Financiële arbeidsmarkten van Rijk en bedrijfsleven vloeien samen

Toen in 2000 de instellingsvoorwaarden van het agentschapmodel werden geëvalueerd, leken mij twee punten van belang. Ten eerste was ik ervan overtuigd dat het voorgeschreven half jaar proefdraaien verlengd zou moeten worden tot een volledig jaar om een nulmeting mogelijk te maken over een geheel boekjaar. Ten tweede achtte ik het zorgwekkend dat de adequate bezetting van de financiële functie geen onderdeel uitmaakte van de instellingsvoorwaarden. De Toetsingscommissie heeft hierin geen aanleiding gezien om een harde voorwaarde te stellen, maar de adequate bezetting wel als aanbeveling aan aspirant-agentschappen overgenomen.

De Toetsingscommissie van de ministeries van Financiën en BZK toetst aspirant-agentschappen op twaalf instellingsvoorwaarden. Dat niet als dertiende voorwaarde een adequate invulling van de financiële functie wordt geëist, komt vermoedelijk doordat zo'n voorwaarde consequenties heeft voor de kwaliteit en omvang van de formatie, terwijl de overige voorwaarden1 slechts betrekking hebben op de structuur. Een andere reden zou kunnen zijn dat dit een aanvullende voorwaarde zou zijn bovenop de vigerende. Wel is onderkend dat het voeren van een baten-lastenadministratie iets heel anders is dan een kasverplichtingenadministratie.

Kasverplichtingen versus baten-lasten
Bij de crediteurenadministratie zal op een heel andere manier naar een factuur gekeken worden. In een kasverplichtingenadministratie is naast de NAW- en bankgegevens alleen het bedrag van belang. De datum heeft alleen betekenis om het moment van betalen te bepalen en de kostensoort is vaak eenduidig bepaald.
Bij de crediteurenadministratie op basis van baten en lasten zijn behalve NAW, banknummer, kostensoort en bedrag nog andere data van belang. Dit betreft zaken zoals de periode en het jaar waarop de uitgave betrekking heeft. Daarnaast wordt bezien of de uitgave een investering betreft. Het activum wordt geactiveerd en afgeschreven.

De begroting van een 'kasverplichtingendienst' is veelal een geïndexeerde kopie van het vorige boekjaar. Investeringen worden apart benoemd en hebben qua omvang veelal een grillig karakter omdat vervangen pas aan de orde is als het moederdepartement akkoord is met de geplande investeringen. De relatie met levensduur of economische waarde wordt niet gelegd.

De begroting van een agentschap is gebaseerd op productkosten die via een kostprijsmodel worden bepaald. De planning- en controlafdeling heeft in het agentschapmodel onder meer te maken met het opstellen van een investeringplannig in verband met het aangaan van rentedragende leningen en het plannen van de betalingen in relatie tot de inkomensstroom. In dit verband is de bewaking van de kasstroom van belang.

Het 'resultaat' van een kasverplichtingendienst is niet meer dan het verschil tussen budget en uitgaven aan het einde van het jaar. Het resultaat van een agentschap kan pas worden bepaald nadat allerlei extra comptabel te bepalen posten zijn geïnventariseerd en opgevoerd zoals onderhanden werk, voorzieningen en reserveringen. Daarnaast wordt de omzet niet alleen bepaald op basis van de ontvangsten maar op basis van het gerealiseerde werk en is het resultaat een optelsom van efficiency-, bezetting- en prijsresultaat.
Dit betekent dat het resultaat niet hetzelfde is als het banksaldo aan het einde van het jaar. Ergo, een negatief saldo kan zelfs een winst zijn, en een positief saldo een verlies. Daarbovenop vraagt het VBTB-denken2 (dat ook in het agentschapmodel verankerd ligt) om een financiële functie die veel dichter bij het primaire proces staat.

Andere kwaliteiten
Uit deze opsomming van verschillen kan geconcludeerd worden dat de omslag naar het agentschapmodel een ander soort bezetting vergt. In de praktijk zie je bij uitvoeringsorganisaties die agentschap worden dat de financiële functie bezet wordt door medewerkers die met een kasverplichtingenadministratie zijn opgegroeid. Veel van die medewerkers zijn niet opgeleid voor het voeren van een baten-lastenadministratie.

