Benchmarking en de ambitie van zelfregulering

Steeds vaker komt vanuit de samenleving, de gemeenteraad en anderen de vraag naar de prestaties van gemeenten naar boven. Vragen die van een duidelijk antwoord en een genuanceerde verklaring kunnen worden voorzien. Benchmarking zien de auteurs als een van de middelen die daar een grote zo niet doorslaggevende bijdrage aan kan leveren.

Slaagt de gemeente erin inwoners die een vergunning willen hebben binnen bepaalde servicenormen daarvan te voorzien? Is gemeentelijk beleid op het terrein van werkloosheidsbestrijding effectief? Is de omvang van de ambtelijke organisatie in verhouding met de maatschappelijke opgave? Allemaal relevante vragen die steeds vaker van een duidelijk antwoord en een genuanceerde verklaring kunnen worden voorzien. Zeker gezien de steeds verdergaande documentering van dit soort gegevens komt vergelijking van gemeenten meer in zwang. Er zijn in onze analyse drie ontwikkelingen die de beschikbaarheid van dit soort informatie over prestaties onmisbaar maken.

Drie trends op weg naar inzicht in prestaties

Groei naar een zelfregulerende bestuurslaag
De afnemers van lokale publieke dienstverlening (burgers en bedrijven) stellen steeds hogere eisen aan de transparantie van gemeentelijke dienstverlening. Deze transparantie bevordert de dialoog, het leren en de uiteindelijke actie tot gerichte verbetering. De betrokkenheid bij het publieke domein is er dan ook mee gediend. Het is onze overtuiging dat zonder deze inspanning de eis van meer transparantie uit de samenleving vroeg of laat in deze of een andere vorm aan gemeenten opgelegd zou worden. Dit is onvermijdelijk gezien het verlies aan vertrouwen in de overheid en het bestuur dat zich anders zou voordoen. De zucht naar vermindering van regelgeving en het beperken van administratieve lasten past in deze beweging.
In combinatie met deze eisen uit de samenleving leeft echter ook bij gemeenten zelf de wens om veel meer zelfregulerend te werk te gaan. Het lijkt vaak wel alsof de verhoudingen tussen bestuurslagen meer zijn gestoeld op wantrouwen in plaats van vertrouwen, waardoor we in een toezichtdemocratie zijn komen te verkeren. Symptomen hiervan zijn de stapeling van controle, op grote schaal inzetten van visitaties, oprichting van autoriteiten als de NMA en de uitbreiding van inspectietoezicht. De reden daarvoor is dat men zijn verantwoordelijkheid doorschuift en daarom onderbrengt in een moesjawara van instanties. Waarom is het nodig dat een provincie of het rijk het toezicht op de gemeenten uitvoert, als zij zich op eigen initiatief aan elkaar meten en daardoor duidelijk wordt waar ondermaats en bovenmaats gepresteerd wordt? Een meer principieel argument is dat juist toch de lokale democratie met haar horizontale verantwoordingsrelaties verantwoording dient af te leggen, te corrigeren, te leren en in sommige gevallen te sanctioneren. Sterker nog, om dit mechanisme te versterken is zelfs met veel energie de dualisering ingevoerd. Waarom is het nodig om naast deze horizontale verantwoordingsrelatie nog allerlei verticale toezichtrelaties te introduceren? De bewijslast daarvoor moet bij degene die dat verticale toezicht introduceert liggen. Dit past ook in de bredere beweging die bijvoorbeeld door de commissie-Alders is ingezet om het toezicht vergaand te vereenvoudigen. Zeker waar het gaat om het signalerend toezicht (in tegenstelling tot het interveniërend toezicht) liggen hier mogelijkheden. Deze twee tendensen (tegemoetkomen aan de roep van samenleving om meer transparantie en een oplossing voor de voortschrijdende toezichtdemocratie) zijn alleen te verenigen in slimme arrangementen met efficiënte vormen van horizontaal toezicht en beperking van verticaal toezicht. Inzicht in prestaties is daarvoor onmisbaar.

