Governance en de Europese Unie

In 2001 stelde de Europese Commissie (EC) het witboek Europese governance op. Hierin beschrijft de commissie hoe de Unie de governance beginselen zou moeten toepassen op haar (mondiale) verantwoordelijkheden. In hoeverre komt het witboek van de Europese Commissie overeen met en sluit het aan bij de goodgovernance standaard voor de publieke sector van de commissie-Langlands?

De Europese Unie kent op dit moment vele uitdagingen:

• Recent zijn er tien leden toegetreden tot de EU en binnen tien jaar zullen waarschijnlijk ook andere Oost-Europese landen toetreden. De Unie heeft rekening te houden met meer landen en stakeholders die allemaal hun eigen interesses en belangen hebben. De besluitvorming wordt hierdoor ondoorzichtiger en ingewikkelder.
• De bevolking van de Europese landen voelt zich niet betrokken bij de Europese besluitvorming. Nederland en Frankrijk hebben de Europese grondwet afgewezen. Veel mensen geloven niet meer dat een ingewikkeld systeem, waar ze weinig van begrijpen, een beleid kan voeren waar zij achter staan. De Unie wordt vaak gezien als te veraf en tegelijkertijd opdringerig.1
• Ook kende de EU verschillende fraude- en corruptieschandalen.

De legitimiteit van de Europese Unie staat onder druk. De vraag is hoe de EU met deze uitdagingen om zal gaan, zodat haar legitimiteit en bestaansrecht ook in de toekomst gewaarborgd is.

In 2001 heeft de Europese Commissie (EC) het witboek Europese governance opgesteld. Hierin beschrijft de commissie hoe de Unie de governance beginselen zou moeten toepassen op haar (mondiale) verantwoordelijkheden. De governance gedachte is ontstaan uit de vraag hoe een organisatie zich kan handhaven binnen een globaliserende wereld, waarin steeds meer stakeholders betrokken zijn bij de bedrijfs- en beleidsvoering van de organisatie. Veel organisaties stellen een good-governance code op (bijvoorbeeld de code Tabaksblat) waarin zij de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bestuur regelen. Ook het toezicht op de organisatie is van steeds groter belang.
Publieke organisaties en de EU worstelen met de vraag hoe zij good-governance kunnen implementeren binnen de organisatie. Veel governance theorieën gaan echter vooral in op governance in de private sector. In 2004 heeft de overheid in het Verenigd Koninkrijk een commissie opgesteld: The independant Commission of Good Governance in Public Services (2004) onder leiding van Sir Alan Langlands. Deze commissie bestaat uit wetenschappers die onderzoek hebben gedaan naar de meest recente governance theorieën. Hun opdracht was het opstellen van good-governance standaard voor de publieke sector. Deze governance standaard bestaat uit zes kernprincipes en kan gebruikt worden als leidraad voor iedereen die de governance code in de praktijk van het publieke domein wil toepassen. Ook geeft deze standaard inzicht in de sterke en negatieve aspecten van eerdere governance theorieën en op welke punten deze verbeterd kunnen worden. Dit artikel gaat in op de vraag in hoeverre het witboek van de Europese Commissie overeenkomt met en aansluit bij de good-governance standaard van Langlands.

Het good-governance model van Langlands
Het model van Langlands gaat uit van zes kernprincipes van good-governance.

Good-governance betekent:

1. Aandacht voor het doel van de organisatie en de uitkomsten daarvan voor burgers en belanghebbenden;
2. Effectief presteren in een omgeving waarbij de functies, rollen en verantwoordelijkheden helder zijn;
3. Het promoten van waarden voor de gehele organisatie door deze binnen de organisatie uit te dragen (onder andere door het geven van het goede voorbeeld);
4. Beslissingen nemen aan de hand van goed geïnformeerde en transparante besluitvorming en managen van risico’s;
5. Het ontwikkelen van de capaciteit en capabiliteit van de bestuurslaag;
6. Het betrekken van de stakeholders bij de besluitvorming, waarbij verantwoordelijkheden helder zijn.

