Kasspekkende scholen?

Alweer verscheen er een publicatie in de media over ‘rijke’ scholen. Ditmaal kwam de publicatie van het CBS. In de digitale nieuwsbrief van het Tijdschrift voor public governance, audit & Control (TPC) stond een artikel met de kop ‘Kasspekkende scholen’. De suggesties die in de diverse publicaties worden gedaan is dat scholen rijk zijn en geld oppotten in plaats van dit te investeren in het onderwijs. Voor de auteur reden om dit artikel te schrijven.

De minister wil zich een oordeel kunnen vormen over de vraag wat een goede balans is tussen het opbouwen of hebben van noodzakelijke financiële buffers en het inzetten van het geld voor goed onderwijs. Voor beantwoording van deze vraag gebruikt het ministerie van OCW het begrip ‘solvabiliteit’ (verhouding eigen vermogen/vreemd vermogen). Aan de hand van dit criterium wil het ministerie in eerste instantie financieel zwakke scholen tijdig in beeld te brengen. Een solvabiliteit tussen de 10% en 45% werd genoeg bevonden. Binnen de sector voortgezet onderwijs werd de solvabiliteit geen goed criterium gevonden. De reden hiervoor is dat de meeste scholen voor VO geen gebouwen in eigendom hebben. Daardoor ontstaat er een relatief laag totaal vermogen en een hoge solvabiliteit. Na enige discussie met de scholen (via de VO-raad) is het beoordelingscriterium gewijzigd in het weerstandsvermogen.

De definitie van het weerstandsvermogen is dat de algemene en bestemmingsreserves worden uitgedrukt als percentage van de baten. Het vermogen wordt beoordeeld aan de hand van signaleringsgrenzen. Gekozen is voor signaleringsgrenzen omdat de situatie waarin een organisatie zich bevindt per geval verschillend is. De grenzen zijn gesteld op minimaal 10% en maximaal 40%. Komt het weerstandsvermogen onder de 10% dan is er sprake van mogelijk te weinig reserves. Boven de 40% is er sprake van waarschijnlijk te hoge reserve.
Toepassing van dit criterium op de sector VO geeft het beeld als in tabel 1.

Tabel 1. Kerngegevens sector VO per 31/12/2005 (Bron ministerie van OCW)

Bepaling hoogte weerstandsvermogen
Hoe hoog mag het weerstandsvermogen voor een school voor voortgezet onderwijs zijn? Om deze vraag te beantwoorden zal ik aan de hand van een risicoprofiel bepalen hoe hoog het vermogen voor de school waar ik werk mag zijn.

De instelling heeft de volgende kerngegevens. De bestuursvorm is een openbaar lichaam op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Dit is een gemeentelijk samenwerkingsverband. De gemeenschappelijke regeling wordt gevormd door drie gemeenten. De totale omzet bedraagt € 9.600.000,-. Deze inkomsten bestaan voor het grootste deel uit rijksvergoeding. Naast rijksvergoeding worden er nog gemeentelijke subsidies, ouderbijdragen en verhuurinkomsten ontvangen. De rijksbijdrage bedraagt € 1.000.000,- materiële vergoeding en € 8.000.000,- personele vergoeding. De school geeft onderwijs aan 1600 leerlingen verspreid over drie gebouwen en heeft 150 man personeel in dienst. Dit zijn circa 133 fulltime equivalenten (fte). De gemiddelde personele last bedraagt € 50.000,-.

Risicoprofiel
Om te bepalen wat de omvang van het weerstandsvermogen mag zijn voor deze instelling rijst de vraag wat een risico is en welke risico’s moeten worden afgedekt. Risico definieer ik als de mate waarin de realisatie van een doelstelling bedreigd wordt als gevolg van onzekerheden, zonder getroffen maatregelen (C. Kocks).

De doelstellingen van een school voor voortgezet onderwijs zijn:

• De leerlingen voorbereiden op het vervolgonderwijs (mbo, hbo en wo);
• Verbreden en verdiepen van kennis en vaardigheden van de leerlingen;
• Voorselectie voor de vervolgopleidingen plegen.

Omdat het gaat om onzekerheden zonder getroffen maatregelen ga ik niet verder in op verzekerbare risico’s en risico’s die door middel van voorzieningen worden afgedekt.

Welke risico’s zijn er voor een school voor VO te onderscheiden?

Politiek
Bij de politieke risico’s maak ik onderscheid in landelijke risico’s en lokaal politieke risico’s.

