Condities van vertrouwen

Beleidsmakers spreken al jaren van ‘sturen op vertrouwen’, maar onderzoek bij uitvoeringsorganisaties suggereert dat zij dit nog onvoldoende in concrete praktijken weten te vertalen. In dit artikel verkent de auteur de mogelijkheden van de stewardshiptheorie om praktische handreikingen te bieden aan beleidsmakers die het vertrouwen tussen beleid en uitvoering willen versterken.

Vertrouwen: van passiviteit naar activiteit
“De term aansturing suggereert eenzijdigheid en is daarom te beperkt om de relatie tussen beleid en uitvoering weer te geven. Het gaat om het samen optrekken op basis van gelijkwaardigheid van twee deels van elkaar afhankelijke bondgenoten, met een verschillend vertrekpunt, maar een gezamenlijk doel.”1

Vertrouwen komt te voet en gaat te paard, zo leert het gezegde. In het denken over de organisatie van de overheid is de verzuchting dat georganiseerd wantrouwen moet plaatsmaken voor sturing op vertrouwen een terugkerende figuur. Een op vertrouwen gebaseerde relatie zou ertoe moeten leiden, zoals aangegeven in het bovenstaande citaat, dat de aansturing van de beleidsuitvoering transformeert van een eenzijdige en hiërarchische affaire in een samenwerking tussen twee gelijkwaardige partijen. Het praktische probleem is echter dat vertrouwen een houding – een passiviteit – lijkt te zijn en geen activiteit. Wat kunnen beleidsmakers eigenlijk doen wanneer zij op vertrouwen willen sturen?
De zucht naar vertrouwen krijgt betekenis tegen de achtergrond van gangbare aansturingsmodellen, die zijn gebaseerd op een scherpe functiescheiding tussen beleid en uitvoering. In deze modellen wordt de relatie vormgegeven als een quasi-contractrelatie tussen een vragende en dienstverlenende partij. Ditzelfde zien we in het Nederlandse stelsel voor baten-lastendiensten, dat expliciet is gebaseerde op het bekende principaal-agentmodel.2
In dit artikel presenteren we een benadering voor de aansturingsrelatie tussen beleid en uitvoering die is gebaseerd op de stewardshiptheorie – een theorie die niet het belangenconflict maar de belangenovereenkomst centraal stelt – en die tot doel heeft om praktische handelingsrichtingen te openen voor beleidsmakers die aan het sturen op vertrouwen meer betekenis willen geven dan een passieve verzuchting.3 Dit betekent niet dat de aansturing dan fundamenteel verandert, het duidt vooral op het zoeken naar een balans waarin elementen uit beide theorieën tot hun recht komen.

Principaal-agenttheorie
De principaal-agenttheorie benadert relaties tussen beleid en uitvoering vanuit een opdrachtgeveropdrachtnemerperspectief.4 In het openbaar bestuur zijn ministeries in dit model dan vaak de principaal en is de agent de uitvoerende organisatie, zoals een baten-lastendienst of een zelfstandig bestuursorgaan. In de principaal-agenttheorie is de principaal de ‘eigenaar’ van een taak die hij om praktische of inhoudelijke redenen uitbesteedt aan een agent. De agent voert die taak dus in de eerste plaats uit op last en ten behoeve van de principaal. Daarnaast heeft een agent ook zo zijn eigen belangen en ambities. Verondersteld wordt dat ze allebei rationele actoren zijn die worden gedreven door hun eigenbelang. Die belangen zijn in theorie (deels) strijdig en de relatie draait daarmee om het reguleren van een fundamenteel conflictueuze band. Vanuit deze fundamentele belangentegenstelling is de praktische vraag die de theorie opwerpt: hoe kan de principaal ervoor zorgen dat agenten met (deels) afwijkende belangen toch handelen naar de letter en geest van zijn wensen?

Het probleem van de belangentegenstelling wordt nog eens verscherpt door de informatieasymmetrie die tussen beiden bestaat. De uitvoeringsorganisatie weet vanzelfsprekend meer over de eigen deskundigheden en handelingen dan het ministerie en beschikt in veel gevallen ook over superieure expertise. Dat is ook precies de reden dat die aanvankelijk werd ingehuurd. Daarnaast is er nog de wet van het getal: de uitvoering heeft vaak veel meer mensen ter beschikking dan het ministerie. De numerieke en inhoudelijke dominantie van de uitvoering zorgt voor een zekere omkering van de machtsverhoudingen. Het geeft de opdrachtnemer namelijk een aantal (potentiële) bronnen van controle over zijn opdrachtgever. De uitvoeringsorganisatie kan beter dan het departement inschatten hoeveel tijd het daadwerkelijk aan opdrachten besteedt, heeft vaak meer kennis van het onderwerp, meer inzicht in de eigen kostenstructuur en is ook nog eens met veel meer mensen. In die context kan het zijn dat de uitvoeringsorganisatie cruciale kennis achterhoudt (‘verborgen kennis’) en het kan ook zijn dat de agent activiteiten uitvoert achter de rug of in ieder geval buiten het bewustzijn van het ministerie om (‘verborgen handelingen’). En zelfs als dat niet het geval is, zelfs als de uitvoering er naar eer en geweten naar streeft om het de opdrachtgever maximaal naar de zin te maken, zullen veel ministeries er toch enigszins bevreesd voor zijn dat ze niet het naadje van de kous te weten komen. Informatieasymmetrie heeft ook een belangrijke psychologische dimensie. De agent en de principaal zijn op verschillende manieren van elkaar afhankelijk en dat is een voedingsbodem voor, overigens wederzijds, wantrouwen.

Stewardshiptheorie
De steward is het alternatief voor de opportunistische agent: het is een uitvoerder die er plezier in schept het zijn opdrachtgever naar de zin te maken en zich laat leiden door het maatschappelijk-, groeps- of organisatiebelang.5 Daarmee draait deze theorie het allereerste uitgangspunt om: er is geen constitutief belangenconflict maar er is juist sprake van belangencongruentie. De steward staat niet in (latente) oppositie tot de principaal maar wil diens belangen juist zo goed mogelijk behartigen.

“Stewardship theory … was designed for researchers to examine situations in which executives as stewards are motivated to act in the best interests of their principals. In stewardship theory, the model of man is based on a steward whose behaviour is ordered such that pro-organizational, collectivistic behaviours have higher utility than individualistic, self-serving behaviours.”6

De stewardshiptheorie verschuift de focus van de analyse bij de relatie tussen beleid en uitvoering van het controleprobleem van de principaal naar de motivatiestructuur van de uitvoerder/steward. Het gaat om de vraag hoe de relatie zodanig kan worden ingericht dat de reëel bestaande uitvoerder gaat lijken op de ideaaltypische steward. De theorie gaat er kortom niet vanuit dat uitvoerders van nature stewards zijn, al hebben sommige personen meer van die karaktertrekken dan andere, maar dat de structuur waarin zij opereren hen meer of juist minder tot stewardachtig gedrag aanzet. De structuren en processen binnen en tussen publieke organisaties hebben invloed op het gedrag van die organisaties en spelen er een rol in om te bepalen of de organisatie wat meer als een zelfzuchtige agent of meer als een dienstbare steward opereert. De prangende vraag is dan wat de condities zijn waaronder in uitgangspunt welwillende uitvoerders zich in de praktijk vaker en sterker als niet-zelfzuchtige stewards gedragen. In de zoektocht naar de ideale condities voor stewardship adresseert de stewardshiptheorie de aannames van de principaal-agenttheorie en stelt daar contrasterende aannames tegenover.

De eerste aanname is hiervoor reeds impliciet behandeld. De stewardshiptheorie veronderstelt dat uitvoerders vooral worden gedreven door andere zaken dan het eigenbelang. Zij zijn (ook) gericht op maatschappelijke of collectieve belangen. Zij worden gedreven door de ambitie om iets te betekenen voor hun opdrachtgever, de groep, de samenleving of een bepaald maatschappelijk ideaal. Dat is niet alleen een theoretische aanname, onderzoek naar de arbeidsmotivatie van mensen in de publieke sector bevestigt de relevantie ervan. De meeste betrokkenen werken er niet per se voor zichzelf, zij werken bij organisaties die het publieke belang dienen en dat is voor hen een voorname bron van motivatie. In de academische literatuur is er in dit verband bijvoorbeeld vaak op gewezen dat er zoiets als een bijzondere public service motivation bestaat, die afwijkt van de arbeidsmotivatie in de private sector. De personeelswerving van de rijksoverheid – werken bij het rijk voor als je verder denkt – sluit daar ook welbewust bij aan.