Het model is een leidraad voor het management hoe zij de governanceprincipes kan implementeren binnen de organisatie.2

Het witboek Europese governance
De Europese Commissie heeft in 2001 het witboek Europese Governance gepresenteerd. Waarom moet de Europese governance worden hervormd? De EC geeft hiervoor een aantal redenen. In de ogen van het publiek is de Unie niet in staat om doeltreffend op te treden wanneer dat echt nodig is, bijvoorbeeld wanneer het gaat om werkloosheid of bedreiging van de voedselveiligheid. Wanneer de Unie echter wel doeltreffend optreedt, wordt het resultaat maar zelden gezien als haar verdienste. De lidstaten geven geen goede informatie over het doen en laten van de Unie. De lidstaten wijzen te gemakkelijk met een beschuldigende vinger naar Brussel bij moeilijke besluiten waar ze zelf mee hebben ingestemd of zelfs om hebben gevraagd. Ten slotte kennen veel mensen het verschil tussen de instellingen niet. Het is hen niet duidelijk wie de besluiten neemt die op hen betrekking hebben.3 Hervorming van de Europese governance houdt in dat de Commissie zich meer op haar kerntaken moet richten. De voorstellen van het witboek moeten verbetering brengen in de manier waarop zij beleidsinitiatieven neemt.
De governance en de veranderingen die door de EC in het witboek worden voorgesteld zijn gebaseerd op vijf beginselen: openheid, participatie, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang.
Elk van deze beginselen is van groot belang om een democratischer vorm van governance tot stand te brengen. Zij liggen ten grondslag aan de democratie en de rechtstaat in de lidstaten en zijn van toepassing op alle bestuursniveaus: mondiaal, Europees, nationaal, regionaal en lokaal.

• Openheid. De instellingen moeten meer openheid betrachten bij hun werkzaamheden. Samen met de lidstaten zouden zij actief moeten communiceren over wat de EU doet en welke besluiten de Unie neemt. Taalgebruik moet begrijpelijk zijn voor het grote publiek.
• Participatie. Gestreefd moet worden naar een grotere participatie bij de beleidsontwikkeling. Dit zal tot meer vertrouwen leiden in het eindresultaat.
• Verantwoordingsplicht. De rolverdeling in het wetgevings- en het uitvoeringsproces moet worden verduidelijkt.
• Doeltreffendheid. Het beleid moet doeltreffend zijn en op het juiste moment komen.
• Samenhang. Beleid en maatregelen moeten samenhangend zijn en gemakkelijk te begrijpen. Samenhang in het beleid van de EU wordt steeds belangrijker: er zijn meer taken bij gekomen; de uitbreiding zal tot een grotere diversiteit leiden.4

De Europese Commissie doet voorstellen voor veranderingen die zijn verdeeld in vier afdelingen.

Grotere betrokkenheid (meer openheid in het functioneren van de Unie)
Informatie over Europese aangelegenheden moet toegankelijker worden voor burgers. De instellingen en lidstaten moeten actiever communiceren met het grote publiek over Europese aangelegenheden. De burgers moeten meer bereikt worden via regionale en lokale democratie.

Betrokkenheid bij beleidsvorming
De Europese Commissie moet bij de besluitvorming rekening houden met regionale en lokale kennis. Hiertoe zou zij een stelselmatige dialoog moeten organiseren met Europese en nationale verenigingen van regionale en lokale overheden, waarbij de nationale grondwettelijke en administratieve regels niet uit het oog mogen worden verloren. Voorts zouden een uitwisseling van personeelsleden en gezamenlijke opleidingen voor overheidsinstanties op verschillende niveaus kunnen bijdragen tot een betere kennis van elkaars beleidsdoelstellingen.

Meer flexibiliteit
Vanwege de uiteenlopende plaatselijke omstandigheden is het moeilijk om voor de gehele Unie één enkele reeks voorschriften vast te leggen zonder de wetgeving buitensporig complex te maken. Er zou meer flexibiliteit moeten zijn bij de keuze van de middelen voor de tenuitvoerlegging van wetgeving en programma’s met belangrijke gevolgen voor lagere overheden zoals regio’s, provincies en gemeenten.

Algemene samenhang van het beleid
Er moet worden gekeken naar de territoriale gevolgen van EU-beleid op terreinen zoals vervoer, energie of milieu. Het beleid op deze terreinen zou deel moeten uitmaken van een samenhangend geheel. De Commissie is voornemens de verbeterde dialoog met de lidstaten en hun regio’s en steden aan te grijpen om indicatoren te ontwikkelen aan de hand waarvan kan worden nagegaan waar meer samenhang is vereist.5

Kritiek op het witboek Europese governance
Het witboek is onder andere gepubliceerd op internet om een brede discussie op gang te brengen over governance in de EU. Wetenschappers hebben commentaar geleverd. Een belangrijk kritiekpunt is dat men in het witboek een eigen subjectieve vorm van governance introduceert. Men gaat niet in op definities die in andere literatuur wordt gebruikt. Ook refereert men niet aan andere voorbeelden van governance standaarden bij internationale organisaties.6 Hierdoor ontbreekt het aan een stevige onderbouwing van de definitie van governance. Op welke punten van het witboek kan men kritiek hebben wanneer het wordt vergeleken met de governance code van Langlands? Ik ga hier in op de vijf beginselen van governance beschreven in het witboek.