Landelijke politiek
Wat betreft de landelijke risico’s onderken ik als eerste risico het niet toereikend zijn van de bekostiging. Recent (november 2006) heeft Twynstra en Gudde, in opdracht van het ministerie, de materiële bekostiging onderzocht. De conclusie is dat de werkelijk materiële exploitatiebekostiging incl. eenmalige jaarlijkse investeringsvergoedingen vanuit het ministerie OCW lager is dan de werkelijke materiële exploitatiekosten. Ter illustratie: de bekostiging is een aantal jaren niet verhoogd met de prijscompensatie terwijl bijvoorbeeld de kosten van energie enkele tientallen procenten zijn gestegen. De reactie van de politiek op dit onderzoek is dat de gehele bekostiging bezien moet worden.

Deze reactie geeft aan dat er op korte termijn geen aanpassingen te verwachten zijn. Daarnaast zijn er net verkiezingen geweest en uit de historie blijkt dat er vaak andere keuzes gemaakt worden.

Naast de niet toereikendheid is er het risico dat met eenmalige vergoedingen structurele kosten gedekt worden.

Een ander risico is dat specifieke vormen van bekostiging worden aangepast aan de politieke werkelijkheid. Zo is de cumi-regeling1 omgezet in de Leerplusarrangement VO2 en nieuwkomers VO. Dit betekent voor ons College een verlies in bekostiging van € 35.000,- per jaar.

In de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet staat dat voor zgn. brede scholen havo/vwo de bekostiging van de docentenformatie per fte zal worden aangepast van 17,1 leerlingen per fte naar 20 leerlingen per fte. Op een school van 1600 leerlingen betekent dit 13,5 fte minder formatie. Dit terwijl de scholen momenteel worden gehouden aan het volledig toepassen van de in de wet genoemde onderwijstijd.

Samengevat betekent het bovenstaande dat de onvoorspelbaarheid van de politiek leidt tot wijzigingen in de regelgeving waarmee rekening moet worden gehouden bij het opbouwen van een weerstandsvermogen.

Inschatting risico’s landelijke politiek
Op basis van genoemde voorbeelden, waaronder het risico van de niet toereikendheid van de materiële rijksvergoedingen, waardeer ik het risico op 15% van de materiële bekostiging € 1.000.000,- miljoen zijnde € 150.000,-. Vertraging in besluitvorming van twee jaar is 5% van de materiële rijksvergoedingen is € 50.000,-. Het risico van eenmalige vergoedingen voor structurele uitgaven is 10% zijnde € 100.000,-. Eenmalige verlies van bekostiging door wijziging van regelgeving schat ik in op 10% van € 1.000.000,- zijnde € 100.000,-.

Lokale politiek
De risico’s van lokaal politieke besluitvorming hebben vooral betrekking op de huisvesting in het kader van de wetgeving decentralisatie huisvesting. De gemeenten zijn eigenaar van de onderwijshuisvesting. De gemeenten ontvangen van het rijk niet geoormerkte vergoedingen. In 2005 is het onderhoud voor de buitenkant van de gebouwen van de gemeenten naar de scholen verplaatst. Hierdoor zijn in de praktijk onderwijshuisvestingsgelden verdwenen binnen de gemeenten. Op lokaal niveau is er nog een extra risico te onderkennen, namelijk de trage politieke besluitvorming en de gevolgen van de politieke keuzes om een voorziening voor voortgezet onderwijs in de gemeente wel dan niet in stand te houden. Om in de toekomst vertragingen in besluitvorming op te kunnen vangen heb ik 5% van de totale inkomsten nodig. De omzet bedraagt € 9.600.000,-; rekening houdend met een risico van 5% is er een reserve nodig van € 500.000,-.

Leerlingen schommelingen
De bekostiging is volledig afhankelijk van de leerlingenaantallen. Zowel groei als krimp hebben direct effect op de bekostiging en bedreigen het halen van de doelstellingen. De lange termijn leerlingenprognose (tot 2025) ziet er tot 2016 vrijwel stabiel uit en laat daarna een daling van 150 leerlingen zien. Uitgaande van een leerlingaantal van 1600 willen we een schommeling van 5% in de leerlingstroom kunnen opvangen. Een fluctuatie van 5%, zowel positief als negatief, betekent dat we voor 160 leerlingen meer of minder een reserve moeten aanhouden. Rekening houdend met het genoemde risico (5%) bij een omzet van € 9.600.000,- en inkomsten per leerling van € 6.000,- is er een reserve nodig van € 500.000,-.

Personele risico’s

Arbeidsmarkt
De personeelsopbouw in het VO laat een grote groep oudere werknemers zien. Uit meerdere onderzoeken van het ministerie blijkt dat er voor de komende jaren tekorten dreigen te ontstaan. Ook moet er rekening worden gehouden met personele fricties. Is de kwaliteit van het personeel voldoende; bezit het personeel nog wel de juiste competenties? Om in te spelen op de arbeidsmarkt risico’s en de kwaliteit van het personeel heb ik 3 fte’s formatie nodig in de vorm van een reserve.

