Zichtbaar resultaat door 'performance management'

Hoe te sturen op output zonder in de valkuil van persverse effecten te vallen en hoe te zorgen dat belastinggeld tot echte maatschappelijke resultaten leidt? Een oplossing kan worden gevonden in het engelse ‘performancemanagement’: zorg voor inzicht in en sturing op de relatie budget-output en de relatie output-outcome, maar vermijd de relatie van budget en outcome.

Een persbericht over veiligheid in Leeuwarden:

“In Leeuwarden zijn zo weinig inbraken geweest dat de politie onmogelijk de targets [het aantal op te pakken verdachten] kan halen. Het ministerie [van Binnenlandse Zaken] geeft een politieregio geld als de doelen worden gehaald. Daardoor dreigt de Friese politie een deel van de inkomsten mis te lopen (…).”1

Als inwoner van Leeuwarden moet het toch als een geruststelling klinken dat er minder inbraken zijn geweest mede dankzij politieoptreden. De overheid lijkt echter te reageren met het ‘afstraffen’ van de politie die niet zoveel inbraken heeft aangepakt, heeft kunnen aanpakken als beloofd, eenvoudigweg omdat ze zich niet voordeden.

Bovenstaand persbericht is een illustratief (en tenenkrommend) voorbeeld van de perverse effecten van outputsturing. Er lijkt een discrepantie te bestaan tussen de waardering van de burger voor de prestatie die de Friese politie levert op het gebied van veiligheid (outcome) en de wijze waarop de overheid dat doet (output).
Uit een werkbezoek dat de auteurs brachten aan Home Office in Engeland is gebleken dat in de Engelse strafketen2 niet de output, maar de outcome het aangrijpingspunt voor de sturing vormt: ‘hoe veilig willen we het hebben’. De vraag is dan ook wat Nederland op dit punt zou kunnen leren van de Britten en bovendien, welke rol hierbij is weggelegd voor de ‘Public Controller’.

Sturing in de Nederlandse strafketen

Organisatie
In Nederland is op het gebied van criminaliteitsbestrijding een keur aan organisaties werkzaam, de strafketen.

De strafketen betreft (althans in de ogen van Justitieambtenaren) vooral de samenwerking tussen politie, het openbaar ministerie, de rechterlijke macht en het gevangeniswezen/reclassering. Regionaal vindt de aansturing op beleids-/bestuurlijk- en gezagsniveau plaats in het ‘Driehoeksoverleg’ van burgemeester, korpschef en hoofdofficier van Justitie. De planmatige afstemming is regionaal geoperationaliseerd in Arrondissementale Justitiële Beraden (AJB’s) waar naast Justitieorganisaties ook de politie aan deelneemt. De AJB’s hebben geen formule status, in die zin dat ze de regie voeren over de regionale strafrechtketen. Wel vindt er onderlinge afstemming (‘horizontale sturing’) en een vertaalslag naar de uitvoering plaats over de aanpak van criminaliteit. Er is momenteel nog geen landelijke en/of departementale tegenhanger van de regionale AJB’s om bijvoorbeeld de landelijke doelstellingen te vertalen naar de regio’s of om de regionale resultaten te benchmarken.

Outcomedoelstellingen
De outcomedoelstellingen voor veiligheid in Nederland zijn verwoord in het programma ‘Naar een veiliger samenleving’3, het Veiligheidsprogramma van het Kabinet Balkenende (I). En hoewel er in het Veiligheidsprogramma een aantal speerpunten en concrete maatregelen benoemd worden, is daarover in de begroting (over 2006) van Justitie slechts opgenomen dat in de periode 2008–2010 de criminaliteit en overlast in het publieke domein moet verminderen met 20 tot 25%; in de vijftig wijken met de grootste problemen moet deze reductie al in 2006 gerealiseerd worden.

Voor een ketenpartner in het veld, laat staan voor de regionale samenwerkingsketen van justitiële uitvoeringsorganisaties, lijkt dit volstrekt onvoldoende om op basis zo geformuleerde outcome- doelstellingen de eigen benodigde (keten)activiteiten (output) te kunnen destilleren. Dit te meer omdat de landelijke kabinetsdoelstellingen niet concreet vertaald worden naar regionale planning & control afspraken in de relatie tussen uitvoeringsdirectie – bestuursdepartement.

