Transactie als beroepsperspectief

Het bestuur moet dichter bij de burger, we hebben meer maatwerk nodig en professionals moeten ruimte krijgen om hun expertise te gebruiken. Iedereen roept dat, maar niemand legt uit hoe je dat dan moet doen, wat het mag kosten en wat het betekent voor de verantwoording van het beleid en het toezicht op de uitvoering. Over die vragen gaat dit artikel.

Bestuurlijke vernieuwing is in. Er is een hausse aan rapporten over hoe het allemaal anders moet. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft de spits afgebeten met een wervend pleidooi voor wat 'de vier R's' zijn gaan heten (SCP 2001): de overheid zal betere resultaten boeken als politieke opdrachtgevers duidelijk richting geven aan bestuurlijke processen, ruimte laten aan maatschappelijke partners, professionals en burgers, maar alle betrokkenen daarover wel rekenschap vragen. Richting, omdat er geen overtuigende rol voor een overheid is wanneer politici geen visie uitdragen. Ruimte, omdat de dynamiek van de samenleving vereist dat de politiek zich zoveel mogelijk terugtrekt op een regiefunctie om anderen - ambtenaren, marktpartijen, burgers en hun maatschappelijke organisaties - ieder hun eigen verantwoordelijkheid te laten nemen voor het uiteindelijke resultaat. Rekenschap, omdat democratie vereist dat de overheid zich verantwoordt voor de aanwending van financiële en andere middelen. Een goed begin, maar daarna is er wel erg veel van hetzelfde gevolgd.

De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling pleit nog maar eens voor een politieke kaderstelling (RMO 2003). De Raad voor het Openbaar Bestuur vindt dat ambtenaren - zonder acroniem blijf je anoniem - een FORS postuur moeten hebben (flexibel, open, resultaatgericht en samenwerkend; ROB 2004). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid herhaalt het pleidooi om professionals ruimte te laten (WRR 2004) en de Sociaal-Economische Raad zit op dezelfde lijn. De SER (2005) benadrukt daarbij dat de publieke zaak ondernemerschap nodig heeft en voegt nog een ander element toe dat enigszins was ondergesneeuwd: de vraagkant. Vindt het beleid weerklank bij de burger? Is het 'responsief'? Draagt het bij aan het verkleinen van 'de kloof'? Daarmee voegt de SER een belangrijke R toe aan het viertal van het SCP.

Goed bestuur houdt vijf ballen in de lucht: richting, ruimte, rekenschap, resultaat en responsiviteit
Wat de genoemde rapporten gemeen hebben is een hoge graad van management by speech: ze gaan niet of nauwelijks in op de maatregelen die nodig zijn om die vijf R's bij elkaar te brengen. Dat is jammer, want bezweringsformules alléén kunnen de klus niet klaren: gedrag volgt nog altijd structuur. Voor ik aan die structuur toekom, eerst nog een enkel woord over de hoofdrolspelers in ons bestuur: de professional (de lezer van dit blad), de burger en de politicus.

De professional: ruimte gevraagd
Openbaar bestuur doet een groot beroep op professionals - op kenniswerkers die zelfstandig ingewikkelde problemen op maat kunnen oplossen. Begrijpelijk, want beleid (uit)voeren wordt niet eenvoudiger in een wereld waarin nationale grenzen vervagen, leefstijlen pluriformer worden en mondige mensen zich niet meer in overzichtelijke hokjes laten stoppen. Onbegrijpelijk is dat die professionals zo weinig ruimte krijgen om te doen waarvoor ze zijn opgeleid: naar eigen inzicht en verantwoordelijkheid oplossingsgericht denken en handelen. Ze worden platgedrukt onder een controletoren van geïnstitutionaliseerd wantrouwen.