Ziekte en arbeidsongeschiktheid
Door afschaffing van het Vervangingsfonds3 en het niet afdekken middels een verzekering liggen de ziekterisico’s volledig bij de instelling. De afgelopen twee schooljaren is het ziekteverzuim gemiddeld 7,5%. Door de genomen maatregelen is het ziekteverzuim dit schooljaar gedaald tot 4% bij een omvang van 133 fte’s. Dit betekent dat er 5 fte’s ziek zijn. Binnen de exploitatiebegroting wordt dit verzuim momenteel opgevangen. Calamiteitenopvang is niet gedekt binnen de begroting. Vervanging van ziekte bij calamiteiten kost 2 fte’s.
De arbeidsongeschiktheid is momenteel afgedekt door wettelijke regelingen, onder andere de WIA. Hiervoor geldt wel dat een risico is te onderkennen bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. De werkgever is verplicht te zorgen voor herplaatsing. Voorlopig wordt dit risico ingeschat op 2 fte.

Werkeloosheid
Door afschaffing van het Participatiefonds4 en het niet afdekken middels een verzekering liggen de werkeloosheidsrisico’s volledig bij de school. Van de totale kosten wordt 75% collectief opgevangen en 25% wordt aan de individuele instellingen doorberekend. Afhankelijk van de uitslagen van de instroomtoets5 vanuit het Participatiefonds worden de werkeloosheidskosten aan de instellingen doorberekend. Gelet op de arbeidsmarkt met tekorten worden er geen grote werkeloosheidsrisico’s verwacht.

Risico’s bedrijfsvoering
Binnen de bedrijfsvoering zijn er nog risico’s te onderkennen. Te denken valt daarbij aan het niet goed uitvoeren van de diverse processen, zoals een (te late) of foutieve BRONmelding6, waardoor de bekostiging later of deels niet wordt uitbetaald. Dit betekent een risico van 20 leerlingen waarvoor de bekostiging niet wordt uitbetaald. Op een rijksvergoeding van € 9.000.000,- gaat het om een risico van circa 100.000,-.
Daarnaast is er nog een aantal risico’s te onderkennen zoals het niet of niet tijdig voldoen aan wettelijke voorschriften. Te denken valt hierbij aan het niet voldoen aan de onderwijstijd, arbo- of brandveiligheidseisen, fraude risico’s, het niet betalen van de vrijwillige ouderbijdrage. Momenteel heeft 40% aangegeven de bijdrage niet te betalen. Deze overige risico’s zijn geraamd op € 100.000,-.

Materiële zaken
Regelmatig introduceert de overheid nieuwe onderwijsconcepten en moeten de gebouwen hierop worden aangepast. Daarnaast vereist dit ook investeringen in leermiddelen. De verbouwingskosten hiervoor krijgen we niet vergoed. Door een terugloop in leerlingaantallen kunnen de gebouwen deels leeg komen te staan. De gebouwen kunnen niet direct gesloten worden. Aanpassingen vergen enige tijd en het risico schat ik in op € 200.000,-.

Imago risico
In de huidige maatschappij hebben de media grote invloed; incidenten zoals bij het Terra College worden op verschillende manieren belicht in de media en hebben een negatief effect op het imago van de instelling. Ook de Trouw-enquête met de publicaties over de kwaliteit van het onderwijs heeft een grote invloed gehad. Imagoschade kan leiden tot verlies van leerlingen. Rekening houdend met een verlies van 5% van 1500 leerlingen betekent dat er 75 leerlingen minder zullen worden bekostigd. De vergoeding per leerling bedraagt € 6.000,- per leerling. De schade bedraagt dan € 450.000,-.

Samenvattend
In de tabel hieronder geef ik een samenvatting van de risico’s. Tevens maak ik een inschatting van de waarschijnlijkheid dat het risico zich voordoet en de impact die het risico heeft op de doelstellingen van de organisatie.