Noodzaak van bestuurskracht
De gemeenten komen voor steeds grotere maatschappelijke opgaven te staan en moeten laten zien dat zij ook in staat zijn deze opgaven het hoofd te bieden. Als voorbeeld noemen we de deels al ten uitvoer gebrachte voornemens om tot verdergaande decentralisatie over te gaan. Het decentraliseren van de WWB en de WMO doet bijvoorbeeld een groot beroep op gemeenten. In 2004 formuleerde de commissie-Jorritsma de visie dat gemeenten in 2015 namens de gehele overheid hét loket voor de burger (inwoners en ondernemers) zullen vormen. Ook dan geldt dat transparantie ervoor kan zorgen dat helder en vergelijkbaar is in hoeverre een gemeente wel of niet adequaat presteert en de oorzaken van een eventueel laag niveau van presteren aan het licht komen. Deze trend naar meer verantwoordelijkheid bij gemeenten zet ook onder het huidige kabinet door. Om deze belangrijke positie van gemeenten te rechtvaardigen is een hoog kwaliteitsniveau van de lokale publieke dienstverlening noodzakelijk. Het doorzetten van de lijn van het versterken van het horizontaal toezicht en op die manier een zelfregulerende en zelfcorrigerende bestuurslaag worden, verdient dus ook aanbeveling vanwege de meer complexe en grotere maatschappelijke opgave waarvoor gemeenten zich gesteld zien.1

Regiegemeente
Steeds duidelijker wordt dat de gemeente slechts een van de partijen is die een rol speelt in het complexe speelveld van het maatschappelijke domein. Daaraan gekoppeld zien we dat gemeenten in toenemende mate kiezen voor verzelfstandiging of zelfs privatisering van dienstonderdelen. De regionalisering van onder meer sociale diensten neemt een grote vlucht en zelfs grootschaliger oplossingen voor schaalproblemen (bijvoorbeeld het shared service centrum voor staftaken in de Drechtsteden) dienen zich aan. Dit leidt ertoe dat gemeenten in steeds meer gevallen niet langer gebruik kunnen maken van hiërarchische sturing om hun doelstellingen te bereiken, maar juist ook gebruik moeten maken van instrumenten als visitatie, benchmarking, prestatiemeting, tevredenheidonderzoek om relevante informatie boven tafel te krijgen en beleidskeuzes te beïnvloeden. De sturing op verbonden partijen kan niet zonder transparantie van de relevante informatie.

Deze drie ontwikkelingen vragen om goed onderbouwd inzicht in en transparantie van gemeentelijke prestaties. Daartoe staan ons verschillende niet op zichzelf staande instrumenten ter beschikking zoals servicenormen, citizen-charters, burgerpeilingen etc. Deze passen zonder uitzondering in een meer algemeen beleid om het zelfregulerend vermogen van gemeenten te verhogen en om van gemeenten de portal naar de burger te maken. In dit artikel gaan we nader in op benchmarking. Benchmarks kunnen een belangrijke ondersteuning van dat algemene kwaliteitsbeleid zijn zoals inzicht in het voldoen aan overeengekomen servicenormen (kwaliteitshandvesten). Wij zien als toekomstmogelijkheid zelfs het faciliteren van vomen van zelfevaluatie en visiteren van gemeenten. Het begrip ‘benchmarking’ heeft internationaal en nationaal een grote vlucht genomen. Het maakt deel uit van een gedurende de laatste decennia ontstane hausse aan initiatieven voor verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Wij zijn van mening dat de transparantie van informatie met kwalitatief goede benchmarks op een voor gemeenten vergelijkbare manier mogelijk is. Benchmarking geeft inzicht in de kwaliteit van je bedrijfsvoering, leert je zwakkere schakels te versterken door bij de ‘buren’ te kijken, draagt bij aan verbeterde bedrijfsvoering en zo tot betere diensten en tevreden afnemers, zorgt voor een transparant en kwaliteitsbewust imago, zorgt voor verantwoording van de gemeente naar burgers en bedrijven en dus voor een sterk eigen toezicht, waardoor het rijks- en provinciaal toezicht meer op afstand kan komen. In het algemeen stelt dit inzicht door benchmarken het gemeentebestuur in staat samen met partners te werken aan de versterking van de bestuurskracht in een gemeentelijke samenleving.2 Benchmarking stimuleert met een jaarlijkse of tweejaarlijkse meting permanente verbetering en kan er zelfs voor zorgen dat gemeenten door onderlinge concurrentie beter gaan presteren. Bij deze kansen zijn er echter ook enkele niet onbelangrijke valkuilen. Daarop gaan we in de volgende twee paragrafen in.