Daar waar ‘Den Haag’ geen concrete, voor de regio gespecificeerde outcomedoelstellingen formuleert, wordt deze ‘leemte’ nadrukkelijk wel door een aantal ‘invloedrijke’ bestuurders (Cohen, Opstelten, Leers etc.) uit de regio ingevuld. Een mooi voorbeeld van zo’n ‘machtsgreep’ vormt het Rotterdams Veiligheidsprogramma waarin heel concreet, meetbaar en voor de burger herkenbaar de veiligheidsdoelstellingen worden geformuleerd. Met een ‘dadergerichte, persoonsgebonden aanpak’ weet iedere actor in de Rotterdamse strafrechtketen (met de burgemeester als regisseur!) wat er van hem/haar verwacht wordt, om bij te dragen aan de Rotterdamse doelstellingen.4

Outputsturing
De departementale sturing op veiligheid (outcome) bestaat uit het monitoren van de voortgang op de doelen uit het Veiligheidsprogramma. Hierover wordt twee maal per jaar aan de Tweede Kamer gerapporteerd. De sturing op output bij de diverse ketenpartners is in de verticale kolom van departement tot veldorganisatie verregaand doorgevoerd. Een groot deel van de uitvoerende ketenpartners in de strafrechtketen zijn agentschap, dan wel Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) en worden middels een zogenaamd resultaatgericht model5 aangestuurd. Het merendeel van de ketenpartners kent een PxQ onderbouwing in de eigen en/of Justitiebegroting.

Bij de bepaling van de te leveren output in de strafrechtketen wordt geen relatie gelegd (althans niet voor de controller waarneembaar) tussen de hoeveelheid te leveren output en de bijdrage ervan aan de landelijke outcomedoelstellingen, noch wordt de landelijk te leveren output ketenconsistent opgeknipt naar regio’s.

Sturing op outcome in Engeland6

Outcomedoelstellingen
In Engeland hebben vanaf 1997 de achtereenvolgende drie kabinetten Blair zich tot doel gesteld om voor iedereen – burgers/ belastingbetalers en uitvoeringsorganisaties – duidelijk te formuleren welk niveau van veiligheid het kabinet nastreeft. Ook bij de Home Office kende ‘Performance and Delivery’ namelijk zoals men het uitdrukte een geschiedenis van poor planning and non-delivery.

Sinds ‘Blair’ worden door drie betrokken ‘departementen’, Home Office, Attorney General (het Nederlandse Openbaar Ministerie) en het Department of Constitutional Affairs (behartigt onder andere de rechtspleging) doelen vastgelegd in landelijke maatschappelijke doelstellingen, zogenaamde ‘Public Service Agreements’ (PSA’s). Aanvankelijk werden deze kabinetsdoelstellingen op het gebied van veiligheid op zeer gedetailleerd niveau vertaald naar de regio, tot aan wijkniveau toe.
De ervaring hiermee was dat dit voor lokale autoriteiten de mogelijkheden ontnam om adequaat in te spelen op lokale problematiek. Inmiddels zijn de afspraken met de local authorities op een hoger abstractieniveau, waardoor deze local authorities de nationale doelstellingen lokaal kunnen inkleuren. De afspraken worden in zogenaamde local agreements vastgelegd.

Organisatie
De justitiële samenwerking in de Engelse strafketen ofwel Criminal Justice System (CJS) is lokaal geoperationaliseerd in zogenaamde Local Criminal Justice Boards (LCJB), nog het meest te vergelijken met onze Arrondissementale Justitiële Beraden (AJB’s).7 Verder zijn er Crime and Disorder Reduction Partnerships (CDRP), een samenwerking tussen justitiële en maatschappelijke organisaties als sociale dienst en stadsbeheer om lokale overlast aan te pakken. Om de vertaling van de PSA’s van de drie departementen naar regionale uitvoering te faciliteren en te stimuleren heeft de Home Office een landelijke variant van de Local Criminal Justice Boards ingericht: het Office for Criminal Justice Reform (OCJR).

Sturing
De sturing vanuit Home Office op de outcome verloopt in Engeland langs twee lijnen:

• op de inhoud (verticaal): de crime reduction doelstellingen (outcome);
• op het proces (horizontaal): versterking van de samenwerking tussen de justitieorganisaties op lokaal/regionaal niveau onderling (output).

Deze maatschappelijke en procesdoelstellingen zijn voor de justitiële uitvoeringsorganisaties in Engeland een kapstok bij het vaststellen van de door hen te realiseren output. Home Office rapporteert twee maal per jaar over de landelijke voortgang aan het Parlement. Daarbij worden de bereikte resultaten afgezet tegen de geplande doelstellingen. Home Office voert interregionale benchmarks uit op bereikte resultaten en efficiënte werkwijze bij de verschillende organisaties en de resultaten van vergelijkbare regio’s en publiceert deze uitkomsten op haar website. Regio’s worden zo geprikkeld tot presteren, ook al omdat ze zich lokaal naar de burger moeten verantwoorden: belastingbetalers krijgen bij hun aanslag voor lokale belastingen een overzicht van de lokaal bereikte resultaten.

