Naleving van governance bepalingen (1)

Voldoet de huidige governance-praktijk van de Nederlandse rijksgesubsidieerde HBO-instellingen aan de eisen, voorschriften en best practice bepalingen van ‘good’ governance? Onderzoek van de jaarverslagen 2002 tot en met 2005 tracht op deze vraag een antwoord te geven. In dit eerste deel van een artikelenreeks worden criteria, afbakening en methoden en opzet van het onderzoek weergegeven.

Aanleiding, probleemstelling en opzet van het onderzoek
Na een beschrijving van aanleiding en probleemstelling, alsmede de onderzoeksvragen wordt de opzet van het onderzoek uiteengezet en de opbouw van deze artikelenreeks weergegeven.

Aanleiding tot het onderzoek
In de jaren negentig is in Nederland, en in bepaalde landen al eerder, de belangstelling voor corporate governance enorm toegenomen, de eerste aanleiding tot het onderhavige onderzoek. In veel landen heeft dat geresulteerd in publicatie van studierapporten waarin aanbevelingen worden gedaan voor goed bestuur, zoals het Cadbury-rapport in het Verenigd Koninkrijk en het rapport van de Commissie-Peters in Nederland. Déconfitures van grote vennootschappen, enkele geruchtmakende boekhoudschandalen, zowel nationaal als internationaal, alsmede de omvang en stijging van bezoldigingspakketten van sommige bestuurders hebben corporate governance wereldwijd nieuw leven ingeblazen. In Nederland is in 2003 de commissie corporate governance, de commissie-Tabaksblat, geïnstalleerd welke op 9 december 2003 ‘de Nederlandse corporate governance code’ heeft gepubliceerd. Tevens is in het Verenigd Koninkrijk de nieuwe Combined Code vastgesteld en in de Verenigde Staten de Sarbanes- Oxley Act. Dit vormt de tweede aanleiding tot het onderzoek.
In 2001 verschenen signalen dat bij zes hogescholen fraude met overheidsgeld werd vermoed. Een ’zelfreinigend onderzoek’, de verdere onderzoeken van de Commissie-Cohen en van de Algemene Rekenkamer, alsmede de werkzaamheden van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap, naar haar voorzitter ook wel de Commissie-Schutte genoemd, vormden de derde aanleiding tot dit onderzoek.
De ontwikkelingen in de sector onderwijs tonen aan dat ook daar behoefte is aan richtlijnen voor ‘good’ educational governance. De laatste jaren zijn binnen de publieke sector op dit gebied codes ontwikkeld en initiatieven ontplooid. Toch lijkt de publieke sector, waaronder begrepen het door het rijk bekostigde deel van de sector onderwijs, achter te lopen bij de ontwikkeling van haar governance: de vierde aanleiding. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (zie onder) vormt de vijfde en laatste aanleiding tot het onderhavige onderzoek. Dit onderzoek beschrijft de stand van zaken ten aanzien van de governance bij Nederlandse rijksgesubsidieerde HBO-onderwijsinstellingen (verder: ‘de instellingen’).

Probleemstelling en onderzoeksvragen
In deze artikelenreeks wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de stand van de governance bij de instellingen. De probleemstelling luidt als volgt: “Voldoet de huidige governance van de Nederlandse instellingen in het rijksgesubsidieerde HBO-onderwijs aan de bestaande eisen, voorschriften en best practice bepalingen van ‘good’ governance?”

De bestaande eisen van ‘good’ governance in de private en publieke sector zijn daartoe geïnventariseerd en omgevormd tot ‘educational governance’. Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen ontwikkeld:

1. Wat is de stand van de governance bij de instellingen?
2. Bestaat er een verband tussen de sector waarin de onderzochte instellingen opereren en de stand van de governance?
3. Bestaat er een verband tussen de omvang van de onderzochte instellingen en de stand van de governance?
4. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan ten aanzien van de governance bij de instellingen?

