"De PIFC-methode is een kwestie van zeer lange adem"

De Nederlander Robert de Koning (60), hoge Europese ambtenaar, is expert op het gebied van controlesystemen in nieuwe Europese lidstaten. In zijn vrije avonduren schreef hij er een handboek over: PIFC – A European Commission initiative to build new structures of public internal control in applicant and third-party countries. Het boek werd in januari van dit jaar gepubliceerd en mag zich in internationale aandacht van vakgenoten verheugen. TPC vond De Koning graag bereid tot een interview.

Robert de Koning. Foto: Kurt van Strijthem

Waarom zijn controlesystemen zo belangrijk voor nieuwe lidstaten van de Europese Unie?
Oorspronkelijk was de Europese Commissie niet zo gericht op de bemoeienis met nationale controlesystemen. Omdat de bestaande lidstaten geacht werden goede systemen te hebben, heeft het Europese Verdrag de Europese Commissie geen bevoegdheden gegeven zich daarin te mengen. Maar toen er Oost-europese lidstaten bijkwamen veranderde dat. Want door de communistische regimes in het verleden zaten die landen vaak met verouderde en inadequate controlesystemen. Dan waren er bijvoorbeeld wel inspectiediensten maar die deelden alleen straf uit. Nogal logisch dat de boodschap die daar van uit ging was dat je vooral uit de buurt van zulke diensten moest blijven. En verder bestond er weinig. Op zo’n basis kan de Europese Commissie natuurlijk geen subsidies verstrekken.
Daarbij komt dat het ook voor de democratische ontwikkeling van die lidstaten belangrijk is dat de overheid te controleren valt. Vandaar dat de Europese Commissie besloot de helpende hand te reiken; overigens doen we dat niet alleen voor kandidaat-lidstaten maar we helpen desgevraagd ook buurlanden.... handelspartners – de zogenaamde third-pary countries. Dat is in het belang van de Europese Unie, want gelijkgestemde landen kunnen beter samenwerken, handel drijven en vrede bewaren. Op die manier is de Europese Commissie daarom ook bezig met controlesystemen in bijvoorbeeld Marokko, Jordanië, Georgië en Oekraïne.

Hoe gaat u te werk met de opbouw van controlesystemen?
Wij zijn met een klein team, vijf specialisten in totaal, waarmee we heen en weer vliegen om vergaderingen bij te wonen waar de grote lijnen worden uitgezet. Ik moet vaak veel moeite doen om de mensen daar van het nut van goede en moderne controlesystemen te overtuigen. Dan geven we vervolgens de grote conceptuele lijnen door en daarna begeleiden we de landen bij de uitwerking daarvan. Dat houdt in dat we één à twee keer per jaar zo’n land bezoeken en daar brengen we dan verslag over uit bij de Europese Commissie. De hele PIFC-procedure kent vier stadia: conceptualisate, wetgeving, organisatie en training. In die stadia zijn we gedwongen om in eerste instantie bij de bestaande organisaties aan te sluiten, want in een donker huis zoek je eerst een lichtknopje. Meestal is onze methode een kwestie van zeer lange adem. In Turkije bijvoorbeeld zijn we al vanaf 1999 bezig en ik vermoed dat het nog een hele tijd zal duren. We werken als PIFC-team veel samen met Sigma, dat is een onderafdeling van de Oeso, die zich bezig houdt met publiek administratieve hervormingen, maar ook met de Wereldbank, een organisatie die evenzeer veel belang heeft bij goed functionerende controlesystemen.

Waarom duurt het zo lang?
Vaak kost het veel tijd om de juiste mensen te vinden om de controlesystemen in te voeren. Meestal zoeken we ambtenaren van het betreffende land met internationale ervaring – belangrijk omdat ze dan vaak in staat zijn iets genuanceerder naar hun eigen land te kijken dan inwoners die nog nooit over de grens hebben gekeken. Maar als we die mensen hebben gevonden dan moeten we ze vervolgens gaan opleiden. Daar vliegen we vaak Ierse, Franse of Nederlandse specialisten voor in, die dan trainingen in auditing, control en fraudebestijding verzorgen. Een andere reden waarom de opzet van controlesystemen vaak zo lang duurt is dat het succes ervan moeilijk is te meten, hetgeen het nog moeilijker maakt voor landen om door te zetten. Maar ook dan komt het weer op overtuigen aan want uiteindelijk is het onvermijdelijk dat corruptie en fraude zullen verminderen, en dat willen die landen natuurlijk meestal wel graag. Maar we hebben veel geduld nodig.

