De controller van... Gerard Boot

Als concerncontroller geeft Gerard Boot leiding aan de directie Financiën van de gemeente Den Haag. In dit interview gaat hij in op zijn werkzaamheden als controller. Volgens de heer Boot verschuift de aandacht van de controller: “Hij zal minder tijd besteden aan transacties en standaardrapportages, en meer tijd aan analyse, aan strategische ondersteuning en aan op maat gemaakte analyses van bedrijfsonderdelen of -processen.”

Gerard Boot. Foto: René Verleg

Wat houdt uw werk als controller van de gemeente Den Haag in?
Als controller van Den Haag werk ik in een boeiende en uitdagende werkomgeving. Den Haag verricht voor haar inwoners, bedrijven en bezoekers een groot aantal taken, van allerlei aard. Het schoonhouden van de stad, het geven van onderwijs, het verzekeren van een goed woonklimaat, het beschikbaar stellen van sport- en cultuurvoorzieningen, het leveren van diensten en voorzieningen aan ouderen en gehandicapten, het weer aan werk helpen van uitkeringsgerechtigden: het zijn maar enkele voorbeelden van het diverse takenpakket van een grote stad als Den Haag.

Daar komt bij dat een stad leeft, en zich voortdurend ontwikkelt. De toekomstvisie van de stad staat in de ‘Structuurvisie Den Haag 2020: Wéreldstad aan zee’. Den Haag heeft vier troeven: het is een multiculturele stad, een internationale stad, een groene stad aan zee en een monumentale residentie.
Den Haag profileert zich als internationale stad van recht en bestuur, en wil deze internationale positie de komende jaren verder versterken. Verder investeert de stad jaarlijks in verbetering van de woonomgeving (waaronder een meerjarig bouwprogramma van ruim 16.000 nieuwe woningen), de bereikbaarheid zowel met openbaar vervoer, als met de auto, veiligheid, schoolgebouwen en vele andere voorzieningen van hoge kwaliteit.

Voor al deze taken heeft de gemeente een jaarlijks budget van ruim € 2 mld. Als concerncontroller geef ik leiding aan de directie Financiën van de gemeente. Financiën heeft als missie om het gemeentebestuur optimaal inzicht te geven in de besteding van de gemeentelijke middelen en in de geleverde prestaties. Daarnaast proberen wij de inkomsten van de gemeente, ook jaarlijks € 2 miljard, te vergroten.

Vertaald naar de producten van Financiën betekent dit dat ik verantwoordelijk ben voor het opstellen van de gemeentelijke (meerjaren)begroting, het jaarverslag en de jaarrekening en voor de tussentijdse informatie aan het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad over de begrotingsuitvoering. De wethouder van Financiën en de andere leden van het college van B&W krijgen informatie en advies over nieuwe beleidsvoornemens met financiële gevolgen voor de gemeente, met name zodra die plannen in de wekelijkse vergadering van B&W aan de orde komen.
Een deel van de inkomsten van de gemeente komt uit eigen belastingen. Dat is overigens maar ongeveer 5% van de inkomsten, maar die 5% speelt altijd een belangrijke rol in de debatten en de besluitvorming over de begroting van een gemeente. Financiën maakt voorstellen voor de hoogte van de belastingtarieven, en we proberen daarbij te komen tot een sluitende gemeentebegroting met minimale tariefstijging. In Den Haag zijn de tarieven voor de belangrijkste gemeentebelasting, de OZB, de afgelopen jaren overigens niet gestegen.

De ambtelijke organisatie van de gemeente bestaat uit veertien diensten, ieder met één of meer eigen beleidsterreinen, zoals Stadsbeheer, Sociale zaken en werkgelegenheid of Stedelijke Ontwikkeling, om een paar grote te noemen. Deze diensten voeren een deel van de gemeentebegroting uit, en hebben daarvoor ieder een eigen financiële administratie en controlling. Als concerncontroller ben ik verantwoordelijk voor de interne financiële richtlijnen. Deze moeten er voor zorgen dat de gemeentelijke financiën eenduidig worden bijgehouden, zodat de planning en controldocumenten voor de gehele gemeente eenduidig en betrouwbaar zijn.
Daarnaast ben ik verantwoordelijk voor het invoeren van nieuwe instrumenten en regelgeving. Over deze zaken praten we intensief met alle betrokkenen in de financiële functie van de gemeente.