Onderzoeksopzet
Op basis van Nederlandse codes, eisen, voorschriften en best practice bepalingen van ‘good’ governance zal een set beoordelingscriteria voor de ‘educational governance’ van de instellingen worden ontworpen.

Opbouw artikelenreeks
In dit eerste artikel komen de criteria voor ‘good educational governance’ aan de orde en wordt de beschrijving van de aanpak van het onderzoek uiteengezet. In drie volgende artikelen worden de uitkomsten, conclusies en aanbevelingen beschreven. De artikelenreeks verschijnt in vier achtereenvolgende nummers van dit tijdschrift.

Criteria ter beoordeling van de governance; een theoretische afleiding
Doel van deze paragraaf is op hoofdlijnen een stelsel van beoordelingscriteria voor ‘good educational governance’ te ontwikkelen waaraan de jaarverslagen van de instellingen kunnen worden getoetst om vast te stellen of en in welke mate en op welke wijze zij invulling geven aan hun governance. De aanwijzingen in de literatuur voor ‘good’ governance, worden daartoe omgevormd tot concreet toe te passen beoordelingscriteria.
Niet wordt ingegaan op internationale richtlijnen en codes. Enerzijds omdat de Nederlandse richtlijnen en codes mede zijn gebaseerd op internationale literatuur1 en ontwikkelingen, anderzijds omdat het Nederlandse HBO-onderwijs in de wereld een aparte plaats inneemt waardoor internationale literatuur ten aanzien van de publieke sector niet toepasbaar geacht wordt.

Eerst zullen beoordelingscriteria worden ontleend aan Nederlandse codes en richtlijnen, van toepassing op de private sector. De belangrijkste reden om ook deze te hanteren voor een beoordelingskader is dat de Nederlandse instellingen steeds meer privaatrechtelijke kenmerken vertonen.
Ondanks die ontwikkeling worden zij vooralsnog met publiek geld bekostigd. Binnen de publieke sector staat vooral het behalen van door de overheid gestelde beleidsdoelstellingen centraal. In dit kader zal ook door de instellingen verantwoording moeten worden afgelegd. De governance van instellingen in deze sector moet hierop worden ingericht.
Vervolgens worden de literatuur en de hieruit afgeleide beoordelingscriteria afkomstig uit de publieke sector beschreven. Daarna wordt geabstraheerd van het nietrijksgesubsidieerde onderwijs, daar deze instellingen zichzelf moeten bekostigen en als gevolg hiervan veelal een privaatrechtelijk karakter hebben, ondanks het feit dat de overheid deze als onderwijsinstellingen erkent; de focus is derhalve gericht op de rijksgesubsidieerde instellingen. Tenslotte wordt een samenvattend overzicht opgenomen van het stelsel van beoordelingscriteria dat eerder is opgebouwd.

Een theoretische afleiding, ontleend aan codes en richtlijnen van toepassing op de private sector
In Nederland zijn twee toonaangevende publicaties over corporate governance bij Nederlandse privaatrechtelijke ondernemingen verschenen. Dit betreft in 1997 de publicatie van de Commissie-Peters en in 2003 de Nederlandse corporate governance code van de Commissie-Tabaksblat.2 De code van de Commissie- Tabaksblat vervangt het rapport van de Commissie- Peters en is van toepassing op alle vennootschappen met een statutaire zetel in Nederland en waarvan aandelen of certificaten van aandelen zijn toegelaten tot de officiële notering aan een van overheidswege erkende effectenbeurs.3
Hoewel de code gericht is op de private sector zijn veel principes toepasbaar op de instellingen. Het betreft een aantal uit de code overgenomen kernpunten. Om redenen van beknoptheid worden geen verwijzingen naar de Commissie corporate governance opgenomen.