De tweede afwijkende vooronderstelling verdiept de motivatie van de steward. Waar de principaal-agenttheorie uitgaat van een rationele, op eigenbelang gerichte en slechts met extrinsieke motivatie bij te sturen uitvoerder, daar onderstreept de stewardshiptheorie juist de intrinsieke motivatie van uitvoerders die werken vanuit waarden als zelfrealisatie en de behoefte om bij te dragen aan collectieve belangen (organisatie of maatschappij). Stewards worden gemotiveerd door zaken als groei, de realisatie van waarden en het toebehoren bij een groter geheel.

In de derde plaats onderstreept de stewardshiptheorie dat er vaak belangencongruentie is tussen principaal en agent. Het draait hierbij in feite om de vraag of het glas nu halfleeg is of halfvol. De principaal-agenttheorie belicht de ene helft (het belangenconflict) terwijl de stewardshiptheorie juist de andere helft laat zien (de overeenstemming). Op heel veel concrete punten is er in de praktijk van het openbaar bestuur vaak geen daadwerkelijke belangentegenstelling tussen beleid en uitvoering en trekken zij samen op. Dit komt mede door het feit dat zij zijn ingebed in een bredere belangenomgeving. Bovendien is het zo, dat belangen geen absolute en onbeïnvloedbare gegevenheden zijn. Ze zijn niet absoluut, omdat bepaalde belangen altijd relatief zijn ten opzichte van andere belangen. In de ruimere politiek-bestuurlijke omgeving bestaan er zeer veel verschillende belangen en die van uitvoerders en beleidsmakers zullen op zeer veel punten congruent zijn in plaats van strijdig. Ook staan belangen niet in steen gebeiteld. Personen en organisaties ontwikkelen zich nu eenmaal en dit kan leiden tot een steeds grotere of juist steeds kleinere convergentie in doelen. Het gegeven dat de interpretatie van belangen in de tijd kan veranderen, schept interventieruimte. Als de belangentegenstelling – het centrale probleem van de principaalagenttheorie – relatief en beïnvloedbaar is, verschuift het perspectief van de opdrachtgever. In plaats van het beheersen van de belangentegenstelling wordt het zijn taak de voorwaarden te versterken, waaronder de belangen van beiden kunnen convergeren.

Aansturing van stewards
Het aansturingsmodel van de stewardshiptheorie beslaat zes elementen. Doel van de aansturing uit het oogpunt van stewardship is, zoals gezegd, niet het begrenzen van de uitvoerder, maar het scheppen van de condities waarin stewardship tot zijn recht komt. In de praktijk zullen beleidsmakers de juiste balans tussen beide nastreven. We bespreken de elementen kort.

In de relatie tussen principaal en steward is sprake van gelijkwaardigheid en wederzijds respect. Er is sprake van belangencongruentie. Dit is op zichzelf in alle soorten van relaties te realiseren, maar de kans wordt groter wanneer de samenwerking een meer duurzaam karakter heeft en beide partijen ook echt dezelfde doelen nastreven. Als principaal en steward dezelfde doelen hebben, ligt het in de rede om de specifieke preferenties voor de uitvoering vervolgens gezamenlijk te ontwikkelen. Dat betekent dus dat de steward idealiter een gelijkwaardige rol speelt in de besluitvorming over de te bereiken doelstellingen en in hoge mate participeert in strategische besluitvormingsprocessen. Het ontwikkelen van een gezamenlijke visie is daarbij cruciaal. Belangrijk is dan ook dat de uitvoering volwaardig kan participeren in de totstandkoming van de doelen en de visie.

Wanneer de steward in de uitvoerder moet worden geactiveerd, dan doet de aansturende instantie er verstandig aan om de uitvoering niet via instructie en controle aan te sturen, maar via self-management binnen gedeelde kaders. Er zijn dan weinig procedurele voorschriften waaraan de steward zich heeft te houden. De partijen komen gezamenlijk tot overeenstemming over wat de randvoorwaarden zijn, waarbinnen de uitvoering de doelstellingen moet zien te realiseren.
Als we er vanuit gaan dat de uitvoerder zich meer laat of moet laten leiden door zelfrealisatie en vakmanschap, dan ligt het in de rede hem vooral te motiveren met behulp van reputationele en andere niet-financiële incentives. Met ‘beloningen’ als erkenning, reputatie en verantwoordelijkheid ondersteunen aanstuurders deze motivatiestructuur bij stewards.