Die aanpak gaat voorbij aan het kernprobleem dat het bestuur in toenemende mate wordt geplaagd door asymmetrie in de informatie in de gehele keten van beleid en uitvoering (Stiglitz 2002; Hazeu 2000). Daarmee wordt gedoeld op het ervaringsfeit dat opdrachtnemers (uitvoerders) doorgaans een beter zicht op oplossingsmogelijkheden hebben dan opdrachtgevers (beleidsmakers). Een leerkracht weet wat er in een klas omgaat; het schoolbestuur heeft dat alleen van horen zeggen. Een dokter kent zijn patiënt; de verzekeraar niet. In de private sfeer is die les al wat beter geleerd. Professionele organisaties, zoals advocaten- of accountantskantoren, worden niet van bovenaf aangestuurd, maar van onderop: de kenniswerker krijgt ruimte om initiatieven te ontwikkelen en wordt slechts marginaal getoetst door de vennoten. Maar elders, en met name bij de overheid, verstikt het traditionele hiërarchische denken nog te vaak een doeltreffend en innovatief beleid. Starren, directeur van De Baak - het opleidingsinstituut van VNO/NCW - spreekt dan van 'ontmoedigende dwangsystemen' (2005, p. 127).

De burger: meedoen
De burger wantrouwt politici en ontwikkelt een claimcultuur. Hij schuilt onder een paraplu van gewaarborgde rechten en maakt daar oneigenlijk gebruik van - hij vertoont uitvretersgedrag. Daar komt hij mee weg zolang rechten in een omgeving van asymmetrische informatie makkelijker afdwingbaar zijn dan ongespecificeerde verplichtingen om het beroep op de gemeenschap tot het noodzakelijke te beperken. Alweer die informatieasymmetrie. De burger doet niet mee. Hij verwaarloost zijn burgerschap. Zolang die verwaarlozing niet wordt aangepakt speelt de overheid blindemannetje en de burger verstoppertje.

De politicus: richting bepalen
De politiek is erg met zichzelf bezig en vertoont weinig handelingsvermogen. Grote uitdagingen - Europa, de immigratie, de WAO, de veiligheid, de files -worden pas aangepakt als het klimaat daaromheen verzuurd is. Die constatering is niet nieuw, en geldt voor grote delen van West-Europa. De representatieve democratie, die ons zou moeten binden in een richtingbepalende toekomstvisie, kijkt niet verder dan de krantenkoppen van vandaag en morgen. Het populisme bloeit.

Beleidsmakers en uitvoerders hebben het vertrouwen van de burger verspeeld omdat het politieke bestel de maatschappelijke ontwikkeling niet heeft weten bij te houden. Geëmancipeerde burgers worden nog te vaak gezien als onderdanen, niet als partners, en hoog opgeleide ambtenaren als uitvoerders, niet als kenniswerkers (professionals). Anders gezegd: het dringt niet werkelijk tot politici door dat ze minder goed op de hoogte zijn van problemen dan de burgers die ermee zitten en de professionals die ermee om moeten gaan. Ze gaan op werkbezoek, luisteren braaf, maar blijken hardhorend. De notie van de transactiestaat poogt daar iets aan te doen, door een verband te leggen tussen richting, ruimte, responsiviteit, rekenschap en resultaat (Wolfson 2003 en 2005; samengevat in SER 2005, pp. 46-48).

De transactiestaat bindt in wederkerigheid

Begin nu eens van de andere kant, niet bij de overheid maar bij de burger. Vergeet de fixatie op regels en sluit aan bij een maatschappelijke werkelijkheid waarin mensen altijd dubbelrollen spelen: als vrager en aanbieder in de economische sfeer, als kiezer en gebruiker van overheidsdiensten in het politieke bedrijf, als minnaar/minnares en beminde in het emotionele, en ga zo maar door. Wederkerigheid bindt mensen en dat is een waarde op zichzelf. Maak daarvan gebruik. Zie de geëmancipeerde burger niet alleen als berekenend, maar ook als een potentiële partner die je kunt binden in onderlinge rekenschap, anders máák je er een calculerende burger van. Blijf daarbij nu eens niet steken in management by speech, maar combineer recht (kaders) en ruil (transactie) in een transactiestaat. De transactiestaat confronteert prestaties en tegenprestaties door alle stadia van beleid en uitvoering heen: gelijk oversteken houdt beleidsmakers, uitvoerders en burgers alle drie bij de les.