Leren in de dramademocratie

Bij het gebruik van benchmarks moet steeds de dialoog en het leren centraal staan. In het licht van de roep van de samenleving om transparantie over prestaties en de wens van gemeenten om zelfverantwoording te versterken is dit een belangrijk uitgangspunt. De paradox is dat juist dit uitgangspunt onder druk staat. Want genoemde drie trends voltrekken zich in de context van de ontwikkeling naar een dramademocratie3, de niet aflatende aandacht van de media en het publiek voor incidenten en details, en de neiging om bij elke als verkeerde of als ‘beetje dom’ betitelde actie er het politieke leven van de bestuurder als issue bij te betrekken, of in ieder geval vormen van afrekening centraal te stellen.

Een grote valkuil is dan ook dat benchmarks worden gebruikt om af te rekenen. In de dramademocratie is de focus meer gericht op het vinden van een zondebok dan op het leren van gemaakte fouten. De neiging wordt bevorderd te verbergen in plaats van te verantwoorden uit angst voor snelle reputatieschade, terwijl juist verbergen de argwaan vergroot. Wij zijn van mening dat gemeentebesturen in deze context juist beter zelf het initiatief kunnen nemen en zelfverantwoording hoog in het vaandel moeten hebben; dat is publiek leiderschap. Ook als dat eventueel tot pijnlijke discussies kan leiden. Beter snel je verlies nemen dan na eindeloos gedoe alsnog met de billen bloot komen. Het belangrijkste is dat alleen door zelf transparant te willen zijn een sfeer van vertrouwen kan ontstaan die de dominantie van de dramademocratie verzacht. Het is van groot belang vooraf met elkaar vast te stellen dat het bij benchmarking uiteindelijk gaat om het ontdekken en toepassen van best practices en niet om het doen rollen van koppen. Een benchmark is dus geen schandpaal, maar een mijlpaal op weg naar de best mogelijke dienstverlening. Daarbij gaat het niet alleen om de beste producten, maar ook om de wegen waarlangs die producten het beste kunnen worden vervaardigd. Benchmarking omvat dus steeds twee elementen of hoofdfasen: vergelijken én verbeteren. De ambitie is het inrichten van een continu verbeteringsproces.

Eisen aan benchmarks om leren mogelijk te maken

Dat leren stelt ook methodische eisen: Vanouds richten benchmarks zich vooral op doelmatigheid. Maar de wereld is niet in cijfers te vatten – overigens beoogt een benchmark dat ook niet. Meten is slechts een middel om tot vergelijking en interpretatie te komen. Benchmarking richt zich op het verhaal achter de cijfers en de lessen die je daaruit kunt trekken. De neiging bestaat om aan benchmarks alleen de vrij klassieke functie van de rationele analyse te verbinden en de vergaande aandacht voor harde meetbare prestatiegegevens om bestuurders op af te rekenen. Maar meten is niet altijd weten! Aan het benadrukken van deze ‘harde’ kant zit dan ook een aantal – overigens algemeen be- en erkende en ook in recente historie uitgebreid bediscussieerde – mogelijke nadelen. Primair betrokkenen kunnen benchmarks ontlopen, ze kunnen strategische informatie verschaffen en de openheid om zelfkritisch te zijn kan worden aangetast. Het is daarom van groot belang dat aan het aanbod van kwantitatieve benchmarks kwalitatieve worden toegevoegd, of dat de kwantitatieve analyse verrijkt wordt met kwalitatieve data. Dat maakt immers een veel betere interpretatie van de verzamelde data mogelijk. Een hoge score op een bepaald beleidsterrein kan immers het gevolg zijn van een bewuste politieke keuze die heel goed te billijken is. Een discussie als deze maakt overigens ook precies duidelijk waarom horizontale verantwoording de voorkeur verdient, juist op dat niveau kunnen lokale omstandigheden immers reëel worden meegewogen bij de beoordeling van de prestaties.