In een regime van ingekaderd self-management rusten monitoring en beheersing op interne mechanismen. De uitvoerder controleert vooral zichzelf en kan op grond daarvan aan zijn opdrachtgever laten zien de juiste keuzen te maken (of niet). Dat is ook mogelijk, als er een actieve overeenstemming bestaat over de doelen en randvoorwaarden voor zijn optreden. De taak van de aanstuurder verschuift daarmee van operationele controle op de dagelijkse gang van zaken naar het scheppen van gedeelde doelen, uitgangspunten en randvoorwaarden die richting geven aan het dagelijks handelen. Dit betekent niet dat er geen controle kan zijn op stewards, maar betekent vooral dat zij binnen heldere kaders operationele ruimte moeten hebben waardoor zij relevante externe eisen kunnen internaliseren.

De stewardshipbenadering gaat verder uit van nabijheid en een lage machtsongelijkheid (power distance). In de praktijk moeten beleid en uitvoering dus een de facto gelijkwaardige relatie zien te realiseren. Uiteraard, stewards zijn uitvoerders die zijn ingehuurd door een (politieke) opdrachtgever, dus in laatste instantie heeft de opdrachtgever het laatste woord en beschikt hij over de machtsmiddelen om dat woord kracht bij te zetten. Cruciaal is vooral de wijze waarop dit machtsverschil in de praktijk wordt gehanteerd. Er bestaat een onderscheid tussen institutionele macht, organisatorische macht en persoonlijke macht. In de principaal-agenttheorie hanteren principalen vooral institutionele macht die voortkomt uit de ongelijkwaardigheid van de contractrelatie. Vanuit de stewardshiptheorie is het belangrijk juist persoonlijke macht te gebruiken: de positie van de ‘gebruiker’, de relatie tussen partijen en de geschiedenis tussen partijen speelt daar een voorname rol in.

Tabel 1. Kenmerken beide modellen

Van theorie naar ervaringen
De principaal-agenttheorie en de stewardshiptheorie zijn, voor wie goed naar de uitgangspunten hierboven kijkt, in feite ideaaltypen die zich tot elkaar verhouden als communicerende vaten. Waar de één het zelfzuchtige karakter van de uitvoerder als uitgangspunt neemt, daar stelt de ander scherp op diens onbaatzuchtige gedrag. En waar de ene theorie beleidsmakers in een controlerende en begrenzende rol dringt, daar zet de andere theorie ze er juist toe aan om ruimte te geven en vertrouwen en waardering uit te spreken. De tegenstelling tussen beide benaderingen is op papier dus zeer scherp, maar in de praktijk lopen ze gemakkelijk in elkaar over. Het is in de praktijk geen kwestie van wel of niet begrenzen en wel of niet ruimte geven, maar vooral een kwestie van het vinden van de juiste balans tussen beiden. En uitvoerders van publieke taken zijn zelden doorgevoerde egoïsten of altruïsten. Doorgaans zijn ze van beiden een beetje en bepalen de omstandigheden waarin zij opereren welke van beide de overhand krijgt. Daar komt bovendien bij dat de stewardshiptheorie natuurlijk ook geen panacee voor alle mogelijke problemen in de relatie tussen beleid en uitvoering kan zijn.

Twee onderzoeken7 bij Nederlandse agentschappen en ministeries laten duidelijk zien dat de praktische uitdaging die de stewardtheorie opwerpt vooral het vinden van een adequate balans tussen beide benaderingen is. Wel is het daarbij zo dat de balans meer in de richting van de stewardshiptheorie kan worden gezocht, omdat die nog veel minder in praktijk wordt gebracht.

Het eerste onderzoek richtte zich op de ‘tevredenheid met de onderlinge relatie’ tussen ministeries enerzijds en agentschappen en inspecties anderzijds. Het onderzoek liet op zich zien dat het algemene beeld heel redelijk was en ook, wat niet verrassend was, dat de departementen meer tevreden waren met de relatie dan hun counterparts bij agentschappen en, vooral, inspecties. Nadere analyse liet vervolgens zien dat uitvoerders vooral ontevreden waren op aspecten die nauw verband houden met de stewardshiptheorie. Zo gaven de managers in de vragenlijst aan niet tevreden te zijn over de mate waarin zij in de besluitvorming werden betrokken, de mate waarin het departement rekening hield met de uitvoerbaarheid van beleid en de wederzijdse kennis van werk en personen. Waar de stewardshiptheorie (en het BZK-beleid) spreekt van een gelijkwaardige relatie tussen beleid en uitvoering, daar ervoeren de managers van publieke organisaties niet dat dit ook echt het geval was.