Een theoretische afleiding, ontleend aan codes en richtlijnen van toepassing op de publieke sector met uitzondering van de instellingen
Ook voor overheidsorganisaties is een goede governance van belang. Zij moeten zich immers kunnen verantwoorden tegenover politieke toezichthouders als de Tweede Kamer, de Provinciale Staten of de Gemeenteraad. Het onderscheidende element van de governance in de publieke sector ten opzichte van governance in de private sector is dat in de publieke sector de door het parlement, de staten of raden vastgestelde beleidsdoelstellingen dienen te worden gerealiseerd.
In dit kader verdiept ook de Nederlandse overheid zich sinds enkele jaren in governance. De Nederlandse overheid spreekt in dit verband over ‘government’ governance wat kan worden omschreven als “het waarborgen op de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een overheidsorganisatie, gericht op het realiseren van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden”.4 Het waarborgen van de realisatie van beleidsdoelstellingen bij de uitvoering van beleid voor de politiek verantwoordelijken, vormt de grondslag van de ‘government’ governance-benadering.
Veel belangrijke taken die bij wet zijn geregeld, worden uitgevoerd door lagere overheden. De Algemene Rekenkamer is op grond van de Comptabiliteitswet bevoegd een deel van deze instellingen te controleren.

Een theoretische afleiding ontleend aan codes en richtlijnen van toepassing op het Nederlandse rijksgesubsidieerde onderwijs ten aanzien van governance
In het kader van het houden van toezicht op de sector onderwijs heeft de minister van OCW een kader geschapen waarbinnen de instellingen zich kunnen bewegen. Op deze instellingen is de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek van toepassing (WHW). Deze wet bevat voorschriften ten aanzien van kwaliteitszorg, planning en bekostiging, personeel en bestuur en de inrichting.

Ten aanzien van de inrichting van het jaarverslag van de instellingen is een richtlijn jaarverslaggeving5 opgesteld. Bij de samenstelling van het Jaarverslag en de Begroting dienen de instellingen te werk te gaan volgens het model uit de brochure ‘OCenW-Richtlijn Jaarverslaggeving – Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek’ die is gebaseerd op genoemde richtlijn.
Zoals al beschreven in de inleiding vormen de uitkomsten van het onderzoek van de Commissie-Schutte, de commissie Vervolgonderzoek Rekenschap, een van de redenen voor het uitvoeren van het onderhavige onderzoek. Uit de aanbevelingen van deze commissie en het rapport ‘Helderheid in de bekostiging’6,7 zijn belangrijke aanvullingen af te leiden voor goed instellingsbestuur.

Deze rapporten hebben tot doel om de bekostigde instellingen helderheid te verschaffen over interpretatie en toepassing van de bestaande bekostigingsregels. De thema’s uit het rapport sluiten aan bij het rapport ‘Ruimte voor Rekenschap’.
Uit het geheel van eerder genoemde literatuur zijn aandachtsgebieden afgeleid (zie volgende paragraaf).

Van theoretische afleidingen naar groepen criteria
De te hanteren criteria voor het onderzoek zijn afgeleid uit de hiervoor in hoofdlijnen besproken literatuur. De literatuuranalyse heeft geleid tot vijf groepen van te onderzoeken aandachtsgebieden, te weten I. Algemeen, II. College van Bestuur, III. Raad van Toezicht, IV. Prestaties van de instelling en V. Samenwerkingsverbanden. Elk van deze groepen is nader uitgewerkt in een aantal deelonderwerpen, die op hun beurt zijn onderverdeeld in een serie vragen. De volledige vragenlijst en de scores daarop zijn opgenomen in de bijlage tot deze artikelenreeks die in een later deel is opgenomen. Hieronder worden per groep van te onderzoeken verschijnselen de deelonderwerpen nader aangegeven. Tussen haakjes is het aantal vragen over het desbetreffende deelonderwerp vermeld. In totaal worden 75 vragen gesteld.

I Algemeen (18)
Onder groep I. Algemeen, zijn vragen opgenomen over de organisatiestructuur (2) en de interne organisatie van de instelling (10); voorts wordt aandacht besteed aan de doelstellingen, strategie en missie (4), en de dialoog met de belangstellenden (2).