Ook stelt dat leren een aantal eisen aan de procesvoering: Het idee achter benchmarking is sympathiek en eenvoudig, maar het daadwerkelijk uitvoeren ervan is lastiger. Want wat vergelijken we, ofwel: welke indicatoren hanteren we? Outcomes, outputs of ook throughputs en inputs. Wat is daarover beschikbaar en hoeveel indicatoren willen we bestuderen tot op welk niveau van detail? Met wie vergelijken we? Wie vergelijkt? Wie doet er wat mee? Wie verbetert er uiteindelijk en hoe gaat dat dan in z’n werk? De ontwikkeling van een benchmark is dus vrijwel altijd een continu proces dat vooral in het beginstadium van zowel uitvoerder als deelnemers veel inzet vraagt. Bij een goede benchmark (met keurmerk) stellen de deelnemende gemeenten dan ook zelf vast waarop ze precies willen meten en weten om te voorkomen dat appels met peren worden vergeleken. Verder is essentieel dat bij bekendmaking van de eindresultaten veel ruimte is voor de interpretatie van de uitkomsten, de verklaring van afwijkingen en het definiëren van acties (geïnspireerd door andere deelnemers) om tot verbetering te komen.

Sanctioneren als sluitstuk
Niettegenstaande de bovenstaande waarborgen voor verkeerd gebruik of jumping to conclusions kan er in de lokale democratische verhoudingen natuurlijk wel degelijk gebruikt gemaakt worden van de beschikbaarheid van prestatie-informatie. In dat perspectief is sanctioneren dan ook mogelijk. Ook benchmarks worden immers in een politiek(-bestuurlijke) context gebruikt. Indien blijkt dat ook na enige jaren verbetering op zich laat wachten en dat dit ontegenzeggelijk te wijten is aan onvoldoende ingrijpen door het bestuur, dan kan het gebruik van het controle-instrumentarium en zelfs het inroepen van de vertrouwensregel aan de orde zijn. Omdat het verstandig is dit soort verantwoordingsinformatie in te bedden in bredere gegevens (waaronder kwalitatieve) verdient het aanbeveling benchmarking in te passen in reguliere cycli zoals de meerjarenbeleidprogrammering en de Planning en Control-cyclus. Op die manier is het mogelijk prestatieafspraken en prestatiemeting een rol te laten spelen in de belangrijke debatten tussen raad en college.

Huis van de benchmarks

Met de eerdergenoemde trends en de gevaren in het achterhoofd is door de VNG al twee jaar geleden besloten tot een project benchmarking. Uiteindelijk heeft dat geresulteerd in het idee om voor gemeenten een zogenaamd ‘Huis van de Benchmarks’ te maken. Dit idee is niet alleen geboren vanuit de eerdergenoemde drie trends maar ook omdat er een flinke wildgroei van benchmarks aan het ontstaan was. Die wildgroei leidde tot fragmentatie, die er vervolgens weer toe leidde dat gemeenten aan allerlei verschillende benchmarks meededen die onderling weer niet goed met elkaar te verglijken waren. Door deze gezamenlijk in een huis te plaatsen, te koppelen en er vanuit de koepelorganisatie van gemeenten een indeling in beleidsterreinen en een keurmerk aan te koppelen en op witte vlekken aanbod uit te lokken, is het mogelijk daadwerkelijk stappen te zetten naar die zelfregulerende bestuurslaag.