Wat houdt de PIFC-methode in?
Het principe van Public Internal Financial Control behelst dat controlesystemen zijn gebaseerd op de verantwoordelijkheid van de manager. Die manager moet daarbij geholpen worden door een interne auditor die functioneel onafhankelijk is. Hoewel die interne auditor hiërarchisch onder de manager staat, is het toch de bedoeling dat hij of zij objectief – dus volgens de regels – rapporteert. Hoewel het principe van een kritische ondergeschikte in Angelsaksische landen heel gewoon is, hebben Oost- en Zuid-Europese landen daar nog wel eens wat moeite mee. Maar goed, die verantwoordelijke manager en zijn kritische auditor zijn de twee belangrijkste pilaren van de PIFC-methode. En daarna zetten we een dienst op binnen het Ministerie van Financiën die de invoering van de interne controle op een geharmoniseerde en gecontroleerde wijze handen en voeten geeft. Eigenlijk kun je dus zeggen dat we – net als in Nederland – binnen de verschillende ministeries controlesystemen bouwen. En we zien erop toe dat er een goede onafhankelijke externe organisatie bestaat – conform de Nederlandse Rekenkamer – die het parlement rapporteert over het gebruik van de Nationale middelen.

En als die landen zover zijn, worden ze dan toegelaten tot de EU?
Nee, zo makkelijk gaat dat niet. Het Directoraat Generaal Uitbreiding van de Europese Commissie werkt met ruim dertig onderhandelingshoofdstukken, dossiers met eisen waaraan landen moeten voldoen voordat ze toe mogen treden. Denk bijvoorbeeld aan Belastingen, Economie, Landbouw en Visserij etc. Het onderdeel waar mijn team over gaat – Public Internal Financial Control – is slechts een van die dertig onderhandelingshoofdstukken.

Naar aanleiding van uw boek is er op internet discussie ontstaan over de PIFC-methode; wat vindt u daarvan?
Er bestaat verschil van mening over in hoeverre de Europese Commissie moet aansluiten op bestaande controlesystemen in landen, bijvoorbeeld op die strenge inspectiediensten waar iedereen zo bang voor was. Er zijn vakgenoten die vinden dat je nieuwe wijn ook wel in oude zakken kan stoppen, waar de Europese Commissie eerder geneigd is met nieuwe auditdiensten te werken. Want als een land bijvoorbeeld vrij corrupt is mag je niet uitsluiten dat de bestaande controlesystemen daar deel van uitmaken. En daarom bouwen we liever nieuwe structuren. Maar vaak wordt er over deze kwestie in het betreffende land een machtspel gespeeld, bestaande organisaties laten zich niet zo maar aan de kant zetten.

Uit kostenbesparende overwegingen zou je er toch voor kunnen pleiten soms verder te borduren op bestaande systemen?
Het probleem is – en nou wordt het een beetje ingewikkeld – dat als we die systemen niet meteen goed opzetten, het later veel moeilijker wordt. Dat komt omdat controlesystemen vroeger geen issue waren voor de Europese Commissie. Pas met de uitbreiding van de EU met een rij Oost-Europese lidstaten kwam het probleem van inadequate controlesystemen om de hoek kijken. Zodoende is de Europese Unie wettelijk alleen bevoegd om kandidaat-lidstaten hierop aan te spreken. Zodra een land eenmaal is toegetreden, vervalt die bevoegdheid. En dat is de reden dat ik op zeker speel en het vanaf de basis meteen goed wil doen, want dan loop je het minste risico dat er later fouten in het systeem blijken te zitten. Daarnaast gaat het ook om een culturele omslag in zo’n land. Voor ex-communistische landen is het een hele verandering om te gaan denken over de overheid als klantvriendelijk bestuur dat dienend moet zijn naar het volk door kwalitatief hoogstaande diensten te leveren, die ook nog eens controleerbaar moeten zijn. Ook om die reden vind ik het belangrijk om een streep onder het verleden te zetten en nieuwe moderne controlesystemen te bouwen.

Vindt u het niet jammer dat de Europese Commissie zich niet in de controlesystemen van lidstaten mag mengen?
Natuurlijk, maar we hebben er iets op gevonden. Zoals ik al vertelde betrekken we bestaande lidstaten bij de opleiding van audit- en controlspecialisten in de kandidaatlanden. We stimuleren die kandidaatlidstaten vervolgens om internationale kennisplatforms op te zetten, waarin dus specialisten uit de hele Europese Unie zitten. Zo ontstaat er toch een levendige Europese discussie over controlesystemen en voelen de nieuwe auditors zich professioneel onder de professionals. Het blijkt dat zulke platforms zeer enthousiasmerend werken voor onze beroepsgroep en we streven ernaar om in de toekomst ook de rekenkamers uit de diverse lidstaten hierin te betrekken. Het enige jammere is dat het moet via die kandidaat-lidstaten want zelf mag ik – als medewerker van de Europese Commissie – me dus niet met controlesystemen van bestaande lidstaten bezighouden. Spijtig, want in veel lidstaten zou het openbare bestuur en het financiele beheer echt nog wel wat beter kunnen, met name als het gaat om dienstverlening aan burgers jeuken mijn handen weleens.

Tot slot, in Nederland gaat het ministerie van Financiën een nationale verklaring over besteding van de EU-gelden afgeven. Wat vindt u van dat initiatief?
Uitstekend! Alle initiatieven tot meer transparantie die managers nemen, juich ik toe.