie;
• ook momenten van confrontatie zijn onontkoombaar; daar gaan niet alle managers even makkelijk mee om.

Niet voor niets is het sturen via schriftelijke informatie populair: dan hoeven tenminste die confronterende gesprekken niet gehouden te worden. Helaas is, zoals TPC hoofdartikel Ook gesprekken lopen lang niet altijd vlot, (...) zijn geen panacee blijkt, de sturende werking van de schriftelijke informatie klein.
Zoals gezegd, ook gesprekken lopen lang niet altijd vlot, om meerdere goede redenen. Anders gezegd, ook de gesprekken zijn geen panacee. Ze zijn niet het lang verhoopte instrument dat eindelijk als een goed werkende doorgeefluik van opdrachten functioneert.
Organisaties zijn in belangrijke mate sturingsongevoelig. Juist dat besef voert tot de aanbeveling dat een manager het beste zijn sturende acties afhankelijk kan maken van de opvattingen en voorkeuren van degene van wie hij iets verlangt. Niet vanwege de sociaal correcte opvatting dat er tussen de managementlagen sprake moet zijn van respect en belangstelling voor elkaar. Dat is mooi meegenomen, maar de reden voor de aanbeveling is dat het zich verplaatsen in de denkwereld van een ander, en daarmee het gesprek als P&C instrument, grote sturingsmogelijkheden biedt. De voordelen zijn dat de opdrachtgevende manager extra inzicht verwerft in de realiseerbaarheid, het werkelijkheidsgehalte van zijn eigen wensen. Daarnaast is hij in staat meer invloed uit te oefenen. Als hij de opvattingen en voorkeuren van de ander kent, kan hij hem beter sturen. Hij kan maximaal meeliften op datgene wat de opdrachtnemende manager al uit zichzelf wilde doen. En hij heeft gelegenheid zich af te vragen hoeveel inspanning het zal kosten en wat hij zal bereiken als hij besluit tegen de stroom in te roeien.

Harry Puts is bestuursadviseur Directie Financiën bij de gemeente Amsterdam.

* Dit artikel is een samenvatting van het onlangs verschenen boek ‘Planning en Control gesprekken’, geschreven door de auteur van deze bijdrage. Het boek beoogt hulpmiddelen en concrete handvatten te bieden om het P&C proces zodanig in te richten dat het gesprek centraal komt te staan. Die hulpmiddelen lenen zich uiteraard niet zo erg voor samenvatting, zodat dit artikel vooral ingaat op de vraag waarom het verstandig is het P&C gesprek centraal te stellen in het P&C proces.

Noten
1 Zie onder andere H. Aardema, Doorwerking van BBI, 2002 en H.ter Bogt, Gebruik van outputinformatie door gemeentebestuurders, Overheidsmanagement, 2000, no 7.
2 De lezer heeft hierin waarschijnlijk al de Principaal/Agent-theorie herkend. De uitgangspositie in deze theorie is dat een principaal een actie wenst van een agent, maar beperkt is in de mogelijkheid de agent te sturen. Met name heeft hij last van het verschijnsel ‘informatieasymmetrie’ (de agent is beter op de hoogte van wat het betekent om de actie uit te voeren dan de principaal). Maar ook het uiteenlopen van belangen, opvattingen, en beelden van de werkelijkheid die de verschillende actoren erop na houden, vormen belangrijke obstakels voor het recht-toe-recht-aan opdrachten kunnen geven.