Dit huis is een uitvloeisel van de inspanningen van de stuurgroep benchmarking. Deze stuurgroep is ingesteld door de commissie-Jorritsma (de commissie gemeentelijke dienstverlening) en kreeg de opdracht om te komen tot een samenhangend benchmarkaanbod voor gemeenten waarin ‘watdoetjegemeente.nl’ (sterk op output gericht) en de ‘Staat van de gemeente’4 (sterk op outcome gericht) geïntegreerd zouden zijn. De inzet op benchmarks, die ondersteund wordt door de VNG, de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) en de Vereniging voor Statistiek en Onderzoek (VSO), is erop gericht om de transparantie van het gemeentelijk handelen en de prestaties te vergroten, te komen tot een betere vergelijkbaarheid tussen gemeenten door het aanreiken van een standaard en uiteindelijk om door vergelijking en transparantie gemeenten te ondersteunen om tot hogere kwaliteit van functioneren te komen. Het huis zal in de komende jaren tot verdere wasdom moeten komen. Gemeenten en de VNG kiezen dus vanuit eigen kracht voor het proactief ontwikkelen van dit instrument opdat dit, vanuit meer duidelijkheid over het aanbod van benchmarks en een vergelijking tussen gemeenten op hoofdlijnen, via een langjarige doorontwikkeling zal leiden tot een basis die in alle gemeenten zal worden uitgevoerd.

Op dit moment is er door de veelheid en de gefragmenteerdheid van de benchmarks nog geen eenheid in de vergelijkingsmaatstaven voor prestaties. Ook participeren gemeenten nog in verschillende onderdelen van het huis in verschillende mate. Het is echter nadrukkelijk de bedoeling van dit huis om meer eenheid tot stand te brengen, met als inzet: goede benchmarks, goede cijfers en (tot op zekere hoogte) uniformering en transparantie. Zo zijn de afgelopen jaren verschillende instrumenten ontwikkeld. Dit alles is samengebracht in het benchmarkhuis met als adres: www.watdoetjegemeente.nl. Op de bovenste verdieping (‘Waar staat je gemeente?’) krijgen gemeenten een rapport op hoofdlijnen van het eigen presteren in vergelijking tot het gemiddelde van andere gemeenten. In een uitgebreidere database kunnen gemeenten zich op uiteenlopende gebieden vergelijken met andere gemeenten naar keuze (eerste verdieping, ‘Wat doet je gemeente?’). En in de Gids gemeentelijke benchmarks is het aanbod van gemeentelijke benchmarks op een rij gezet (begane grond van het huis). We lopen de verdiepingen wat uitgebreider door.

• Begane grond

De begane grond zijn alle benchmarks die betrekking hebben op gemeentelijk presteren. Deze zijn opgenomen in de Gids gemeentelijke benchmarks (het zijn er ongeveer vijftig). Begin 2007 beoordeelde de VNG voor de tweede keer de geïnventariseerde benchmarks aan de hand van enkele kwaliteitscriteria.5 Deze criteria zijn overigens vooral gerelateerd aan de methodische en proceseisen die hierboven genoemd zijn. De belangrijkste eis daarbij is dat er in het proces van de benchmark waarborgen zijn voor het maximaliseren van het lerend effect. Uit deze kleinere ‘vijver’ van gekeurmerkte benchmarks (ongeveer dertig) kon begin 2007 een eerste selectie gemaakt worden voor een ‘Familie van Benchmarks’. Lid van deze familie zijn die benchmarks waarvan de VNG denkt dat alle gemeenten eraan mee zouden moeten doen. Uiteindelijk moet de familie een samenhangend basispakket van benchmarks zijn die gezamenlijk de belangrijkste gemeentelijke terreinen afdekken en met name startende gemeenten focus bieden. Ook is de familie een belangrijke bron voor cijfers in de database (de eerste verdieping van het benchmarkhuis) en de rapportmodule (de bovenste etage) en daarmee (deels) voor een breder publiek interessant. Het uitgangspunt is dat uit elke benchmark uit de familie een of enkele indicatoren van de begane grond naar de eerste verdieping worden gepromoveerd.

De familie bestaat nu uit benchmarks op de volgende gebieden:

• WWB (SGBO)
• Publiekszaken (SGBO)
• Bouw en Woningtoezicht (Zenc)
• Omvang ambtelijk apparaat gemeenten (Berenschot)

Om van deze vier benchmarks naar een echte familie te kunnen komen die als basispakket kan functioneren, zullen bestaande benchmarks worden gebundeld en zullen nieuwe benchmarks worden uitgelokt. Dit om ervoor te zorgen dat de familie ook daadwerkelijk dat brede starterspakket wordt.