Moederzorg

Het moederdepartement als eigenaar/'aandeelhouder' zou zich meer verantwoordelijk moeten voelen voor een adequate invulling van de financiële functie van het agentschap. Het is immers in het belang van de eigenaar dat het agentschap in staat is om op professionele wijze verantwoording af te leggen over de uitgevoerde taken en een gezonde bedrijfsvoering heeft. Het departement zou in ieder geval de volgende eisen moeten stellen:

• Inbedding van resultaatgericht sturen binnen lijnafdelingen door daar taken te beleggen ten behoeve van de werkplanning en begrotingsvoorbereiding, en het bewaken van productie en kosten. Wanneer kennis en kunde binnen de lijnafdelingen ontbreken, moet daar in de loop van het proefjaar aandacht komen voor opleidingen of versterking van de formatie.
• Het hoofd van de boekhouding heeft in het bedrijfsleven ervaring opgedaan en minimaal vier jaar zelfstandig de boekhouding gevoerd. Het opleidingsniveau van het hoofd boekhouding is een afgeronde HEAO-BE of SPD of eventueel MBA met zo'n acht jaar ervaring in een bedrijfsmatige boekhouding waarvan vier jaar zelfstandig.
• De controller of het hoofd van de afdeling planning en control heeft een academische opleiding afgerond en is bedrijfseconoom, registercontroller (of certified public controller) of registeraccountant. Belangrijk is ook dat deze persoon minimaal twee jaar ervaring heeft opgedaan in een functie bij de rijksoverheid.
• Alle medewerkers op de administratie hebben of behalen minimaal een praktijkdiploma boekhouden.

Dat dit in de praktijk vaak niet gebeurd is komt doordat de beleidsdirecteuren en directeuren generaal in de rol van opdrachtgevers niet wensen mee te betalen. Aan hen is immers nooit gevraagd of zij het wenselijk achten dat de uitvoeringsorganisatie een agentschap wordt. Zij hebben veelal het gevoel dat zij als beleidsdirectie de absolute macht kwijtraken over de dienst. Waar zij voorheen op basis van willekeur bepaalden hoeveel geld zij wilden besteden aan de uitvoeringskosten, moeten zij dan op basis van kostprijzen en offertes afspraken maken over het toe te wijzen budget.

Feit blijft dat in de huidige situatie een adequate bezetting van de financiële functie geen harde voorwaarde is. Gezien de noodzaak om de feitelijke bezetting van de financiële functie goed te regelen resteert de vraag hoe dit te bewerkstelligen. Naar mijn mening zou de eigenaar zich deze verantwoordelijkheid moeten aantrekken. Wanneer dit niet mocht blijken uit de relatie tussen de eigenaar en het agentschap, zou de directeur van de agentschapkandidaat dit als belangrijkste voorwaarde moeten stellen. Liefst zou hij in de voorbereiding voor het proefjaar al over die kwaliteiten op de financiële functies moeten beschikken. Ook een projectleider agentschapvorming zou dit vanuit zijn rol moeten ondersteunen.

Shared-serviceorganisaties voor de financiële functie

Bij grotere (aspirant-)agentschappen met een centraal hoofdkantoor en meerdere vestigingen in de regio, zoals Rijkswaterstaat of Rijksgebouwendienst, wordt het agentschapmodel gecombineerd met de invoering van een shared-serviceorganisatie voor de financiële functie. Opvallend bij de totstandkoming hiervan is dat men zich richt op ervaringen uit het bedrijfsleven. Voorbeelden zoals Shell, dat vanuit Leidschendam de boekhouding voert voor het gehele Afrikaanse en Europese continent, spreken tot de verbeelding.