Openheid
Openheid of transparantie speelt bij alle governance codes en ook bij Langlands een belangrijke rol. In een sterk gedifferentieerde samenleving met veel stakeholders moeten beslissingen worden genomen aan de hand van goed geïnformeerde en transparante besluitvorming en managen van risico’s. Hierdoor kan het draagvlak van de beslissing onder de stakeholders en de actoren worden vergroot. In een groter wordende EU is transparantie van steeds groter belang. De Commissie en de Raad stellen ook meer documenten (online) beschikbaar voor het publiek. Sinds 2002 zijn alle officiële documenten beschikbaar in de Eur-Lex database.7 Het beginsel van openheid komt overeen met punt vier van de Langlands code.

Participatie
Het is van belang om zo veel mogelijk stakeholders bij de besluitvorming te betrekken. Nadelig hieraan is dat hierdoor de besluitvorming ook vertraagd kan worden. Het is belangrijk om goed in kaart te brengen wie de stakeholders bij het besluitvormingsproces zijn en wie welke verantwoordelijkheden heeft. De Europese Commissie streeft naar een grotere participatie van de ‘civil society’ (het maatschappelijk middenveld) bij de besluitvormingsprocessen. Dit doet zij onder andere door het meer betrekken van maatschappelijke organisaties bij besluitvorming. Het beginsel komt overeen met punt zes van de Langlands code.

Verantwoordingsplicht
De rolverdeling in het wetgevings- en het uitvoeringsproces moet worden verduidelijkt. Er is behoefte aan een betere (verantwoordings)rolverdeling tussen lidstaten, EU-instellingen en alle andere partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid van de Unie. De kerntaken en verantwoordingsrelaties van de EUinstellingen moeten daarom helder en duidelijk worden omschreven. De relatie tussen de instelling en de burger moet inzichtelijk zijn. Indien de regels van de EU niet worden ondersteund of slecht worden uitgevoerd door lidstaten of Europese instellingen, worden alle instellingen van de EU in het geheel door het publiek ter discussie gesteld. Het beginsel verantwoordingsplicht komt overeen met punt twee en punt zes van het Langlands model. Punt twee van het Langlandsmodel legt sterk de nadruk op accountability of verantwoordelijkheden. De verantwoordingsplicht wordt echter sporadisch genoemd in het witboek. Curtin & Dekker geven aan: “Why was the notion of ‘accountability’ not given a much more central in its considerations.”8

Doeltreffendheid
Het stellen van objectieve doelen speelt een belangrijke rol bij accountability. Burgers willen value for money, heldere doelstellingen en het meten van resultaten. De EC wil daarom dat het beleid de gewenste resultaten oplevert op basis van heldere doelen. De moeilijkheid hierbij is dat de resultaten niet altijd te bepalen zijn bij Europese instellingen die vooral beleidsmatig actief zijn. Het doeltreffendheidbeginsel komt overeen met punt één en twee van de Langlands code. Het doel van de organisatie staat voorop, waarbij functies, rollen en verantwoordelijkheden duidelijk zijn.

Samenhang
Samenhang in het beleid van de EU zal steeds meer een primaire plaats innemen. Er is een grotere diversiteit aan actoren ontstaan, doordat nieuwe leden binnen de EU zijn toegetreden. Ook regionale en lokale autoriteiten zullen vaker betrokken zijn bij het EU-beleid. Samenhang vraagt om politiek leiderschap en een groot verantwoordelijkheidsgevoel bij de instellingen, die zorgen voor een consistente aanpak in een complex systeem. Dit beginsel wordt behandeld bij punt zes van het Langlandsmodel. Samenhang en accountability kunnen volgens Langlands worden bereikt door een dialoog met de stakeholders die gebaseerd is op belangen en vertrouwen. Alle partijen moeten hier aan bijdragen. De partijen moeten de verschillende, soms tegenstrijdige, belangen herkennen en erkennen. Hierdoor zullen alle partijen ook aan bod komen tijdens de onderhandelingen. Dit geeft de basis voor vertrouwen en oplossingen.

Conclusie
Welke punten van het model van de kernprincipes van Langlands komen terug in het Europese witboek en op welke punten verschilt het witboek? Wanneer we de grondbeginselen van het witboek vergelijken met de good-governance standaard van Langlands, valt op dat de Europese Commissie in het witboek Europese governance in eerste aanleg primair de aandacht geeft aan het betrekken van de stakeholders bij de Europese besluitvorming, wat overeenkomt met punt zes van de Langlandscode. Dit probeert men onder andere te bereiken door samen te werken met lokale en regionale bestuursorganen. Punt twee van de Langlandscode – effectief presteren in een omgeving waarbij de functies, rollen en verantwoordelijkheden helder zijn – komt ter sprake. Punt één en punt vier van de code komen terug bij het beginsel doeltreffendheid en openheid.