Met het oog op het worden van een zelfregulerende bestuurslaag zou de insteek moeten zijn dat de familie benchmarks door zoveel mogelijk gemeenten wordt uitgevoerd. Dit kan dan de basis worden voor de vergelijking van prestaties en data van gemeenten. Het ontwikkelen van een dergelijk dekkend pakket – en dat ook landelijk dekkend maken – zal naar verwachting enkele jaren in beslag nemen. In deze situatie is het, door de koppeling van benchmarks aan de beleidscyclus, steeds beter mogelijk gestructureerd en vergelijkbaar aan verbetering van effectiviteit te werken. Op deze manier wordt een meeromvattend kwaliteitsbeleid mogelijk.

• Eerste etage

Onder het motto ‘vergelijken, verbazen, leren, verantwoorden’ is op de eerste etage allerhande informatie te vinden over gemeentelijk presteren, voor een groot deel ontsloten uit centrale bronnen maar ook informatie uit benchmarks of door gemeenten zelf aangeleverd. Een combinatie van subjectieve en objectieve informatie, geclassificeerd naar acht beleidsterreinen: Veiligheid, Verkeer en vervoer, Werk en inkomen, Economie, Onderwijs, Sociale voorzieningen, Publieke dienstverlening, Bouwen en wonen. De database die via deze etage te raadplegen is, biedt de bezoeker een vrije vergelijking van gemeentelijk presteren. Met andere woorden: de bezoeker bepaalt zelf welke combinaties van cijfers hij/zij vergelijkt. Inmiddels zijn de gegevens van gemeenten die deelnemen aan de Staat van de gemeente hier ook op te vinden. De Staat van de gemeente – die in een coproductie van de VGS met PON, Deloitte en BMC is ontwikkeld – geeft op hoofdlijnen het functioneren van de gemeente weer vanuit de invalshoek van de burger.

• De bovenste verdieping

De bovenste verdieping stelt een bezoeker in staat zich snel op de absolute hoofdlijn een beeld te vormen van het presteren van zijn of haar gemeente door middel van zowel subjectieve als objectieve indicatoren. Dit instrument heeft als ambitie om in de bestaande veelheid van indicatoren en monitoren te komen tot een betrekkelijk eenvoudig dashboard van maximaal vijftig indicatoren, die het gehele functioneren van gemeenten bestrijken. Dit rapport kan de dialoog voeden tussen burgers/media en gemeenten, tussen raad en college. En nodigt uit tot het vertellen van het verhaal áchter de cijfers. Want cijfers alleen zeggen niet alles. Zo kom je tot betere vergelijkingen, duidelijker definiëren van de benchmarkbehoefte bij gemeenten en een beter gevoed lokaal debat.

Hier ligt dus een concreet aanbod voor gemeenten! De mogelijkheid om als bestuurslaag meer zelfregulerend op te gaan treden, ervoor te zorgen dat gefundeerd vergeleken wordt, op een goede manier om te gaan met prestatiegegevens en bestuurskracht te laten zien vanuit een proactieve opstelling ligt open. Doet u ook mee?

Maarten Schurink is Hoofd Strategie en beleidsprogrammering van de gemeente Dordrecht en lid van de stuurgroep benchmarking.
Henk Wesseling is gemeentesecretaris van Dordrecht, lid van de commissie- Marijnen en voorzitter van de stuurgroep benchmarking.

Noten
1 Wesseling, Henk en Mark van Twist, Publieke verantwoording en bestuurskracht; Lessen over zelfverantwoording, in: Management in overheidsorganisaties, december 2004.
2 VGS en VB, red. Rien Fraanje, Over bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht, p. 22 e.v., Den Haag 2007.
3 M. Elchardus, De dramademocratie, 2003.
4 Aardema, H. en A.F.A. Korsten, De staat van de Gemeente. Op weg naar een handzame landelijke gemeentemonitor, 2005.
5 Zie ook Aedes-Magazine, Benchmarking de maat genomen, nr. 11, 2007.