II College van Bestuur (17)
Onder deze groep wordt ingegaan op de verantwoordelijkheden, de taken en de werkzaamheden (5), alsmede de samenstelling van het CvB (10), en hun beloning (2).

III Raad van Toezicht (23)
Onder groep III Raad van Toezicht, wordt aandacht besteed aan de verantwoordelijkheden, de taken en de werkzaamheden (6), alsmede de samenstelling van de RvT (14); voorts komt aan de orde de onafhankelijkheid (1) en de beloning van de RvT (2).

IV De prestaties van de instelling (10)
Onder deze groep wordt ingegaan op de input-output (6) en de relaties tussen input – throughput – output (3), alsmede de kwaliteit (1).

V De samenwerkingsverbanden (7)
In deze laatste groep komen 7 specifieke vragen over mogelijke samenwerkingsverbanden aan de orde.

De 75 vragen en de scores daarop worden besproken in de volgende twee afleveringen. In een bijlage bij deze artikelenreeks, die in een later deel wordt opgenomen, komen de vragen expliciet aan de orde.

Praktijk onderzoek
Nu volgt de aanpak van het praktijkonderzoek. Eerst wordt ingegaan op de afbakening van het onderzoek en vervolgens op de gekozen onderzoeksmethode bestaande uit een beschrijving van de onderzoeksmethode, de onderzoeksopzet, de fasering van het onderzoek en de beperkingen van het onderzoek.

Afbakening van het onderzoek

Object van onderzoek
Het onderhavige onderzoek heeft betrekking op de stand van zaken ten aanzien van governance bij de per 1 januari 2003 ingeschreven 58 openbare en bijzondere, en door OCW en LNV erkende bekostigde instellingen (45 hogescholen). Een overzicht van de instellingen is opgenomen in Bijlage 1.
Van de betreffende instellingen zijn de jaarverslagen opgevraagd. Indien jaarverslagen niet beschikbaar zijn, zal van andere voorhanden zijnde publicaties gebruik worden gemaakt. In genoemde Bijlage 1 is per instelling aangegeven welke publicaties in het onderzoek zijn gebruikt.

Onderzoeksperiode
De onderzoeksperiode behelst de jaren 2002 t/m 2005. In totaal zullen circa 180 jaarverslagen in het onderzoek worden betrokken. Het jaar 2003 is, gezien het verschijnen van het rapport van de commissie-Tabaksblat, een belangrijk jaar voor ontwikkelingen in de governance. Om een vergelijking te kunnen maken, zijn ook het jaar 2002 en de jaren 2004 en 2005 in het onderzoek betrokken. Ook in de regelgeving en de interpretatie daarvan omtrent het onderwijs is in deze jaren een ontwikkeling te zien, kijkende naar het zelfreinigend onderzoek in 2002 en het onderzoek van de Commissie-Schutte in de jaren 2003, 2004 en 2005.

Onderzoeksmethode en onderzoeksopzet

Algemeen
In paragraaf 2 is op basis van de onderzochte literatuur een beoordelingskader ontwikkeld. Het betreft een praktijkgericht kwalitatief onderzoek met als doelstelling een uitspraak te kunnen doen over de stand van zaken omtrent de ‘educational governance’ bij instellingen en de ontwikkelingen daarin en daarmee een bijdrage te leveren aan verbetering ervan. Fasering van het onderzoek In maart 2005 is op de jaarverslagen van twaalf instellingen een eerste ‘pilot’-onderzoek uitgevoerd. Het doel van dit onderzoeksdeel was na te gaan of het ontwikkelde normenkader doelmatig en doeltreffend kon worden ingezet ter beoordeling van de resterende te onderzoeken jaarverslagen. In eerste instantie zijn de jaarverslagen8 van tien instellingen getoetst aan de hand van de beschreven beoordelingscriteria en hieruit afgeleide toetsingsvragen.
Deze jaarverslagen betreffen een zo breed mogelijk scala aan instellingen waarbij wordt gelet op de criteria mono- (pabo’s, kunstonderwijs) versus multidisciplinair en groot versus klein op basis van studentenaantallen en op geografische spreiding.
Iteratief is op basis van deze eerste deelwaarneming het beoordelingskader verfijnd. Vervolgens werd de tweede tranche jaarverslagen beoordeeld waarbij twintig andere instellingen werden betrokken. Indien nodig is voorafgaand aan de derde tranche waarin de resterende jaarverslagen werden onderzocht, opnieuw iteratief het beoordelingskader nader aangepast.