Een overheid moet binden, daar is zij voor. Wetgeving bindt ons op papier aan gemeenschappelijke waarden, maar in de uitvoering is maatwerk nodig om die betrokkenheid niet kwijt te raken. Maatwerk betekent dat je het ongelijke ook ongelijk durft te behandelen, rekening houdend met verschillen in kennen, kunnen en willen. In die nuance ligt het verschil tussen de transactiestaat en de markt: de spelregels (kaders) worden niet bepaald door marktkrachten, maar door de overheid. Iemand die niet kan hoeft niet, in de transactiestaat. Maar wie niet wil verliest zijn rechten, net als op de markt. De transactiestaat brengt tegenprestaties op de maat van verschillen in behoefte, vaardigheden en draagkracht. Daarin ligt de sociale dimensie.

Gedeelde verantwoordelijkheden worden in het uitvoeringsproces nader toegedeeld, anders zijn het zoekgemaakte verantwoordelijkheden
Hoe werkt dat dan? In de transactiestaat formuleren politici globale wettelijke kaders voor publieke voorzieningen. Daarin geven zij aan wat de ruimte is om het ongelijke op transparante en onderling vergelijkbare wijze ongelijk te behandelen, in maatwerk. Binnen die kaders worden, op ieder niveau van beleid en uitvoering, mandaten geformuleerd die professionals de ruimte geven om 'hun ding te doen'; dat gebeurt met inbreng en vaak op initiatief van betrokkenen. Daarnaast worden wederzijdse verantwoordelijkheden afgebakend met maatschappelijke organisaties. Denk daarbij aan afspraken -nadere kaderstelling - op mesoniveau over de loonontwikkeling met de Stichting van de Arbeid of op microniveau (de werkvloer) over reïntegratie bij ziekte. Uitvoerders koppelen terug in rekenschap naar de hogere echelons, waar kaders en mandaten op basis van praktijkervaringen (best practice) worden bijgesteld. Zo herstelt de transactie de samenhang tussen kaderstelling en uitvoering, in een iteratief proces waarin verantwoordelijkheden, bevoegdheden en oplossingen ruimte laten voor voortschrijdend inzicht, in een 'lerende organisatie': als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan.

Kaderstelling met criteria van goed bestuur
Voor de burger is de essentie van het transactiemodel dat rechten weliswaar vastliggen in de wet, maar dat hij voor de toegang daartoe een toetsbare inspanningsverplichting opgelegd kan krijgen, in maatwerk. Let hier op de kan-bepaling: niemand wordt tot het onmogelijke gehouden. Politici en uitvoerders, op hun beurt, worden afgerekend op ondernemerschap, transparantie en risicoaanvaarding. Zo pakt de transactiestaat het uitvretersgedrag aan de vraagzijde en de bureaucratie aan de aanbodzijde simultaan aan. Maar wordt het dan geen schiettent, met dat maatwerk? Zal het terugdringen van asymmetrische informatie niet doorschieten in eenzijdig opleggen van tegenprestaties en ambtelijke willekeur? Waar blijft de rechtszekerheid als machtige opdrachtgevers anderen onder druk kunnen zetten?

