De controlfunctie op weg naar 2010

Onder invloed van een aantal ontwikkelingen is de controlfunctie van de directies Financieel-Economische Zaken (FEZ) van de departementen aan het veranderen. Zo is vanuit de financiële functie van het ministerie van Financiën de afgelopen jaren een aantal initiatieven genomen ten aanzien van de resultaatgerichte overheid. Daarvan zijn de invoering van VBTB ('Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording') en de vorming van baten-lastendiensten de meest spraakmakende voorbeelden. Daarnaast vinden in de omgeving ontwikkelingen plaats die van invloed zijn, zoals de vorming van shared services, het Programma Andere Overheid, de ontwikkeling van de auditfunctie en de taakverbreding zoals de Algemene Rekenkamer die op basis van de Comptabiliteitswet 2001 ziet. Wat zijn de gevolgen voor de controlfunctie en welke uitdagingen staan er in de nabije toekomst te wachten.  

De werkzaamheden van directies FEZ zijn gebaseerd op de Comptabiliteitswet en het Besluit taak FEZ. De directie FEZ is als concerncontroller binnen het departement verantwoordelijk voor een goede organisatie en uitvoering van de financieel-economische functie en de financiële informatievoorziening, met de volgende hoofdtaken:

• adviseren over, ontwikkelen van en doen uitvoeren van het departementaal financieel-economisch beleid, waarbij doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de beleidsuitvoering vanuit een brede financiële invalshoek worden beoordeeld (beleidstoetsing);
• zorgen voor de totstandkoming, indiening en naleving van begrotingen op basis van een goed management-controlsysteem en een deugdelijke administratie waarvoor de minister de verantwoordelijkheid draagt;
• zorgen voor een adequaat financieel-economisch beheer, waaronder mede dient te worden verstaan een doeltreffende administratieve organisatie en informatiestructuur die voldoet aan alle daaraan binnen het departement gestelde eisen.

Onderdelen van deze taken van FEZ mogen formeel worden gedelegeerd aan 'decentrale' controllers en/of een centrale administratieve dienst. Naast de bovengenoemde 'wettelijke taken' kan een directie FEZ nog andere taken in haar pakket hebben; deze verschillen per departement.

Voorgeschiedenis

In het begin van de jaren tachtig waren er problemen met de rechtmatigheid van de overheidsfinanciën. Met de Operatie Comptabel Bestel werd getracht hierin verbetering te brengen. De kern van deze operatie was het streven naar een sterk verbeterd financieel beheer en een snellere, completere informatievoorziening aan de departementsleiding en het parlement. Vóór de Operatie Comptabel Bestel hield de directie FEZ zich voornamelijk bezig met verificatie en registratie van betalingen.
Na de Operatie Comptabel Bestel legde FEZ zich meer toe op begrotingsdoorlichting op recht- en doelmatigheid. Hierdoor veranderde de rol van de directie FEZ van administrateur in financial controller.

Nadat de rechtmatigheid van de overheidsfinanciën grotendeels op orde was gebracht, groeide de aandacht voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid. Hierbij ontstond het resultaatgerichte sturingsmodel, met als belangrijkste kenmerken: sturen op hoofdlijnen, systematische verantwoording aan de departementsleiding en periodieke doorlichting van beleid. Voor de directies FEZ had dit vooral gevolgen op het gebied van informatievoorziening.
Control kreeg een meer ondersteunende functie voor het management; naast de begrotingstoetsing werd meer aandacht besteed aan het adviseren van het management op financieel-economisch gebied. Deze rol is te definiëren met de term managerial controller. In 1998 streefden de meeste directies FEZ ernaar om een dergelijke rol te vervullen (Bloos).
In de loop van de tijd is de financiële functie verbreed doordat er andere disciplines (vooral op het gebied van de bedrijfsvoering) aan zijn toegevoegd. Veelal op verzoek van de ambtelijke leiding van het departement wordt informatie uit de verschillende disciplines geaggregeerd naar managementinformatie door enerzijds de informatie te verbinden en gelijk te schakelen met de informatie waarover FEZ als beleidscontroller beschikt en anderzijds de informatie te verrijken door aggregatie en toevoeging van adviezen.