Conclusie
Het eigen vermogen wordt gebruikt als buffer om de kosten van onverwachte gebeurtenissen op te vangen en voor de financiering van grote uitgaven.
Bij het beoordelen van het weerstandsvermogen moeten wel dezelfde definities gehanteerd worden. Ter illustratie, de instelling waar ik werk heeft als bestuursvorm een ‘Openbaar Lichaam’. Voor de verantwoording dient er zowel een jaarverslag te worden opgesteld volgens het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) als volgens de richtlijnen van het ministerie van OCW. Niet alleen tekstueel maar ook inhoudelijk wijken de jaarrekeningen af. Het verschil in vermogen bedraagt over 2005 circa 3%. De oorzaak hiervan is te vinden in het feit dat volgens het BBV de vakantiegeldverplichting niet mag worden opgenomen (gemodificeerd stelsel van baten en lasten) terwijl dit bij toepassing van de richtlijnen van OCW wel het geval moet zijn.
Een ander voorbeeld waardoor er interpretatieverschillen kunnen ontstaan is dat niet altijd alle aanwezige activa op de balans worden vermeld (zgn. stille reserves). In het VO kunnen de schoolboeken voor leerlingen in het bezit zijn van de scholen, maar niet op de balans geactiveerd staan.

Het strikt toepassen van het criterium weerstandsvermogen zonder naar de verdere balanspositie te kijken vind ik te eng. Een balans is slechts een momentopname om te beoordelen of er ook voor de toekomst voldoende vermogen aanwezig is. Het is noodzakelijk dat er een overzicht van momenten waarop door investeringen (de investeringsbegroting), groot onderhoud (voorziening groot onderhoud), vervangingen en/of uitbreidingen beslag zal worden gelegd op dit vermogen (liquiditeitsbegroting). Naast een beoordeling van de weerstand is het noodzakelijk dat de voorzieningen toereikend zijn. Immers is het risico niet volledig gedekt door een voorziening, dan vereist dit een verhoging van het weerstandsvermogen.

Zoals al eerder geschetst hebben scholen in het VO over het algemeen de huisvesting niet in eigendom. Door overdracht van de huisvesting naar de scholen zal een compleet ander beeld ontstaan. Het weerstandsvermogen zal naar ongekende hoogte stijgen. In het geval van onze school betekent dit een stijging naar 90%.
Gebaseerd op bovenstaande concludeer ik dat voor de school waar ik werk het benodigde weerstandsvermogen tussen de 17% en de 27% voldoende zou moeten zijn.

Tot slot
De aan het begin van dit stuk genoemde publicaties dwingen schoolorganisaties om over de vermogenspositie na te denken en zich te verantwoorden. In de onderwijswereld is het denken in risico’s nog geen dagelijkse gewoonte. Door het voeren van bovenstaande discussies in- en extern en ontwikkeling van (onderwijs) governance zal hier steeds meer aandacht voor gaan komen. Deze risicoanalyse moet wel verder worden uitgewerkt in die zin dat de maatregelen ter voorkoming van de risico’s nog verder in beeld gebracht moeten gaan worden; kortom het risicomanagement zal verder ontwikkeld moeten gaan worden.
Ik ben benieuw welke maatstaven worden gehanteerd in de rest van de publieke sector (bijvoorbeeld in ziekenhuizen, woningbouwverenigingen etc.) en tot welk benodigd weerstandsvermogen een bovenstaande beoordeling zal leiden.

H.J. Tubbing MPC/CPC, Papendrecht

Noten
1 Dit is een specifieke bekostiging voor culturele minderheden. Er wordt extra geld beschikbaar gesteld om de integratie van deze leerlingen te vereenvoudigen.
2 Het leerplusarrangement houdt in dat er landelijk gebieden worden aangewezen waar extra geld beschikbaar wordt gesteld voor achterstandswijken op basis van een armoedescan en nieuwkomerregeling.
3 Dit fonds dekt landelijk de vervangingskosten van ziek personeel.
4 Vanuit dit fonds worden de werkeloosheidskosten van het onderwijs betaald.
5 Met dit instrument beoordeelt het Participatiefonds of de kosten ten laste van het fonds of ten laste van de school komen.
6 Dit zijn de elektronische meldingen van de leerlingen aan de Informatie Beheer Groep. Op deze meldingen baseert het ministerie de bekostiging.

Literatuur

• Bijlage Financiële positie onderwijsinstellingen. Zoals aangetroffen op 13 november 2006.
• Financiering en financiën van het hoger onderwijs 2000–2005, door Daniëlle van Klaveren, CBS, 21 december 2006.
• Eindrapportage onderzoek materiële exploitatie bekostiging in VO 7/11/2006, door Twynstra en Gudde.
• Artikel ‘De boekhouders regeren’ uit het Onderwijsblad nr 21 d.d. 2/12/2006.
• Onderwijs Governance, Samenwerken op een transparant speelveld, Deloitte september 2006.
• Artikel ‘Nieuwe methoden voor Risk’ Assessment, P.F. Klomp en K. van der Vlist uit Tijdschrift Finance en Control, april 2007 nr 2 6e jaargang, Kluwer.