Rechtszekerheid vereist het ontwikkelen van tegenmacht door meer concurrentie en met interne quasi-markten die rechten en plichten rechtstreeks koppelen. Denk bij die concurrentie aan de opkomst van private uitzend- en reïntegratiebedrijven naast de publieke arbeidsbemiddeling, in parallelle privatisering (Wolfson 2005, pp. 67/68). Is er eenmaal een volwassen markt, dan kan een mededingingsbeleid de zaken op orde houden met als extra waarborg een instemmingsrecht voor het personeel bij de keuze van de dienstverlener. Maar het gaat niet alleen om efficiënte ruilrelaties. De overheid heeft ook taken ten aanzien van de verdeling en de houdbaarheid van de welvaart. Over de mate waarin ongelijkheden - bijvoorbeeld in de toegang tot voorzieningen - correctie verdienen, denken politieke stromingen verschillend. Rekenschap aan de burger vereist dan eens te meer dat coalities duidelijkheid verschaffen over de terzake gemaakte keuzes en daarvoor parlementaire steun verwerven. De houdbaarheid is in het geding als het gaat om het milieu of de werkgelegenheid. Op al die terreinen stelt een transactiestaat kaders en bindt partijen in wederkerigheid en rekenschap, aan de hand van een politieke invulling en weging van criteria van goed bestuur zoals doelmatigheid, een aanvaardbare verdeling van inkomen, informatie en zeggenschap, en houdbaarheid.

Transactiekosten
Transactie is geen doel op zichzelf, maar een middel om iedereen bij de les te houden en in rekenschap en responsief bestuur het vertrouwen van de burger te herwinnen. Daarbij gaat het om vier dingen: (1) betrokkenheid van de burger, (2) verticale samenhang tussen de verschillende lagen van het openbaar bestuur, (3) horizontale binding met andere diensten van de overheid en met private instellingen die publieke taken uitvoeren, en (4) ruimte als perspectief voor kenniswerkers en hun professionele organisaties. Die inzet brengt kosten met zich mee, dat zal duidelijk zijn. Werken binnen een mandaat is doorgaans bewerkelijker dan het domweg volgen van regels; het vergt overleg, overreding en het activeren van initiatief binnen een eigen verantwoordelijkheid, zowel naar 'boven' (in de verantwoording en terugkoppeling), 'opzij' (met collega's en partners in andere organisaties) als naar 'beneden' (met burgers). Dat kost tijd, inspanning en geld. Ook de burger moet zich meer inspannen, op straffe van sancties bovendien, bij het niet nakomen van afspraken. De vraag is wat daar tegenover staat, in termen van transparantie, doeltreffendheid, zingeving, burgerschap en vertrouwen. De tekenen zijn gunstig: zowel bij de WAO als in de bijstand is de instroom en met name het oneigenlijk gebruik gedaald na invoering van meer maatwerk en transactie in de gevalsbehandeling, en dat in een slechte conjunctuur.

Verantwoording, toezicht en risicomanagement

Elders ben ik uitvoerig ingegaan op de relatie tussen ministeriële verantwoordelijkheid en transactie (Wolfson 2005, pp. 22-26) en op het toezicht en het risicomanagement (pp. 34-38), verticaal en horizontaal (pp. 56-64). Verticaal is het uitgangspunt dat verantwoordelijkheid zoveel mogelijk wordt gedecentraliseerd naar het punt waar de transactiekosten het laagst zijn (p. 17).

Opdrachtnemers ontwerpen daar hun eigen mandaat, ter toetsing door hun opdrachtgevers. Die opdrachtgevers beperken zich tot coachen: ze bepalen de strategie en de opstelling, wisselen nog eens een speler, maar komen niet het veld op. Horizontaal speelt transactie in de samenwerking binnen en tussen organisaties. Daarbij wordt een tragische figuur als de coördinerend minister met bevoegdheden omkleed, om als regisseur ook werkelijk verantwoordelijkheid te kunnen dragen voor de voorstelling.