Ontwikkelingen

VBTB
In 1999 is het ministerie van Financiën gestart met de operatie 'Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording' (VBTB), die onder andere tot doel had om de rijksoverheid om te vormen van een inputgestuurde organisatie tot een organisatie die breder gestuurd wordt op beleidsprestaties en de verantwoording over deze prestaties. Departementen hebben dit vertaald door in directieplannen en begrotingen/jaarverslagen de samenhang tussen beleid, prestaties en geld te schetsen. Het belangrijkste gevolg voor directies FEZ was dat naast financiële informatie ook systematisch beleidsinformatie in de begroting en het jaarverslag moest worden opgenomen. Dit om beter verantwoording te kunnen afleggen over de besteding van 'belastinggeld'.

Hoewel inmiddels een aantal VBTB-cycli is doorlopen, is nog niet geheel duidelijk wat de uiteindelijke invloed van de VBTB-jaarverslagen op het departement en op de departementale informatievoorziening is. Wel staat vast dat de aandacht voor de kwaliteit van beleidsinformatie is toegenomen. Hier ligt ook een relatie met de verbreding van de auditfunctie. De VBTB-evaluatie (2004) geeft aan dat er op het terrein van de beleidsinformatie nog veel onduidelijkheid bestaat.

Ook lijnmanagers moeten onder het VBTB-regime meer systematisch verantwoording afleggen over beleid en bedrijfsvoering. Gezien de centrale rol van FEZ in de departementale planning- en controlcyclus is FEZ cruciaal voor het verzamelen, bewerken, valideren en verspreiden van beleids- en bedrijfsvoeringsinformatie. Het belang hiervan wordt nog eens versterkt door de toegenomen informatie-asymmetrie en mediadruk. De controltaak van FEZ, om de politieke en ambtelijke leiding de informatie te geven die noodzakelijk is om tot goede besluitvorming te komen, heeft er in deze context toe geleid dat FEZ een veel bredere en centralere rol is gaan vervullen in de informatiehuishouding en de informatiebeoordeling binnen een departement. De voorstellen in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) 'Regeldruk en controletoren' (2004) zullen hieraan nog een extra impuls geven.

Onderdeel van die voorstellen is de aansluiting van de interne en externe cyclus door het maken van één sturings-, voortgangs- en verantwoordingscyclus waardoor de informatiestromen, besprekings- en besluitvormingsmomenten in de pas lopen en de toezeggingen aan de Tweede Kamer (externe productie) worden nagekomen. Dit noodzaakt de FEZ ook om prioriteiten te stellen bij de beoordeling van de informatie - enerzijds ingegeven door de managementcyclus, anderzijds vanuit de impuls van de beleidstoetsing. Ten slotte worden via de interne cyclus ook nadrukkelijker relaties met de andere bedrijfsvoeringsterreinen gelegd.

Integraal management
Een van de aspecten van het resultaatgerichte model is het concept 'integraal management', waarbij de lijnmanager zelf verantwoordelijk is voor zowel de uitvoering van beleid als de middelen die daarvoor nodig zijn. Beleid en beheer liggen daardoor in één hand. Het doel hiervan is de uitvoering onder de aandacht van het management te brengen en aldus een efficiencyvoordeel te behalen.
Integraal management kreeg meer aandacht na het rapport 'Verder bouwen aan beheer' (1991), waarin een onderzoek is beschreven naar speciale beheersregels voor het bevorderen van effectiviteit en efficiency bij (uitvoerende) diensten. Na dit rapport is de vorming van agentschappen gestart en is het aantal zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) gegroeid. In de beginjaren van de verzelfstandigingen genoten de verzelfstandigde organen een relatief grote vrijheid (wat leidde tot een toename van de informatieasymmetrie). Het IBO-rapport over verzelfstandigde organisaties op rijksniveau lijkt hierop een reactie.