Behalve de organisatiestructuur wordt ook de gewenste productiesnelheid van bijvoorbeeld crediteurenadministraties overgenomen van het bedrijfsleven. Hierin schuilt het gevaar van het niet geheel meecalculeren van de hogere eisen die gesteld worden aan het uitgeven van gemeenschapsgeld. Er zijn drie redenen waarom rechtmatigheid nog immer een belangrijke rol speelt naast de doelmatigheid van de besteding van overheidsgelden. Dit heeft te maken met een andere focus ten aanzien van resultaat, consequenties van het risicogedrag en het kostendenken van het parlement.

Winstmarge versus rechtmatigheid
Aspecten van rechtmatigheid wegen bij de overheid zwaarder en zullen daarom meer capaciteit vergen. Het verschil is te verklaren uit het feit dat in het bedrijfsleven het resultaat zowel gericht is op kosten als omzet. Bedrijven sturen op winstmarges tussen inkoop en verkoop van productiemiddelen. In de handel ligt het accent op de marge tussen inkoop en verkoop van materialen; in de dienstensector op de winstmarge tussen de capaciteitskosten en de omzet die daarmee gerealiseerd wordt. Kortom, zolang de marges goed zijn, zullen de aandeelhouders geen aanvullende eisen stellen aan de rechtmatigheid van de uitgaven. Bij agentschappen is de omzet vooraf grotendeels bepaald doordat de opdrachtgevers ook overheidsorganisaties zijn die de kosten voor de uitvoering van hun beleid ook al geraamd hebben. De focus ligt daarom op de kostenzijde. De winstmarges zijn klein en worden slechts voor een klein deel bepaald door de inkoop (prijsresultaat), voor een groter deel wordt het resultaat door een grotere of kleinere gerealiseerde productie bepaald (bezettingsresultaat) doordat bijvoorbeeld het aantal subsidie- of licentieaanvragen afwijkt van de aannames op basis waarvan de kostprijzen zijn bepaald. De grote winst behoort volgens de Tweede Kamer behaald te worden uit efficiency. Dit is veelal een kwestie van stroomlijning en standaardiseren van processen, en opleiden van medewerkers.

Risicogedrag
In het bedrijfsleven worden projecten van een grote financiële omvang, zoals de Betuwelijn, eerst volledig ontworpen en gespecificeerd voordat tot uitvoering wordt overgegaan. De overheid heeft het probleem dat ze te maken heeft met producten die uniek en dus niet eerder ontworpen zijn. En het parlement en belangenverenigingen stellen gaandeweg nog allerlei aanvullende eisen.
Vaak wordt het ondernemen in de markt als risicovol gezien terwijl ambtenaren risicomijdend gedrag wordt toegedicht. In de praktijk worden echter de uitvoeringsrisico's van de ondernemingen grotendeels in de prijsstelling richting overheid afgevangen en voor een ander deel (zeker ten tijde van de bouwfraude) door het maken van prijsafspraken met concurrenten. Daar kon de ambtenaar niets tegen uitrichten. De ambtelijke functionaris die verantwoordelijk is voor het beheersen van de risico's, doet dit namens de belastingbetaler. Het enige waar hij nog echt invloed op heeft, is de rechtmatigheid van de bestedingen.

Kostendenken beheerst parlement
Ondanks de modernisering van de bedrijfsvoering bij de overheid moeten er enige nuanceringen geplaatst worden bij de rol die de politiek hierin speelt.
Als je de discussies inzake de begrotingsbehandelingen in het parlement volgt, merk je dat het kostendenken nog steeds overheerst. Zelfs als een agentschap al zijn doelen heeft bereikt, worden vragen gesteld waarvan de volgende zeer illustratief is: "De minister heeft toegezegd 4,5 miljoen euro te besteden aan kennisverspreiding van octrooikennis onder MKB-bedrijven. In de jaarrekening staat vermeld dat er 2 miljoen euro besteed is. Kan de minister uitleggen waarom de uitvoering achterblijft?" Hoewel uit de verantwoording bleek dat de doelen volledig bereikt waren, werd nog steeds de conclusie getrokken dat wanneer het geld niet uitgegeven is, er achterstanden zijn in de uitvoering.
Wanneer je parlementariërs projecteert in de rol van gemachtigde aandeelhouders namens de belastingbetaler die de overheid beschouwt als een noodzakelijke kostenpost, wordt al snel duidelijk dat rechtmatigheid bij de overheid een belangrijker element is dan zaken als efficiency of prijsresultaat. De VBTB-operatie wordt daardoor ernstig gefrustreerd in zijn uitwerking.

Spiegelen aan bedrijfsleven
Naast het vergroten van de efficiency spelen schaalvoordelen een grote rol bij kostenreducties. Het is daarom niet verwonderlijk dat fusies tussen agentschappen al dan niet gecombineerd met de opzet van shared-serviceorganisaties aan de orde van de dag zijn.

Het spiegelen aan het bedrijfsleven, met zijn schaalvoordelen zoals die van Shell, is niet verrassend. Het agentschapmodel introduceerde immers al het baten-lastenstelsel en een quasi-marktsturingsmodel, waarin de eigenaar (veelal de secretaris-generaal van het departement) en de opdrachtgever (veelal de directeur-generaal of beleidsdirecteur van het departement) worden onderscheiden.

Voor de financiële functie betekent dit dat grote schaalvoordelen zoals in het bedrijfsleven niet reëel zijn. Zaken als functiescheiding en interne controle vragen om een zwaardere bezetting. Zo wordt bij Rijkswaterstaat tijdens het verifiëren van facturen onderscheid gemaakt tussen budgethouder, prestatieverklaarder voor de prijs en voor de match met de factuur. In het bedrijfsleven worden facturen veelal afgedaan door projectmanagers of directeuren zelf.

Consequenties van shared-serviceorganisaties voor de financiële functie

Shared-serviceorganisaties zijn veelal grote organisatieonderdelen die op afstand - enigszins geïsoleerd - taken uitvoeren voor meerdere uitvoeringsonderdelen. Administratieve taken zoals crediteuren, debiteuren, reisdeclaraties en betalingen, lenen zich hier goed voor. Voorwaarde is wel dat leveranciers opgevoed worden om op hun facturen te vermelden om welke vestiging het gaat, wie de verplichting is aangegaan en wie hun contactpersoon is.
Voor medewerkers betekent dit dat zij geen visueel contact meer hebben met de collega's in het primaire proces.

Het onderbrengen van planning en control in een shared-serviceorganisatie (SSO) is ingrijpender. De functies worden gespecialiseerder. Wanneer je bijvoorbeeld in de oude situatie een investeringsbegroting maakte, was dat een deelaspect van je werk. Binnen een SSO is dat een aparte functie. Je krijgt dan te maken met meerdere diensten waarvoor je allemaal die investeringsbegroting opvraagt. Een eenvoudige manier om de eenzijdigheid te doorbreken is het veelvuldig toepassen van functieroulatie. De leidinggevende zal dit aspect vanaf het begin moeten aankondigen. Hoewel de meeste medewerkers het rouleren toejuichen, kunnen een of twee medewerkers per team van tien een dergelijke gang van zaken behoorlijk frustreren.
Veelal betekent een SSO ook dat medewerkers veel reizen langs de diverse vestigingen in het land om de opgaven op locatie af te stemmen. De afstemming met de treasury wordt in de nieuwe situatie een afstemming met een collega. Al met al zijn de volgende zaken van belang voor financiële functies binnen shared-serviceorganisaties:

• meer gespecialiseerd werk, en eenzijdiger;
• stelt hogere eisen aan het vermogen tot samenwerken binnen het team;
• stelt hogere eisen ten aanzien van het in stand houden van het zakelijke netwerk;
• stelt hogere eisen aan een leidinggevende om de afdeling zo te organiseren dat processen goed op elkaar afgestemd worden en om het afstompen door eenzijdig werk te voorkomen;
• meer reisuren als gevolg van het bereizen van dislocaties.