Toezicht begint horizontaal, bij zelfevaluatie en zelfregulering (SEO 2003). Regels worden waar mogelijk vervangen door mandaten en protocollen waarvan beredeneerd mag worden afgeweken. Denk daarbij aan de diagnosebehandelcombinaties in de geneeskunde, die door de beroepsgenoten zelf zijn ontwikkeld. Stapeling wordt voorkomen door voort te bouwen op zelfevaluaties, in een interprofessionele toetsing in visitaties (doen we het goed?) en verkenningen (doen we nog steeds de goede dingen?). En verder in risicomanagement. In de Rotterdamse haven zijn bijvoorbeeld afspraken gemaakt om de zeventien verschillende inspecties die ieder schip daar moet ondergaan hanteerbaar te maken. Aan de hand van risicoprofielen worden twee of drie ambtenaren geselecteerd die aan boord gaan en een oogje in het zeil houden voor de anderen (p. 38).

Verticaal toezicht kan de controledruk aanzienlijk verlichten door eveneens gebruik te maken van risicoprofielen en aan te sluiten bij de bevindingen van visitatie- en verkenningscommissies. Maar vooral ook door zich eigen te maken dat maatwerk en het voeden, krijgen en verdienen van vertrouwen zich slecht verdragen met het afvinken van regels (Jelier 2005). Dat laat onverlet dat de betrokken minister of wethouder altijd de verantwoordelijkheid behoudt voor een zodanige opzet van het systeem dat de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid traceerbaar blijven zolang de overheid zich niet geheel uit een sector terugtrekt.

Beroepsperspectief en leerproces (allemaal meedoen)

Het zal duidelijk zijn dat het beroepsperspectief van kenniswerkers aanzienlijk kan opfleuren in de transactiestaat. Er ligt daar een groot potentieel voor de vormgeving van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, het integratiebeleid, het onderwijs, het grotestedenbeleid en de aansturing van ZBO's en woningcorporaties, om maar een paar voorbeelden te noemen. Daar kunnen deregulering, een herstel van professionele verantwoordelijkheden en de opbouw van een actief burgerschap hand in hand gaan, met name voor de presterende functies van de overheid. Gemakkelijk wordt het niet, want gevestigde belangen zitten niet te wachten op expliciete doelstellingen, heldere mandaten, nieuwe verantwoordelijkheden en nieuwe vormen van rekenschap. Daar staan weliswaar kostenbesparingen tegenover doordat transacties voorkeuren scherper aan het licht brengen, afspraken en sancties vastleggen en het beleid trefzekerder maken, maar dat neemt niet weg dat het bereiken van meer vrijheid in gebondenheid voor kenniswerkers nog veel voeten in de aarde zal hebben en strijd zal vergen tegen hakken in het zand.

Prof. dr. D.J. Wolfson Is als onderzoeker verbonden aan de afdeling Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Literatuur

• Hazeu, C.A., InstitutioneIe economie, Bussum, Coutinho, 2000.
• Jelier, B.J., 'Hoe onaanvaardbare risico's te voorkomen?', B&G, mei/juni 2005, pp. 24-27.
• RMO, Bevrijdende kaders. Den Haag, 2003.
• ROB, Cultuur met een FORS postuur, Den Haag, 2004.
• SGP, 'Bedreven en gedreven', In Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2001.
• SEO, Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten, Amsterdam, 2003.
• SER, Advies Ondernemerschap voor de publieke zaak, Den Haag, 2005.
• Starren, H., In gesprek met Jan Prij en Thijs Jansen in G. van den Brink e.a., red.. Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt, Amsterdam, Boom, 2005/Christen Democratische Verkenningen, Zomer 2005.
• Stiglitz, J., 'Information and the change In the paradigm in economies', American Economic Review, 2002, pp. 460-501.
• Wolfson, D.J., Transactie als bestuurlijke vernieuwing, WRR-verkenning nr. 9, Amsterdam University Press, 2005.
• Wolfson, D.J., 'Rechtsbescherming in de transactiestaat', Nederlands Juristenblad 2003, pp. 958-965.
• WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, 2004.