Bureaucratie, beleid en cijfers

We hebben allemaal een zeker wantrouwen naar bureaucratie. Van beleid mag je daarbij niet alles verwachten en cijfers bieden een schijnzekerheid. Allemaal van die wijsheden die voor de hand liggen, maar waarvan het goed is ze nader te beschouwen en ter discussie te stellen. Dat doen de auteurs van de hier kort beschreven boeken. Jorrit de Jong laat in zijn proefschrift zien dat je die bureaucratie met de goede aanpak ook kan doorgronden, besturen en managen op een manier die de belangen van alle betrokken passend dient. Dick Hanemaayer beschrijft in zijn boek hoe beleid ex ante bestudeerd is in Nederland en hoe je dat goed kunt doen. Theodore Porter laat zien dat ons geloof in cijfers in een culturele traditie staat en daarmee niet altijd bijdraagt aan de ontwikkeling van objectiviteit. Het gebruik van cijfers is eerder een teken van zwakte.

Dealing with Dysfunction, a Conceptual, Theoretical, and Empirical

Exploration of Problem Solving in Public Sector Bureaucraties
Jorrit de Jong, Zijlstra reeks, 407 blz., 2012

De Jong heeft met zijn, in goed Engels zeer leesbaar geschreven, proefschrift een mooie bijdrage geleverd aan het begrijpen van de mogelijkheden om disfunctionele bureaucratieën aan te pakken. Het proefschrift onderzoekt het probleem op verschillende manieren en ontwikkelt een methodiek om tot een oplossing te komen. In drie delen en negen hoofdstukken wordt de lezer meegenomen in het conceptueel kader, de theoretische achtergronden en de praktijk die de Kafka-brigade heeft onderzocht.
De Jong maakt inzichtelijk waarom bestaande benaderingen falen. Theorie over bureaucratieën en strategisch managementbenaderingen heeft zijn beperkingen. De Jong kiest voor de benadering van Mark Moore’s theorie van maatschappelijke meerwaarde. Dan gaat het over meer dan geld en materie, en vooral om de intrinsieke waarde van de overheid, rechtvaardigheid en vertrouwen in de overheid. Het oplossen van problemen in de publieke sector kan effectiever door de volgende elementen in acht te nemen:

• Een inclusief en deliberatief proces van probleemsignalering, diagnosestelling en probleemoplossing, waarbij burgers, ondernemers, professionals, managers en beleidsmakers betrokken worden.
• Een diagnostisch instrumentarium dat in staat is diverse soorten dysfunctie te onderscheiden en te ontleden, met inachtneming van inzichten uit de diverse disciplines.
• Een netwerk van instituties en individuen dat gezamenlijk de capaciteit vormt voor het oplossen van problemen. Verregaande samenwerking tussen ombudsmannen, rekenkamers, watchdogs, overheidsorganisaties en het publiek leiden tot een effectievere aanpak.
• Een grondig leerproces binnen en tussen organisaties, gericht op het transformeren van verantwoordingstructuren – niet om eenmalig een voorziening te treffen in het onderhavige geval, maar om maatregelen te nemen die zorgen dat het systeem in het systeem beter functioneert – en blijven leren.
• Voortdurende aandacht voor kleine verbeteringen van onderop, in plaats van hervorming van regelgeving van bovenaf. Permanente alertheid op kleine foutjes en proactief stimuleren van kleine verbeteringen heeft naar verwachting een groter effect dan generiek beleid van bovenaf. Er moet dan wel sprake zijn van een grondig leerproces, waardoor blokkades structureel worden weggenomen en innovatieve oplossingen breder worden verspreid.

In het proefschrift wordt een onderscheid gemaakt tussen de volgende analyseniveaus: het contact met de overheid, de organisatiestructuur van de overheid, de cultuur binnen overheidsorganisaties en de beleidsinstrumentenkeuze door de overheid. Generieke oplossingen hebben weinig kans van slagen als een probleem gevarieerd is in zijn oorzaken, gevolgen en verschijningsvormen. De burger verdient een overheid die zich daarvan bewust is. Bestuurders, overheidsmanagers, beleidsmakers en controllers doen er goed aan kennis te hebben van de leerpunten uit dit proefschrift.

Ex ante evaluatie in Nederland. De stand van zaken
Dick Hanemaayer, Boom Lemma uitgevers, 207 blz., 2012, ISBN 9789059319059