Het tweede onderzoek richtte zich binnen één groot agentschap op de aansturing vanuit de opdrachtgevers van het ministerie. Respondenten konden op een aantal direct op de principaal-agent- en de stewardshiptheorie gebaseerde stellingen aangeven in welke mate de aansturing nu feitelijk zo gestalte kreeg en in welke mate het in de optimale situatie – volgens hen – zo zou zijn. Door de feitelijke situatie te vergelijken met de volgens de respondenten optimale situatie, ontstond een duidelijk beeld waar de respondenten knelpunten ervaren. En opnieuw gaven zij aan dat in de praktijk al veel elementen vanuit de principaalagenttheorie worden toegepast, hetgeen ze op zich overwegend positief waardeerden. Tegelijk was ook zonneklaar dat de discrepantie tussen wens en werkelijkheid op de meeste stellingen vanuit de stewardshiptheorie het grootst was. De stellingen laten zien dat managers bij Nederlandse agentschappen vaak niet ervaren dat zij worden aangestuurd op een manier die overeenkomt met de stewardshiptheorie, dit ondanks beleidsambities in die richting van ministeries zoals BZK en Financiën. Concreet gaat het om de onderstaande vijf stellingen:

• "De relatie met de opdrachtgever wordt NIET gekenmerkt door gelijkwaardigheid.”
• “Opdrachtgever en opdrachtnemer ontwikkelen NIET samen een gezamenlijke en gedeelde visie op doel en uitvoering van de taak.”
• “Als de opdrachtgever tevreden is over de uitvoering van de taak, wordt dit NIET duidelijk uitgesproken – niet alleen tegen de opdrachtnemer, maar juist ook tegen derden.”
• “De opdrachtgever en de opdrachtnemer hebben in de praktijk NIET dezelfde belangen.”
• “De opdrachtgever vertrouwt er NIET op dat de opdrachtnemer er zelf voor zorgt dat de diensten van goede kwaliteit zijn.”

Een nieuwe kans?
In het regeerakkoord dat VVD en PvdA op 29 oktober bekend hebben gemaakt, staat de korte zin dat de kwaliteit van de publieke dienstverlening moet worden verbeterd, waarvoor het nodig zou zijn om uitvoerders meer ruimte, vertrouwen en waardering te geven. Ook ‘bewezen vakmanschap’ zou moeten worden ‘beloond’ met minder controle en verantwoording. Het zijn formuleringen, hoewel bepaald niet voor het eerst door een kabinet op schrift gesteld, die goed aansluiten bij de uitgangspunten van de stewardshiptheorie. Het nieuwe kabinet biedt daarmee een nieuwe kans aan beleidsmakers om de optimale balans tussen controleren en vertrouwen, tussen principaalagenttheorie en stewardshiptheorie, te ontwikkelen.

Dr. T. (Thomas) Schillemans is universitair docent Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht. Hij doet onderzoek naar publieke verantwoording, horizontale verantwoording, de aansturing van publieke organisaties en de rol van de media in het openbaar bestuur.

Noten
1 Ministerie van BZK (2009), Zicht op een betere relatie. Van aansturen naar samenwerken. Den Haag: BZK, p. 12.
2 Zie voor Nederland: Van Oosteroom, R. (2002), Resultaatgericht management bij uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid, Management in overheidsorganisaties, april 2002. Ministerie van Financien (2011), Evaluatie baten-lastenstelsel.
3 Het artikel is gebaseerd op Schillemans, T. (2010), De belangentegenstelling voorbij. Theoretische inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrouwen tussen beleid en uitvoering. In opdracht van het ministerie van BZK. Utrecht: USBO Advies. Zie ook: Schillemans, T. (2011), Tussen zakelijke dienstverlener en professionele plaatsvervanger. De (aansturings)relaties van een Nederlands agentschap onder de loep van de stewardshiptheorie. Utrecht: USBO Advies.
4 Zie Waterman, R.W. & Meier, K.J. (1998), ‘Principal-Agent Models: An expansion?’. In: Journal of Public Administration Research and Theory, 173, 2, p. 174.
5 Zie: Davis, J.H., Schoorman, F.D. & Donaldson, L. (1997), ‘Toward a Stewardship Theory of Management’. In: Academy of Management review, 22, 1:20-47. Van Slyke, D.M. (2006), ‘Agents or Stewards: Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship’. In: Journal of Public Administration Research and Theory, 17, 2:157-187. Zie ook Vosselman, E. (2012), ‘Control in de moderne overheidsorganisatie. Van opportunistische agenten naar betrouwbare ‘stewards’’. TPC. Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control. Oktober, pp. 4-8.
6 Davis et al, 1997, p. 24.
7 Zie Schillemans 2010; 2011.