Een apart onderdeel is de gemeentelijke treasury. De afdeling van Financiën beheert de gemeentelijke leningen waarmee de investeringen zijn gefinancierd, en regelt het gemeentelijke betalingsverkeer. Doel van de treasury is het zo klein mogelijk houden van de jaarlijkse gemeentelijke rentelasten.

Tenslotte voert Financiën concernbrede vernieuwingsprojecten en onderzoeken uit. De aanleiding voor deze vernieuwingsprojecten zijn vaak van financiële aard, de oplossingen liggen op het gebied van organisatie en beheer. We zijn nu bezig om het concept shared services binnen de organisatie neer te zetten. De invoering van shared services heeft natuurlijk een belangrijke financiële component, maar is veel breder. In deze concernbrede projecten spelen we een trekkende rol.
Een ander voorbeeld dat de bedrijfsvoering in brede zin raakt, is de implementatie van één financieel systeem dat alle diensten moeten gebruiken. De uniformeringsslag die daarvoor moet worden gemaakt bij de diensten heeft heel wat voeten in de aarde. Dat probeert Financiën op elkaar af te stemmen en in goede banen te leiden.
Ook in de ontwikkeling van de financiële functie als geheel zien wij een rol vanuit het concern. In samenwerking met de Vrije Universiteit hebben we een ontwikkelingsprogramma opgezet waaraan 190 financiële medewerkers deelnemen. Het is de bedoeling dat dit leidt tot een verbreding van de scope van de financiële functie en tot nieuwe patronen van samenwerking en communicatie.

Wat is de essentie van het public controllersvak?
Volgens mij is de essentie: er voor zorgen dat geld effectief en efficiënt besteed wordt. De controller zorgt voor de instrumenten om dat zichtbaar te maken en máákt het zichtbaar. Het bestuur moet optimaal inzicht krijgen in de geleverde prestaties en de besteding van de middelen.

Eigen aan het werken in een publieke organisatie is natuurlijk het democratische bestuur ervan, met de daarbij behorende manier van besluitvorming. Het ontbreken van een eenduidige doelstelling in de organisatie, zoals het maken van winst of het vergroten van marktaandeel, maakt sturing van de organisatie én de control op de bedrijfsmiddelen ingewikkelder.
Ook bij overheidsorganisaties zijn er zowel langetermijninvesteringen aan de orde (schoolgebouwen, wegen) als direct consumptieve uitgaven (uitkeringen, inkoop). Bij de investeringen kunnen de controllers vaak niet alleen de financiële voordelen bepalen, maar is het juist het minder harde maatschappelijke rendement dat bij de besluitvorming over die investering moet meewegen.

Waaraan moet volgens u een public controller voldoen?
Een public controller moet vanzelfsprekend beschikken over de vakkennis en het inzicht in de belangrijkste onderdelen van de bedrijfsvoering van een organisatie. Voor een succesvolle public controller heeft de controller ook inzicht nodig in de besluitvormingsprocessen in overheidsorganisaties.

Ook creativiteit is van belang. De controller moet informatie leveren in zodanige vorm dat het bestuur kan besturen op die gebieden die het belangrijk vindt. Dit betekent dat een controller een antenne moet hebben voor hetgeen het politieke bestuur wil weten, en de informatievoorziening daarop moet kunnen aanpassen. Dat kan niet van de ene op de andere dag, de controller moet daarom vooruitzien maar ook over de eigen (financiële) schutting heen durven kijken.
Hij of zij heeft kennis heeft van de gehele bedrijfsvoering en aandacht voor control vooraf en achteraf.
De controller heeft actuele kennis, inzicht en vaardigheden om leemtes in het functioneren van de organisatie op een goede manier te presenteren waardoor het voor zowel financiële als niet-financiële mensen begrijpelijk is. Hij initieert en begeleidt veranderingen, regisseert gezamenlijke activiteiten en opereert in een complex bestuurlijk krachtenveld. Kortom: de controller is in mijn visie enthousiast, initiatiefrijk en proactief.