De financiële functie over 10 jaar

De verwachting is dat 80 procent van de ambtenaren uiteindelijk bij een agentschap zal werken. Het Rijk zal dan voor een groot deel niet op basis van het kasstelsel boekhouden maar gebruik maken van het baten-lastenstelsel. De overige 20 procent van de ambtenaren zal functies hebben in een toezichthoudende, sturende of opdrachtgevende positie ten opzichte van agentschappen. Deze 20 procent zal, om zijn rol goed in te kunnen vullen, het baten-lastenstelsel in ieder geval moeten begrijpen. Immers, de eigenaar beoordeelt de begroting en jaarrekening, de opdrachtgever onderhandelt over de offerte (opgesteld in productprijzen volgens het baten-lastenstelsel) en de toezichthouders, zoals de departementale accountantsdienst, geven een accountantsverklaring af bij de jaarrekening en bij de start van het agentschap, bij de openingsbalans.

Financiële arbeidsmarkten van Rijk en bedrijfsleven zullen in elkaar opgaan

Omdat agentschapen met een resultaatgericht sturingsmodel werken, dat administratief ondersteund wordt door het baten-lastenstelsel, zal de financiële functie steeds meer vergelijkbaar worden met die binnen het bedrijfsleven. Voorheen was er een duidelijke scheiding: het Rijk werkte volgens het zogenaamde Geïntegreerde Kas Verplichtingenstelsel en het bedrijfsleven met het baten-lastenstelsel. Ondanks de nadruk op rechtmatigheid binnen de rijksoverheid en anderzijds op winstmarges in het bedrijfsleven, zullen naar mijn inschatting steeds meer mensen uit het bedrijfsleven hun weg vinden naar het Rijk. Anderzijds zullen door de toenemende nadruk op de bedrijfsmatigheid binnen het Rijk steeds meer mensen uit de rijksoverheid hun weg vinden richting bedrijfsleven. Met name bedrijven die zaken doen met het Rijk zullen ondervinden dat het ook handig is om mensen met gevoel voor de politieke en ambtelijke cultuur in huis te hebben. Ook andersom gaat die redenering op.

Voor mensen uit het bedrijfsleven zal de overheidsmarkt openliggen vanwege hun ervaring met moderne bedrijfseconomische technieken. De impact van de politiek op het functioneren binnen het Rijk zal voor medewerkers die bij agentschappen terecht komen (80 procent), gering zijn.
Om de financiële functies binnen het kerndepartement (20 procent) goed in te vullen zullen zij enerzijds voordelen ondervinden in de taakinvulling richting agentschappen. In de taakinvulling richting de ambtelijke en politieke top, zullen zij moeite hebben om te aanvaarden dat politieke motieven soms zwaarder wegen dan die van doelmatigheid.

Nu het onderscheid voor een belangrijk deel wegvalt zal de markt voor ambtenaren binnen financiële functies zich niet langer meer beperken tot het Rijk. Andersom geldt ook dat financiële mensen uit het bedrijfsleven makkelijker aan de slag kunnen binnen het Rijk. Met andere woorden: de beide arbeidsmarkten zullen één worden.

R.P.V. Klaar MPA CPC is als consultant werkzaam bij Paladio Groep BV.

Noten
1 De twaalf instellingsvoorwaarden zijn: 1. Omgevingsanalyse (gereed) en besturingsontwerp; 2. Beschrijving van producten en diensten; 3. Beschrijving van de bedrijfsprocessen (gereed); 4. Kostprijsmodel inclusief tarievenmodel (in concept gereed); 5. Plan van aanpak voor aantonen van doelmatigheid en kwaliteitsindicatoren; 6. Externe en interne planning- en controlcyclus; 7. Identificatie van de risico's en afspraken over dekking daarvan; 8. Plan van aanpak voor opstellen van openingsbalans; 9. Plan van aanpak voor financieel beheer (ondertekend door directeur FEZ en DAD); 10. Plan van aanpak proefdraaien resultaatgericht sturingsmodel; 11. Plan van aanpak proefdraaien baten-lastenadministratie; 12. Goedkeurende accountantsverklaring
2 VBTB ('Van beleidsvoorbereiding tot beleidsverantwoording') is een operatie die in 2002 werd uitgevoerd. Zij behelst een poging om het parlement te 'dwingen' zich na Prinsjesdag meer bezig te houden met de verantwoording van de realisatie van de plannen. Om dit mogelijk te maken is de Rijksbegroting omgevormd tot een begroting waarin beleidsbudgetten worden voorzien van prestatienormen.