Wat opvalt is dat punt drie (het promoten van waarden voor de gehele organisatie door deze binnen de organisatie uit te dragen) en punt vijf (het ontwikkelen van de capaciteit en capabiliteit van de bestuurslaag) weinig of geen aandacht krijgen in het witboek. Een gemiste kans aangezien de EC en de Europees instellingen niet al te goed bekend stonden en zelfs te maken hadden met fraude en corruptie. In 1999 ongeveer twee jaar voor het uitkomen van het witboek was de Europese Commissie afgetreden wegens corruptie en nepotisme en daalde het vertrouwen in de Europese ambtenaar tot een dieptepunt.9 Het governance witboek had, naast andere maatregelen, een aanzet kunnen zijn om het geschonden vertrouwen weer enigszins te herstellen. Intussen worden er door de Europese Commissie voorstellen gedaan voor strengere regels voor beursgenoteerde bedrijven en het naleven en introduceren van governance codes. Hoe ver is de EU zelf met het naleven van de governance codes?
Het vertrouwen van de Europese burger in de EU is zoals gezegd niet bijster hoog. Paul van Buitenen, de klokkenluider die de Europese Commissie ten val bracht, had in 2004 nog forse kritiek op de Europese instellingen. Er werd volgens hem nog volop gefraudeerd.10
Ook kan de Europese Rekenkamer voor een groot gedeelte van de Europese uitgaven de rechtmatigheid niet vaststellen. Tijdens de verkiezingen voor het Europese parlement behaalde Van Buitenen meerdere zetels met zijn partij Europa Transparant. Blijkbaar is de Nederlandse burger nog niet overtuigd van een transparant en integer Europa. Gezien de voorbeelden die ik heb genoemd zouden het promoten van waarden, een onkreukbaar imago en het tegengaan van corruptie in het witboek veel meer aandacht moeten krijgen.

In Nederland praten de politici nauwelijks over Europa. Tijdens de laatste parlementsverkiezingen is Europa nauwelijks aan bod geweest. Nadat de Nederlandse bevolking de Europese Grondwet heeft afgewezen neemt de Nederlandse regering een afwachtende houding aan ten opzichte van Europa. Een nieuwe aangepaste grondwet wordt door Nederland op dit moment afgewezen. Echter, Europa wordt belangrijker en neemt meer beslissingen die van invloed zijn op de afzonderlijke lidstaten en regio’s. Met de toetreding van nieuwe lidstaten zal de Unie steeds slechter bestuurbaar worden. Duidelijke spelregels voor het stroomlijnen van het politieke proces van de Unie zijn daarom van belang. De Nederlander is naar mijn mening niet tegen Europa, maar wil een discussie op gang brengen en beter geïnformeerd worden. Vooral na het toetreden van nieuwe leden zal de overzichtelijkheid van Europese beslissingen afnemen. De Europese Commissie zou het promoten van waarden voor de gehele organisatie sterker moeten uitdragen en het ontwikkelen van de capaciteit en capabiliteit van de bestuurslaag meer moeten bevorderen. Deze punten moeten dan ook meer expliciet in het witboek Europese governance genoemd worden. Wil de Unie het vertrouwen van de Europese burger niet verliezen dan zullen Europa en de Europese Commissie veel transparanter en vooral integer moeten opereren.

Björn de Stürler Boekwijt studeert sinds 2002 Bestuurskunde aan de universiteit van Leiden. Hij schreef dit artikel als afsluiting van het mastervak Governance.

Noten
1 Witboek Governance Europese Commissie (2001), p. 3
2 Langlands (2004), p. 5
3 Witboek Governance Europese Commissie (2001), p. 7
4 Witboek Governance Europese Commissie (2001), p. 11
5 Witboek Governance Europese Commissie (2001, p. 15
6 Curtin & Dekker (2005), p. 4
7 Curtin & Dekker (2005), p. 13
8 Curtin & Dekker (2005), p. 20
9 NRC Handelsblad 9-9-1999
10 NRC Handelsblad 28-4-2004

Literatuur

• Curtin, D.M. en I. Dekker (2005), ‘good governance: the concept and its application by the European Union’, in: Curtin, D.M. en R.A. Wessel (red.), Good Governance and the European Union, Antwerpen: Intersentia, pp. 3-20.
• Langlands, A. (2004), Good governance of Public Services, Hackney Press ltd.
• NRC-Handelsblad (1999), ‘En toch waren we een goede Euro-commissie’, 9 september.
• NRC-Handelsblad (2004), ‘Europa is aan het ontsporen’, 28 april.
• Witboek Europese Commissie (2001), Europese governance, Brussel.