Welke uitdagingen of ontwikkelingen liggen er voor public controllers in het verschiet?
Bestuur en topmanagement van publieke organisaties hebben steeds meer behoefte aan public controllers die zich opstellen als businessadvocate. De controller adviseert het management bij het plannen van maatschappelijke en financiële resultaten van de gemeente, het management control systeem en het afleggen van rekenschap.
Vanuit het oogpunt van tijdsbesteding verschuift de aandacht van de controller daardoor. Ik voorspel daarom dat hij minder tijd zal besteden aan transacties en standaardrapportages, en meer tijd aan analyse, aan strategische ondersteuning en aan op maat gemaakte analyses van bedrijfsonderdelen of -processen. De financiële analyses gaan ook een langere termijn bestrijken.
Om een brug te slaan naar ‘control van de toekomst’ is de controller de komende jaren een bouwer die methoden en instrumenten inricht en een organisatie opzet om te voorzien in de control.

Wat zijn de knelpunten voor public controllers?
De knelpunten hangen nauw samen met de bijzonderheden in een publieke organisatie. Met name bij organisaties die sterke beleidsinhoudelijke doelstellingen hebben is een goede bedrijfsvoering niet altijd evenwichtig ondergebracht in de organisatie. Er is soms weinig aandacht voor kosten en efficiënte processen.
Medewerkers zien verantwoording van de gebruikte gelden dan als een noodzakelijk kwaad, dat vooral achteraf moet worden gedaan, zo goed als dan nog mogelijk is. “Wij zijn van het beleid, de financiën is iets voor specialisten”, hoor je dan. Ik kan gelukkig wel vaststellen dat in veel publieke organisaties dit de laatste jaren sterk is verbeterd. De tijd dat bijvoorbeeld gemeenten hun jaarrekening pas jaren na het boekjaar uitbrachten ligt gelukkig al lang achter ons. Sterker nog, onder andere door de aandacht die een goede verantwoording krijgt, bijvoorbeeld door de jaarlijkse Kordes-trofee voor het beste publieke jaarverslag en de speciale vergadering van de Tweede Kamer over de rijksrekening (Verantwoordingsdag), is de tijdigheid en de kwaliteit van verantwoordingen een stuk beter.

Een tweede knelpunt in de control van publieke organisaties blijft volgens mij altijd de combinatie van inhoudelijke rapportage en financiële rapportage.
Hoewel het theoretisch erg belangrijk is, blijkt het in de praktijk niet eenvoudig om een helder en goed verband te leggen tussen doelstellingen, resultaten en ingezette middelen. Het is daarbij altijd zoeken naar een evenwicht. Meetbare doelen moeten niet ontaarden in ‘feitjes’ zonder verband met wat de organisatie wil bereiken. Anderzijds is de maatschappelijke werkelijkheid ingewikkeld: publieke organisaties zijn er juist voor om zaken die niet simpel en ééndimensionaal gestuurd kunnen worden toch zo goed mogelijk te regelen. Dat betekent dat veel inspanningen niet, en zeker niet op korte termijn, leiden tot maatschappelijke effecten.
De controller is hierbij in toenemende mate de ‘makelaar’ om, met deze beperkingen, toch zo goed mogelijk inzicht en informatie te geven. Omdat het daarbij niet alleen om financiële informatie gaat, maar vooral om een samenstel van informatie, voor een belangrijk deel ook afkomstig van buiten de eigen organisatie, wordt hij steeds meer een spelverdeler in plaats van een laatste man.

Geïnterviewde
G. Boot is concerncontroller bij de directie Financiën van de gemeente Den Haag.

Dr. R. Anderson is docent aan de Vrije Universiteit en hoofdredacteur van TPC.