Praktische invulling onderzoek
Het beoordelingskader en de hieruit voortvloeiende toetsingsvragen zijn thematisch geclusterd. Van elk in het onderzoek betrokken jaarverslag zullen de geformuleerde toetsingsvragen worden beantwoord en voorzien van een score (zie tabel op de volgende pagina).
De vragen worden eerst per instelling beantwoord en voorzien van een score. Na het beantwoorden van deze vragen wordt per instelling een totaalscore bepaald door alle scores op te tellen en te delen door het maximaal aantal te behalen punten, rekening houdend met de vragen welke voor de instelling niet van toepassing zijn. De totaalscore betreft derhalve een percentage van de gerealiseerde score ten opzichte van de maximaal mogelijke score. Op te merken is dat deze totaalscore niet te absoluut moet worden geïnterpreteerd, daar de scores op verschillende vragen eigenlijk niet geheel sommeerbaar zijn en uit te drukken in één totaalscore.
Nadat de vragen per instelling zijn beantwoord, zullen soortgelijke instellingen onderling worden vergeleken en zal worden bepaald of de scores op basis hiervan dienen te worden bijgesteld. Vervolgens zullen de conclusies in totaal, per sector en per beoordelingscriterium worden geformuleerd om vervolgens antwoord te gegeven op de geformuleerde deelvragen.

Beperkingen van het onderzoek
Niet van alle instellingen zijn (bruikbare) jaarverslagen ontvangen. Tevens zijn van sommige instellingen andere publicaties ontvangen dan jaarverslagen en zijn websites geraadpleegd. In het onderzoek wordt hiermee rekening gehouden. In een nog op te nemen bijlage wordt aangegeven welke publicaties per instelling in het onderzoek zijn betrokken.
De stand van zaken ten aanzien van ‘educational governance’ en de ontwikkeling daarin wordt met dit onderzoek zoveel als mogelijk beoordeeld op basis van de jaarverslagen van de te onderzoeken instellingen. In de conclusies op basis van dit onderzoek zal daarmee rekening worden gehouden. Aangezien transparantie en het afleggen van verantwoording, zowel door bestuur als toezichthouders, een zeer belangrijk onderdeel vormt van ‘good’ governance zijn wij van mening dat dit onderzoek zich leent voor het trekken van conclusies ten aanzien van de stand van zaken ten aanzien van governance bij instellingen en de ontwikkelingen daarin.

Drs. M. Keerssemeeckers is verbonden aan de Accountantsdienst van het ABP.
Prof. dr. J.G. Kuijl RA is hoogleraar Bedrijfseconomie aan de Universiteit Leiden. De auteurs schreven de artikelenreeks op persoonlijke titel.

Noten
1 Cadbury, A. (1992), Report of the Comittee on the Financial Aspects of Corporate Governance, UK.
2 Commissie Corporate Governance (2003).
3 Commissie Corporate Governance (2003), p. 3.
4 Ministerie van Financiën (2000).
5 OCenW-Richtlijn Jaarverslaggeving (2001).
6 Notitie van Staatssecretaris van OCW, Nijs (2003).
7 Bekostigingsoverleg tussen Staatssecretaris Nijs van OCW, BVE-raad en Colo (2003).
8 Met jaarverslagen wordt bedoeld zowel die over 2002 als over 2003.