Binnen de Home Office zijn zogenaamde performanceboards ingericht. Een overleg van politieke leiding en topambtenaren die periodiek de performance volgen en die kunnen besluiten tot eventuele bijstellingen in de uitvoering of in het beleid:

• Eén keer per half jaar is er een beoordeling (interne en externe doorlichting) door (het Ministerie van) de Prime Minister.
• Ieder kwartaal inventariseren de performanceboards van de Home Office de stand van zaken bij crime/CJS, drugs en asiel.
• Twee keer per jaar publiceert de Home Office de resultaten afgezet tegen de doelen, namelijk in het Annual Departmental Report en in de Autumn Performance Report.

De ‘Engelse les’ die Nederland kan leren

Verbeteren formuleren doelstellingen
Met een Nederlandse Public Service Agreements, gespecificeerd per regio, zou niet alleen de burger beter worden geïnformeerd en betrokken bij de veiligheidsproblematiek, maar zouden ook de lokale/regionale uitvoeringsorganisaties hun planning van de te realiseren output van deze outcome-doelstellingen kunnen afleiden:

• Aan welke beoogde (regionale) outcomedoelstelling moet een bijdrage worden geleverd: wat is de stand van zaken (ofwel de landelijke en lokale criminele kaart) en aan welk tussenof einddoel moet worden bijgedragen;
• Welke outputbijdrage levert de individuele organisatie aan de (regionale) ketenoutput, dat wil zeggen aan welke vraag van de ene ketenpartner moet het aanbod van de andere voldoen? Bijvoorbeeld: het aantal te vervolgen zaken door het Openbaar Ministerie (OM) wordt bepaald door het aantal opgeloste delicten/gearresteerde personen door de politie, het aantal op te stellen reclasseringsrapporten wordt bepaald door de vraag vanuit OM en de rechtspraak;
• Welke zijn de eventuele specifieke kenmerken van de omgeving (de onbeïnvloedbare factoren zoals mate van verstedelijking, grensregio en dergelijke).

De landelijke outcomedoelstellingen zullen de ruimte moeten geven voor profilering van lokale bestuurders op specifiek lokale veiligheids- en overlastprioriteiten, maar in welke mate is een discussie die buiten het bestek van dit artikel valt. Het lijkt in ieder geval, mede gezien de ervaringen in Engeland, niet zinnig om lokaal veiligheidsbeleid eenzijdig vanuit het departement in Den Haag middels eenrichtingsverkeer te bepalen, maar ook niet om het lokaal volledig over te laten aan de ‘grillen’ van een burgemeester.

Organisatie
Van groot belang is dat, zoals in Engeland, systematisch de maatschappelijke resultaten van de verschillende regio’s worden vergeleken, de verschillen worden geanalyseerd op de relevante factoren, waaronder de geleverde output en de daaraan ten grondslag liggende werkwijze/processen. Hier kan vervolgens lering uit worden getrokken en ontstaat inzicht in Best-Practises voor wat betreft de bijdrage van de output aan de outcome en de kosteneffectiviteit waarmee dit is uitgevoerd. Het systematische meten en analyseren van de resultaten uit de regio en het vervolgens prikkelen en faciliteren van de regio’s vergt een nog in het leven te roepen gremium dat ‘over de kolommen van betrokken Ministeries heen’ de regie voert over de te behalen outcomedoelstellingen. Een landelijk AJB zeg maar, vergelijkbaar met de Engelse OCJR. Figuur 1 geeft de positionering weer van zo’n landelijk AJB.

Figuur 1. Ketenregie op landelijk/regionaal niveau (klik op figuur voor vergroting)

Een volgende stap zou bovendien kunnen zijn om, daar waar dit regionaal, vergelijkbaar met de Engelse crime and disorder reduction partnerships (CDRP’s) al gebeurt, ook landelijk de ‘aanpalende’ beleidsterreinen zoals bijvoorbeeld GGZ (VWS) en onderwijs (OCW) meer dan nu bij de criminaliteitsbestrijding te betrekken.

Verbeteren sturing van en verantwoording over behaalde resultaten
Zowel bij de allocatie van de (financiële) middelen als bij de verantwoording over outcome en output is voor beleid (de centrale overheid) en uitvoering (de decentrale overheden, uitvoerende organisaties) van belang het onderscheid tussen:

• het verantwoorden over de gewenste maatschappelijke resultaten (kosten)effectiviteit van het beleid, en
• het verantwoorden over realisatie van output en de daarmee gemoeide kosten: efficiency van de uitvoering.