Onder invloed van integraal management is de informatievraag van de lijnmanager veranderd. De behoefte aan brede geïntegreerde informatie op het gebied van bedrijfsvoering neemt toe. Om aan de informatievraag van de integraal manager tegemoet te komen kan FEZ - als onderdeel van de staf - het initiatief nemen om bedrijfsvoeringsinformatie te clusteren en aan te bieden. Dit aspect komt ook terug in de risicoparagraaf van plannings- en verantwoordingsdocumenten, waar niet alleen financiële aspecten aan bod komen maar een bredere afweging wordt gemaakt en niet-financiële risico's een gelijkwaardige positie hebben. Door vanuit de staf een onderscheid te maken tussen informatie die samenhangt met controlerende taken en brede advisering van het management, kan de informatievoorziening richting integraal manager beter ingericht worden.

Overigens maakt de afgelopen periode duidelijk dat het begrip integraal management genuanceerd moet worden:

• Er is verschil tussen 'verantwoordelijk zijn voor' en 'alles zelf uitvoeren'.
• Vanuit de concerngedachte zijn efficiency en uitvoerbaarheid belangrijker geworden.
• Er worden eisen gesteld aan kennis en vaardigheden van mensen.

Dit betekent dat de controller zich ervan moet blijven vergewissen of het ministerie als geheel in control is, iets wat zich vertaalt in de bedrijfsvoering.

ICT-ontwikkelingen en departementale reorganisaties
Ook departementale reorganisaties hebben hun invloed gehad op de onderzochte directies FEZ. Deze reorganisaties zijn veelal ingegeven door veranderingen in het werkveld van de ministeries en door het streven naar doelmatigheidsvoordelen. Een sterk onderschatte verandering van de afgelopen 10 jaar hangt samen met de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). Deze heeft onder meer geresulteerd in de ondersteuning van de werkzaamheden door middel van standaard pc-pakketten, waardoor - naast de mogelijkheden van intra- en internet - snelle informatie-uitwisseling en integratie van tekst en cijfers, werkplaatsonafhankelijk werken en de uitvoering van reguliere taken door standaardsoftware mogelijk is.

Een andere technologische ontwikkeling van betekenis is de toepassing van systemen voor ERP (Enter Resource Planning). Een ERP-systeem is een standaard softwarepakket dat het voeren van administraties en het uitvoeren van processen (personeel, financieel, inkoop, enz.) geïntegreerd ondersteunt. In één ERP-systeem kunnen meerdere administraties worden gevoerd en meerdere processen in samenhang worden ondersteund. Hierdoor is het eenvoudiger geworden om de advisering richting departementsleiding en integraal manager gestructureerd, geïntegreerd en specifiek in te richten en zou ervoor gekozen kunnen worden om de regiefunctie ten aanzien van ERP bij FEZ te leggen. De veranderingen in de informatievoorziening maken het eenvoudiger om uitvoerende administratieve taken intra- of interdepartementaal samen te voegen ('shared services'). Dit heeft gevolgen voor de uitvoerende taken van FEZ en voor de bredere verantwoordelijkheden van FEZ voor 'de administraties', aangezien het uitplaatsten van (delen van) de administratie voor FEZ ruimte biedt om het accent verder in de richting van managementcontrol te verleggen, maar tevens leidt tot een toename van de complexiteit en afhankelijkheid. Verwacht mag worden dat deze ontwikkeling als gevolg van 'taakstellingen' versterkt zal worden. Daarnaast is betrokkenheid nodig bij interdepartementale ontwikkelingen als P-direct, inkoop en control bij grote projecten.

Toegenomen verantwoordingsvraag: governance
Vanuit de maatschappij is de druk op de ministeriële verantwoordelijkheid de afgelopen jaren sterk toegenomen. In de media worden maatschappelijke problemen breed uitgemeten en worden ministers hiervoor verantwoordelijk gehouden. Hierdoor raken ministers in sterke mate gefixeerd op kwesties van micromanagement (bijvoorbeeld de polikliniek in Emmeloord of het salaris van een bestuurder bij een ZBO). Van Thijn (2003) heeft erop gewezen dat de toenemende mediagevoeligheid ook van invloed is op het proces van informatievoorziening binnen departementen. Zeker na een aantal incidenten waarbij ambtenaren ervan werden beschuldigd relevante feiten 'onder de pet' te hebben gehouden of - meer algemeen - het in de publiciteit komen van een gevoelige kwestie waarover de minister niet van tevoren was ingelicht. Dit heeft tot gevolg gehad dat veel ambtenaren nu het zekere voor het onzekere nemen en in geval van twijfel de nietigste dossiers naar boven stuwen. Hierdoor raken de toch al goed gevulde informatiekanalen steeds verder verstopt en wordt de informatieoverload op hoog ambtelijk en politiek niveau alleen maar groter.

In aansluiting op de beweging van corporate governance is binnen overheidsorganisaties de term government governance in zwang geraakt. Het gaat daarbij, uiteraard vanuit de eigen problematiek van publieke organisaties, om vergelijkbare aspecten als in het bedrijfsleven. Government governance wordt gedefinieerd als "het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een overheidsorganisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden." Bij government governance staat het kunnen waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid (voor beleid, bedrijfsvoering en financiën) centraal. De nadruk ligt vervolgens op de samenhang van de elementen, gericht op de realisatie van de doelstellingen, en de daarbij benodigde transparantie. Dit alles sluit goed aan bij de doelstellingen van VBTB en de inspanningen van directies FEZ om deze doelstellingen te bereiken.

Soortgelijke ontwikkelingen vinden plaats bij de departementale auditdienst, mede onder invloed van de Code Tabaksblat. Met name zaken als continuïteit, rendementsontwikkeling en de plaats en rol van de onderneming in het maatschappelijk verkeer zijn onderwerp van discussie in de private ontwikkelingen van de accountancy. Voor de commissarissen worden andere, meer inzichtelijke verantwoordingsinformatie en zwaardere eisen aan de sturing, transparantie en integriteit bepleit. Het aardige van deze gedachtegang is dat alles sterk wordt bezien vanuit de stakeholderbenadering. De belangrijkste stakeholder van de onderneming in de private sector is de aandeelhouder. Het verhogen van de aandeelhouderswaarde is hier van groot belang. De controller heeft dan ook een centrale rol bij de beheersing van deze aandeelhouderswaarde en het afleggen van een goede verantwoording daarover.

Organisaties in de publieke sector hebben vaak geen aandeelhouders en meestal meer dan één stakeholder, waarbij de verschillende stakeholders vaak uiteenlopende belangen en/of doelstellingen. Governance in de publieke sector zal zich mede hierdoor - in tegenstelling tot corporate governance - niet alleen richten op de structuren van toezicht en verantwoording per se, doch ook op vraagstukken op het gebied van de interne sturing als gevolg van de diversiteit en dynamiek van de specifieke stakeholders in deze sector. Vanzelfsprekend is ook voor overheidsorganisaties governance van groot belang. Zij moeten zich immers kunnen verantwoorden tegenover de politieke toezichthouders: de Tweede Kamer, de Provinciale Staten of de Gemeenteraad. Corporate governance heeft geleid tot visies die bruikbaar zijn in de publieke sector.

Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer gaat in haar normstelling voor de controle veelal verder dan de normstelling die directies FEZ hanteren bij verticaal toezicht op rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) of ten aanzien van decentralisatie. Verlangd wordt dat de concerncontroller zich meer richt op de organisatie in de zin van sturingsvraagstukken en breed zicht heeft op de risico's van de vele bedrijfsvoeringstaken. Ministeries moeten in hun jaarverslag in de bedrijfsvoeringsparagraaf aandacht besteden aan de bedrijfsvoeringsaangelegenheden die invloed hebben gehad op de beleidsprestaties. Dat betekent veelal dat in deze paragraaf uitleg wordt gegeven over zaken die hebben geleid tot onrechtmatigheden of problemen in het financieel of materieel beheer. In deze paragraaf kan worden aangegeven welke maatregelen zijn getroffen om de bedrijfsvoering 'in control' te hebben. De Algemene Rekenkamer moet volgens de Comptabiliteitswet een oordeel geven over zowel de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering als de kwaliteit van deze informatie in het jaarverslag (CW 2001, artikel 82). Gegeven deze taak wil de Algemene Rekenkamer een veel gedifferentieerder normenstelsel op basis waarvan de departementen hun bedrijfsvoeringsparagraaf moeten inrichten. De bedrijfsvoering van een ministerie bestaat ten minste uit het financieel beheer, het materieel beheer en de daartoe bijgehouden administraties, maar omvat in de praktijk ook onderdelen als management-controlsystemen, integriteitsbeleid en informatiebeveiliging. De Algemene Rekenkamer onderzoekt of de bedrijfsvoering voldoende waarborgen bevat voor een rechtmatige inning en besteding van publieke middelen. Centraal staat daarbij dat altijd te volgen moet zijn wat er met het geld is gebeurd. Zijn er heldere regels en procedures en kennen de mensen die? Wordt de naleving ervan goed bewaakt? Zijn er evaluaties en controles ingebouwd en worden de regels en procedures aangepast als dat nodig is? Is de administratie ordelijk en controleerbaar en werken geautomatiseerde systemen goed? Duidelijk is dat dergelijke vragen breder zijn dan het klassieke domein van FEZ, omdat ook de normstelling van (bijvoorbeeld) de administratie van personeelsbeslissingen en het informatiebeleid onderwerp zijn van onderzoek. Een echte discussie over een goede normstelling op deze domeinen heeft nog niet plaatsgevonden.

De ontwikkeling van verdere verzelfstandiging en agentschappen
Door de verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties is de beleidskern compacter en zijn de uitvoeringsinstanties groter geworden. Voor directies FEZ betekent dit dat ze niet alleen een controlerende rol hebben voor de begrotingscyclus en bedrijfsvoering bij de beleidsdirectoraten maar ook voor de uitvoeringsorganisaties. Daarnaast hebben ze een rol in de eigenaars- en opdrachtgeversrelatie bij de aansturing van de agentschappen. Voor de invulling van de eigenaarsrol is de informatie voornamelijk afkomstig van de begrotingscyclus en de bedrijfsvoeringscontrol. Wat betreft het vervullen van de opdrachtgeversrol gaat het met name om informatie met betrekking tot beleidstoetsing: geeft het beleid wel de goede opdrachten aan de uitvoeringsorganisatie en wordt de opgedane kennis en ervaring van de uitvoeringsorganisatie voldoende gebruikt bij de beleidsvoorbereiding.

Toekomstbeeld
Om na te gaan in welke richting de directies FEZ zich in de toekomst zouden kunnen bewegen, lijkt het relevant om onderscheid te maken naar de aard van het betreffende departement. Hoewel arbitrair is het mogelijk om departementen te plaatsen op een lijn die loopt van een relatief omvangrijk, sterk op de uitvoering gericht departement (bijvoorbeeld Defensie, Justitie) naar een relatief klein, meer bestuurlijk, beleidsvormend departement (SZW, VWS). Dit neemt niet weg dat de controlfunctie zich zowel met beleid als met de uitvoering dient bezig te houden en dat er accentverschillen zijn per departement.

Voor de meer strategische ontwikkelingen van directies FEZ ('breed controllerschap') tekenen zich meerdere ontwikkelingspaden af. Welke weg uiteindelijk zal worden ingeslagen is, naast meer toevallige of persoonsgebonden redenen, mede afhankelijk van het hierboven geschetste onderscheid naar beleidsveld en departementsomvang. Van groot belang is voorts de positie die FEZ heeft of zich weet te verwerven in de meer strategische informatievoorziening. In beginsel tekent zich de volgende ontwikkeling af. De directies FEZ bestaan grotendeels uit vier brokken werkprocessen die te maken hebben met de werkvelden:

• Het aansturen van de begrotingscyclus. Dit vormt de basis voor de werkzaamheden van de controllers bij FEZ en bepaalt de tijdstippen waarop prioritering en besluitvorming over de aansluiting tussen beleid en geld plaatsvindt.
• Bedrijfsvoeringscontrol. Hierbij richt FEZ zich vooral op het verbeteren van de bedrijfsvoering en de ondersteuning van het integraal management. De focus in de strategische rol van controllers ligt daarbij op de beantwoording van de tweede W-vraag1; de inzet richt zich op het verbeteren van de effectiviteit en efficiency, gegeven de beleidsuitgangspunten.
• Beleidscontrol. Bij 'beleidscontrol' concentreert FEZ zich vooral op brede, financieel gerelateerde beleidsinformatie en adviseert de ambtelijke en politieke leiding hierover. De focus in de strategische rol van controllers ligt daarbij op de beantwoording van de eerste W-vraag; de inzet richt zich op het verbeteren van de effectiviteit en efficiency door actief te participeren in het formuleren van de beleidsuitgangspunten.
• Informatievoorziening en afstemming met government governance in de zin van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording afleggen. Daarbij gaat het om de beheersing en de mix van de voorgaande drie activiteiten en de rol die controllers hebben bij het identificeren en beheersen van risico's.

Daarnaast tekenen zich voor alle controllers bij de directies FEZ in ieder geval twee relevante zaken af:
'Financial control' blijft de basis voor het functioneren van FEZ. Zeker in economisch zwaardere tijden is de in- en externe rol van FEZ bij de totstandkoming, uitvoering van en verantwoording over de begroting van essentieel belang. Hier ligt de klassieke core business van de controller.

Afsplitsing uitvoerende/administratieve taken en meer accent op het leveren van toegevoegde waarde. De veranderingen in de informatievoorziening maken het eenvoudiger om uitvoerende, administratieve taken intra- of interdepartementaal samen te voegen ('shared services'). Dit heeft gevolgen voor de uitvoerende taken van FEZ en voor de bredere verantwoordelijkheden van FEZ voor 'de administraties'. Deze zullen meer op afstand komen te staan, een ontwikkeling die nog versterkt zal worden doorgezet als gevolg van personele taakstellingen. Voor de andere taken zal juist van FEZ extra toegevoegde waarde gevraagd worden. Dit betekent een extra beroep op de inhoudelijke en communicatieve competenties van de controllers die bij ministeries FEZ werkzaam zijn.

Drs. J.W. van den Berg RC is hoofd van de afdeling Begrotingsbeheer van het ministerie van Financiën. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel. L. Klinkers is senior coördinerend financieel beleidsmedewerker bij de directie Financieel-Economische zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Noot
1Met VBTB wordt beoogd voor alle beleidsterreinen van de rijksoverheid in de begrotingen antwoord te geven op de vragen: "Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?" Het departementale jaarverslag geeft daarom logischerwijs antwoord op de volgende vragen: "Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?"

Literatuur
Aardema, H., Integraal management is niet integraal, Overheidsmanagement 2002/12

Berg, J.W. van den en J. Sybrandy, Verantwoord in control, Den Haag, 2003

Besluit taak Centrale directie Financieel-Economische Zaken (FEZ), Staatsblad 1992, 1, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1992

Bloos, J., Van financial richting managerial controller, Ministerie van Financiën, Den Haag, 1998

Eindrapport van de evaluatie VBTV, Ministerie van Financiën, Den Haag, 2004

Handleiding Government Governance, Ministerie van Financiën, Den Haag, 2000

Interdepartementaal Beleidsonderzoek Regeldruk en controletoren, Brief aan de Tweede Kamer (TK 2004-05, 29950 nr. 1), 2004

Thijn, E. van, Publiek management, Kluwer, Deventer, 2003

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Ministerie van Financiën, Den Haag, 1999

Verder bouwen aan beheer, Ministerie van Financiën, Den Haag, 1991