Hanemaayer neemt de lezer in zeven hoofdstukken, en een mooie literatuurlijst, mee in de wereld van de ex ante evaluatie. Internationaal gehanteerde definities, functies en specialisaties vormen de aftrap in het boek. Vervolgens komen de kaders aan de orde die in de beleidsgeschiedenis worden gehanteerd. Daarna volgen de toepassingen in Nederland en de bedenkingen die te geven zijn. Hoofdstuk zes geeft inzicht in de zeven fasen die te herkennen zijn. Na de fase nul van de voorbereiding volgen de probleemstelling, de beleidsdoelen, de varianten van de beleidsstrategie, de effecten en voorwaarden, de vergelijking en weging, de contouren van monitoring en evaluatie, en de rapportage.
De Nederlandse toepassingspraktijk van ex ante evaluatie is een fragmentarisch mozaïek. De mate en aard van toepassing van ex ante evaluatie lopen ver uiteen naar (deel)sectoren en naar overheidsorganisaties. Het beeld vertoont geen samenhang. Er zijn enkele stabiele toepassingen, zoals de toetsing van wetsontwerpen door de Raad van State, de (M)KBA’s volgens het Overzicht Effecten Infrastructuur, de milieueffectrapportage en de strategische milieubeoordeling, en de administratieve latenties. In de afgelopen tien jaar zijn nieuwe toepassingen ontstaan, zoals de Watertoets en het Integraal Afwegingskader. Vrijwel alle evaluaties hebben betrekking op rijksniveau en op een beperkt aantal beleidsgebieden. Op provinciaal en gemeentelijk niveau zijn vrijwel geen activiteiten waargenomen. Wat opvalt is dat meer aandacht ontstaat voor moderne vormen van (maatschappelijke) kosten-batenanalyse en evident-based methodieken.
In weerwil van vele pleidooien is het gebruik van ex ante evaluatietechnieken marginaal. Er lijken misverstanden uit de weg geruimd te moeten worden. Ex ante evaluatie gaat niet alleen over wetgeving, maar over alle beleid. Het gaat niet alleen over administratieve lasten.
Het gaat in beginsel over maatschappelijk doelbereik (en dus niet alleen over kosten en baten). De ex ante evaluatie is maatwerk en hoeft zeker niet per definitie uitgevoerd te worden in omvangrijke, kwantitatief georiënteerde onderzoeken. Ex ante onderzoek verdient een warm pleidooi. Te vaak wordt beleid verkozen zonder afdoende voorbereiding. Ex post evaluaties moeten dan uitkomst bieden, terwijl de prijs dan al hoog is. Hanemaayer biedt met zijn boek een goed overzicht van wat er te weten valt over ex ante evaluaties. Het boek zet zeker aan om over te gaan tot die evaluaties, maar lijkt vooral geschreven voor wetenschappelijk geïnteresseerden en niet voor de manager of beleidsmedewerker die aan de slag moet. Daarmee wordt de ambitie de ex ante evaluaties dichter bij beleidsmakers, managers en bestuurders te brengen helaas niet gerealiseerd.

Trust in Numbers: The Pursuit of Objectivity in Science en Public Life
Theodors M. Porter, Princeton University Press, 1995, 312 blz. , ISBN0691029083

Historicus en hoogleraar Theodore Porter neemt de lezer mee in zijn fascinatie voor getallen. Onze overweldigende interesse voor het kwantificeren in de moderne wereld plaats hij in de discussie van de culturele betekenis van objectiviteit. Porter maakt duidelijk dat we te veel macht geven aan cijfers, als dat de afgelopen jaren al niet duidelijk is geworden door de deconfitures op velerlei gebied. Verschillende crises in economie en wetenschap moeten ons doen beseffen dat we te veel waarde hechten aan cijfers. Porter maakt met referentie aan vele auteurs en de ontwikkelingen in de laatste twee eeuwen in West-Europa en de Verenigde Staten duidelijk dat de waarde van cijfers erg relatief is.
Hoe overtuigend is het gebruik van cijfers in de natuurkunde en welke betekenis mag je eraan geven in andere wetenschappen, zoals de sociologie, de psychologie en de economie? Porter maakt duidelijk dat we hier te maken hebben met het exact foute antwoord op de behoefte tegenkrachten te ontwikkelen voor sociale en politieke druk. Kwantificeren is in plaats van een instrument om objectief te worden zijn doel voorbijgeschoten. Objectiviteit is het ultieme doel van wetenschap. Het gaat om het kennen van natuurwetten, onpersoonlijk, fair, universeel, immuun voor persoonlijke belangen, vooroordelen en taal. De wereld die Descartes trachtte op te bouwen. Een grote grap – naar David Hollinger –, het idee dat individuele rationaliteit de basis kan zijn voor objectiviteit. Wetenschap heeft betekenis in de wetenschappelijke wereld waar ze beschreven is en meer niet. Porter laat zien dat vele wetenschappers in de tijd waarin ze leefden, opboksten tegen de geest die in de groep bestond en inzichten, hoe hard ook bewezen, kansloos maakten in die groep.
In drie delen en negen hoofdstukken wordt de lezer meegenomen. Deel één maakt duidelijk hoe cijfers valide zijn gemaakt. Deel twee toont pogingen van kwantificering in de economie en sociologie in een expliciet politieke en bureaucratische context. In plaats van het vervangen van persoonlijke oordelen door objectieve gegevens krijgen we zwakte en kwetsbaarheid, zo toont Porter heel praktisch aan. Deel drie doet een poging die toepassingen te plaatsen in de academische disciplines waar ze toe behoren. Zo laat hij zien hoe statistieken standaard werden in de medische wetenschap en de psychologie ze als antwoord pointeren op disciplinaire zwakte en externe reguleringendruk. Dit moet naar zijn oordeel begrepen worden als aanpassing aan institutionele meervoudigheid en permeabele disciplinaire grenzen.
Porter schreef een boek dat zich goed laat lezen door iedereen die het Engels goed machtig is, en gelezen moet worden door iedereen die een onomstotelijk vertrouwen in cijfers heeft. Controllers en beleidsmakers kunnen er dus zeker hun voordeel mee doen.

Drs. H.J.M. ter Braak is docent strategie en verandermanagement aan de Vrije Universiteit Amsterdam en organisatieadviseur bij WagenaarHoes.