Gezien de vele factoren die een rol spelen in de ontwikkeling van de criminaliteit zal van een volledige directe causale relatie tussen de regionale (keten-)outcome en regionale (organisatie)output in de strafketen zelden of nooit sprake kunnen zijn. De – onterechte – suggestie bij VBTB8 van een directe (causale) relatie tussen financiële middelen en gerealiseerde maatschappelijke resultaten, lijkt mede de oorzaak van de beperkte informatie die over gerealiseerde versus geplande maatschappelijke resultaten in begroting en verantwoording is terug te vinden. Financiering afhankelijk maken van de bereikte outcome-resultaten is derhalve niet realistisch. Voor wat betreft de sturing en verantwoording is het wel wenselijk dat er sprake is van plausibiliteit dat de output heeft bijgedragen aan de outcome, aan te tonen met bijvoorbeeld de hiervoor genoemde instrumenten als benchmarks en evaluatieonderzoeken.
Het (regionale) collectief dat zich buigt over planning en uitvoering kan zich via de voorzitter over de bereikte maatschappelijke resultaten verantwoorden: lokaal door de burgemeester/wethouder aan de gemeenteraad en landelijk via de hoofdofficieren/het College van Procureurs Generaal door de ministers aan het Parlement. Over de gerealiseerde output en de daaraan verbonden kosten blijven de uitvoerende organisaties zich via hun hoofdkantoren aan de bewindslieden verantwoorden. Op deze manier rust de sturing van en de verantwoording over het resultaat op twee peilers: enerzijds de sturing op efficiency (output), anderzijds de sturing op effectiviteit (outcome). In beide gevallen is het benchmarken een belangrijk instrument. Figuur 2 geeft dit grafisch weer.

Figuur 2. Sturing en zicht op resultaat

De rol van de ‘Public Controller’
Het zichtbaar maken van de beleidsresultaten is de afgelopen jaren in Engeland een regulier onderdeel van het Home Office-beleid geworden. Het is het politiek-bestuurlijke sluitstuk van een groot aantal activiteiten die zijn samen te vatten als performance management: het formuleren van heldere veiligheidsdoelen, het volgen van de resultaten (versus de doelen), het vergelijken van vergelijkbare regio’s en organisaties op de gerealiseerde output en outcome, het faciliteren van verbeteringen die mogelijk zijn gebleken en, last but not least het informeren van uitvoeringsorganisaties, burgers/belastingbetalers over de resultaten van het beleid. In deze context is er zeker een rol weggelegd voor de public controller. De concerncontroller bij het departement heeft namelijk bij uitstek zicht op zowel de keten als geheel, als de daarin opererende individuele ketenpartners. Vanuit die positie kan de public controller de ambtelijke top bedienen met advies over de performance van de verschillende regio’s op het gebied van criminaliteitsreductie, zowel qua doelmatigheid als qua doeltreffendheid. Dit betekent wel dat het werkterrein van de public controller uitgebreid wordt richting de veel ‘softere’ kant van doeltreffendheid. De controller moet zich nu ook uitspreken over de mate van effectiviteit in de keten, naast de mate van efficiëntie waarmee dit gepaard is gegaan.
Zichtbaarheid van resultaat in het veiligheidsbeleid, landelijk en lokaal, inclusief de regionale verschillen betrekt burgers/ belastingbetalers bij het overheidsbeleid en is in Nederland net zo wenselijk en mogelijk als in Engeland!

Martin Bel en Renée Boswinkel zijn werkzaam bij de directie Financieel-Economische Zaken van het Ministerie van Justitie. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Noten
1 Algemeen Dagblad, 18 oktober 2005.
2 Met straf(recht)keten wordt bedoeld de diverse organisaties die zich achtereenvolgens bezighouden met opsporing (politie), vervolging (Openbaar Ministerie), rechtspraak en tenuitvoerlegging van straffen (gevangeniswezen, TBS, e.d.).
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 202.
4 Samen werken aan veiligheid: voorkomen en handhaven (www.rotterdamveilig.nl, maart 2006).
5 Wegwijzer baten-lastendiensten – instellingsprocedure (Ministerie van Financiën, 2001).
6 Waar in dit kader Engeland staat geschreven, wordt feitelijk bedoeld Engeland & Wales.
7 In Nederland fungeren AJB’s als regionale (arrondissementale) platforms waarin de deelnemers aan de strafketen periodiek de onderlinge afstemming van hun planning en werkwijze bespreken.
8 Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording.