Een rekenkamerblik op toezicht

Rekenkamers krijgen vaak het verwijt de behoefte aan toezicht steeds maar op te krikken. Alles moet van deze ‘wandelende rekenmachines’ immers tot op de laatste euro in orde zijn. Dit artikel laat een andere rekenkamerblik op toezicht zien. Bij toezicht past namelijk ook beheersing, maar wel op basis van bewuste keuzes.

Inleiding
In de ‘improvisatiemaatschappij’, zoals onze complexe en bewegelijke maatschappij wel wordt genoemd1, verloopt het noodzakelijke handelen niet volgens vaste patronen. Organisaties moeten zich steeds weer aanpassen aan veranderende omstandigheden en aan elkaar. Handelen naar bevind van zaken moet, maar gaat niet vanzelfsprekend goed. Toezicht is nodig om de belangen van belanghebbenden te waarborgen en iedere burger is – als ouder, wijkbewoner, patiënt, werknemer of aandeelhouder – belanghebbende bij vele organisaties. Als het mis gaat is de reflex: meer toezicht met alle bureaucratische rompslomp van dien. Rekenkamers die op alle bestuurlijke slakken zout lijken te willen leggen, krijgen vaak het verwijt de grote aanjagers te zijn van deze toezichtreflex. Alles moet van deze ‘wandelende rekenmachines’ immers tot op de laatste euro in orde zijn. Wij willen hier een andere rekenkamerblik laten zien. Goed toezicht betekent immers vooral doelmatig toezicht. Het gaat niet om alles willen controleren, maar om het maken van goede keuzes.

In dit artikel gaan we in op de vraag wat belangrijke aandachtspunten zijn bij het maken van de goede keuzes. Daarbij maken we gebruik van een onderzoek dat we hebben uitgevoerd naar het toezicht bij het Amsterdamse vervoersbedrijf GVB (kader 1) en een onderzoek naar het gemeentelijk toezicht op de voorscholen in Amsterdam (kader 2).2

Omschrijving toezicht
Wat is toezicht? Toezicht kan op veel verschillende zaken zijn gericht. Object en de functie van toezicht variëren met andere woorden sterk. In algemene definities van toezicht gaat het dan ook niet om wat met toezicht wordt beoogd, maar om het proces ‘toezicht houden’. In het verlengde van de definitie die de Algemene Rekenkamer4 hanteert, kan toezicht worden omschreven als een activiteit die bestaat uit informatieverzameling en oordeelsvorming door de toezichthouder over (voorgenomen) handelingen en beslissingen van de onder toezichtstaande, gekoppeld aan het vermogen en de intentie van de toezichthouder om de onder toezichtstaande te beïnvloeden. Het gaat bij toezicht dus kort samengevat om informatieverzameling, beoordeling en interventie.

Toezicht is altijd aanvullend aan andere mechanismen om de ‘orde’ te handhaven.6 Een toezichthouder neemt nooit de verantwoordelijkheid over. In de principal-agentbenadering, zoals die vooral in de bedrijfseconomische literatuur is te vinden, gaat het bij toezicht om een aanvulling op de hiërarchische relatie tussen de principaal (aandeelhouder) en de agent (het bestuur van de onderneming). Het bestuur (de homo economicus, uit op nutsmaximalisatie) zou zijn eigen belang vooropstellen ook als dat het belang van de principaal schaadt en de toezichthouder is door de principaal aangesteld om dat te voorkomen.

De afgelopen 10 jaar is de Corporate (of Government) Governancetheorie dominant in de literatuur over toezicht. Deze theorie, die al eind jaren ‘70 in de Verenigde Staten is ontstaan, ligt in het verlengde van de principal-agentbenadering. De basisgedachte is dat het bestuur van een organisatie moet worden gesplitst in een besluitvormend en een controlerend orgaan, willen de belangen van de belanghebbende (de principaal) goed gediend worden. Over de beginselen van goed toezicht zijn vele boeken geschreven. Blijkbaar was het niet zonder meer vanzelfsprekend dat de belangen van de belanghebbenden bij de toezichthouder in goede handen waren. Het aanstellen van een toezichthouder om de toezichthouder in de gaten te houden, lijkt iets teveel van het goede. De oplossing wordt daarom gezocht in professionele standaards die ervoor moeten zorgen dat toezichthouders onafhankelijk en deskundig zijn en transparantie betrachten bij hun werkzaamheden.

Wat relatief weinig aandacht krijgt bij die professionele standaards zijn de keuzes die de toezichthouder moet maken bij het verdelen van de aandacht. De rijksoverheid heeft er in de principes voor modern toezicht nog wel enige aandacht voor. Het gaat bij die principes namelijk niet alleen om goed maar ook om praktisch toezicht.7 Daarbij wordt expliciet aandacht gevraagd voor selectiviteit. Een raad van commissarissen kan niet op alles toezicht houden wat een directie doet, laat staan op alles wat de directie wellicht had moeten doen. Hetzelfde geldt voor het toezicht van de gemeente op de voorscholen. Toezicht dat elke voorschool doorlicht op alle kwaliteitsaspecten is niet doelmatig. Het ligt voor de hand om op basis van risico’s, kosten en baten de intensiteit van het toezicht te laten variëren. Toezichthouders moeten hun aandacht selectief inzetten en daarbij voldoende overzicht houden over het geheel. Onze onderzoeken laten zien dat die keuzes niet altijd bewust worden gemaakt en dat ook niet altijd aan alle voorwaarden is voldaan om goede keuzes te kunnen maken.

Bewuste keuzes
Toezicht houden kan niet zonder het maken van keuzes. Als deze niet bewust worden gemaakt, zullen ze toch onbewust ontstaan. Onbewuste keuzes kunnen de kwaliteit van het gehouden toezicht ondermijnen. Op twee verschillende manieren.

Allereerst kan het om een verkeerde keuze gaan in de zin dat de toezichthouder als hij erover nagedacht had, niet die keuze zou hebben gemaakt. Uit het onderzoek naar het toezicht op de voorscholen blijkt dat de stadsdelen soepel zijn bij de erkenning van voorscholen. Niet verbazingwekkend, omdat er ook andere beleidsprioriteiten zijn. Er moeten zoveel mogelijk voorschoolplekken worden gerealiseerd en zoveel mogelijk doelgroeppeuters worden bereikt. De gevolgen zijn waarneembaar. 23% van de erkende voorscholen zijn door de GGD aangemerkt als te riskant voor de reguliere kinderopvang. We begrijpen het onderliggende mechanisme, maar toch lijkt het waarschijnlijk dat als dit expliciet als een keuzeprobleem op de ambtelijke of politieke agenda was gezet, de stadsdelen hadden gekozen voor een grondiger toezicht bij de erkenningsprocedure.

In de tweede plaats kan onbewust kiezen leiden tot een systematisch afwijking in de aandachtsverdeling. Uit het onderzoek naar het toezicht bij GVB bleek dat de raad van commissarissen zich vooral richtte op één aandachtspunt, namelijk het verkrijgen van het exclusieve recht voor GVB om het openbaar vervoer te verzorgen. Daaraan is met veel inzet gewerkt. Vanuit dat perspectief is het logisch dat de toezichthouder veel aandacht had voor strategische ontwikkeling en operationele resultaten. Dat leidde echter wel tot een systematische afwijking in de toezichtsblik, waarbij aan de interne beheersingsprocessen bij GVB nauwelijks aandacht werd besteed. Meer aandacht voor de interne beheersing had de later gesignaleerde misstanden misschien niet voorkomen, maar de kans erop wel verminderd.

Het belang van bewuste keuzes in het toezicht
In beide voorbeelden is niet systematisch nagedacht over de keuzes in het toezicht. Bij GVB heeft de raad van commissarissen nooit onderling besproken waar hun aandacht naar uit zou moeten gaan. Een visie op het toezicht ontbrak. Ook bij het toezicht op de voorscholen hebben de stadsdelen nooit expliciet besloten of er wel of niet soepel moest worden opgetreden bij de erkenning van voorscholen. De gemeente Amsterdam had ook geen visie over welke keuzes bij het toezicht op de voorscholen kunnen en moeten worden gemaakt.

Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat de toezichthouders als zij wel actief waren bezig geweest met hun keuzes, deze keuzes ook zo hadden gemaakt. Zouden de stadsdelen als zij bewust hadden moeten kiezen tussen het realiseren van zoveel mogelijk voorschoolplekken of, door een grondigere erkenningsprocedure, minder maar kwalitatief betere voorschoolplekken, dezelfde keuze hebben gemaakt? Zouden de commissarissen van GVB ook na een bewuste onderlinge bespreking er daadwerkelijk voor hebben gekozen om vrijwel uitsluitend aandacht te besteden aan de strategische en operationele ontwikkelingen van GVB en de interne beheersing links te laten liggen?

De mogelijke invalshoeken bij toezicht zijn bij elke organisatie op elk moment weer anders. Het standaardrecept voor verstandig kiezen bevat daarom ook maar één opdracht: Kies bewust. Bewust kiezen vraagt om een analyse van de verschillende mogelijkheden en het bespreken van deze analyses. Door analyse en discussie wordt de kans op toevallige blinde vlekken kleiner. Een goede keuze is een beredeneerde keuze. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat achteraf altijd zal blijken dat er dan ook de juiste keuzes zijn gemaakt. Het vergroot de kans echter wel. Daarom is het belangrijk dat een toezichthouder zichzelf dwingt bewust na te denken over de keuzes die hij maakt.

Voorwaarden voor een bewuste keuze
Om bij het maken van beredeneerde keuzes, mogelijke invalshoeken te onderscheiden en verstandige beslissingen te kunnen nemen, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. De professionele standaards zoals die bijvoorbeeld zijn neergelegd in de Nederlandse corporate governancecode, besteden aandacht aan belangrijke voorwaarden zoals deskundigheid, transparantie en onafhankelijkheid. In onze onderzoeken zagen we echter dat de toezichthouders niet altijd helder voor ogen hebben wat ze moeten doen. Terwijl dat toch ook een belangrijke voorwaarde is voor bewuste keuzes, en daarmee ook voor goed toezicht. De problemen die we zagen waren tweeërlei. Het overzicht over de structuur waarbinnen de toezichthouder moet opereren was niet altijd even helder en het bleek niet altijd eenvoudig om tijdens uitoefening van het toezicht rolvast te blijven.

Overzicht van de toezichtstructuur
Bij het toezicht op de voorscholen waren verschillende organisaties betrokken: zeven stadsdelen, de GGD, de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling en het Bureau Handhaving Kinderopvang. Dit leidde tot problemen in het toezicht. Allereerst zorgde het voor dubbel werk: de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling en de stadsdelen vroegen gedeeltelijk dezelfde informatie op bij de voorscholen. In de tweede plaats leidde het tot misverstanden over de taakverdeling. Het was niet duidelijk wie bij overtredingen moet handhaven: de stadsdelen of Bureau Handhaving Kinderopvang. Het toezicht was daardoor niet slagvaardig. Slechts bij 6% van de overtredingen werd gehandhaafd. Terwijl bij de reguliere kinderopvang dat percentage 42% is. De toezichthouders bij de voorscholen wisten onvoldoende van elkaar om de samenwerking bij het toezicht vorm te geven.

Ook bij GVB hadden de commissarissen te maken met andere toezichthouders. Eén daarvan was de externe accountant die de jaarrekening controleerde. De rapportages van de accountant waren de belangrijkste bron van informatie voor de commissarissen over de interne beheersing bij GVB. Het was minimaal voor de accountant zelf duidelijk wat zijn rol in het toezicht was. Het is inherent aan de werkzaamheden van de accountant dat zijn rapportages beperkt zijn: het is niet zijn doel om de interne beheersing volledig te evalueren. Ook had de accountant, sinds de verzelfstandiging van GVB, geen opdracht meer om rechtmatigheidsonderzoek uit te voeren. De vraag is of de commissarissen zich voldoende hebben gerealiseerd wat de accountant wel en niet deed. Zij zochten in ieder geval geen aanvullende informatie over dit onderwerp, terwijl later een artikel in De Telegraaf over mogelijke onrechtmatigheden bij aanbestedingen voor de commissarissen wel een reden was om een onderzoek bij GVB in te stellen.

Rolvastheid
De commissarissen van GVB hebben twee verschillende rollen te vervullen. De wet schrijft namelijk voor dat de raad van commissarissen niet alleen toezicht houdt op de directie, maar deze ook met raad en daad terzijde staat. Dat is lastig omdat er ook een zekere spanning zit tussen de afstandelijke rol van toezichthouder en de betrokken rol van adviseur. Bij het toezicht op GVB waren de commissarissen zo gericht op het adviseren en meedenken bij belangrijke strategische overwegingen, dat het houden van toezicht naar de achtergrond verschoof. De agenda van de commissarissen en de directie gingen teveel parallel lopen. Zaken die niet direct te maken hadden met strategische vraagstukken, zoals de interne beheersing, kregen te weinig aandacht. De adviesrol was richtinggevend voor de vormgeving van het toezicht.

Ook bij het toezicht op de voorscholen was er sprake van een toezichthouder met nog een andere rol. De stadsdelen hielden niet alleen toezicht op de kwaliteit van de voorscholen, maar waren ook subsidieverstrekker. En die laatste rol was dominant bij het verzamelen van informatie. Hoe hoger de verstrekte subsidie hoe meer aandacht een voorschool kreeg. De hoeveelheid informatie die stadsdelen verlangden van voorscholen hing niet samen met het ingeschatte risico dat er iets mis was met de kwaliteit van de voorschool. De informatiebehoefte van het stadsdeel als subsidieverstrekker was met andere woorden sturend voor de informatiebehoefte van het stadsdeel als toezichthouder.

Het belang van een goed besef van de eigen taak
Bij onze onderzoeken bleek dat in de praktijk de toezichtstructuur niet altijd direct helder is en de rolvastheid door andere taken van de toezichthouder onder druk kan staan. Aan de voor de handliggende voorwaarde om een goed besef te hebben van de eigen taak zal dus niet altijd vanzelfsprekend zijn voldaan.

Conclusies
Toezicht is de laatste decennia steeds belangrijker geworden in ons maatschappij. Die stijgende behoefte aan toezicht wordt wel gezien als gevolg van een ‘voorzorgcultuur’ waarbinnen alle risico’s vroegtijdig moeten worden opgespoord.8 Als die analyse juist is, zal de behoefte aan meer en intenser toezicht blijven groeien en onbevredigbaar blijken. Risico’s zijn immers nooit uit te bannen door een toezichthouder.

Wij zien toezicht niet als een verslaving van een overbezorgde samenleving, maar als consequentie van het maatwerk dat de complexe samenleving vraagt. In een maatschappij die van organisaties flexibiliteit en improvisatievermogen verwacht, wordt het gedrag van die organisaties lastiger navolgbaar. Vanuit dat perspectief is toezicht een onmisbaar hulpmiddel, maar het belang moet ook niet groter gemaakt worden dan het is. Toezicht moet zo ‘zuinig’ mogelijk worden georganiseerd. Het is altijd aanvullend en nooit gericht op het uitbannen van alle risico’s. Bij het toezicht gaat het er niet om de activiteiten van de onder toezicht staande over te doen, noch om alles te controleren. Van belang is om met zo weinig mogelijk inspanning ervoor te zorgen dat de onder toezicht staande zijn of haar werk zo goed mogelijk doet.

Goed toezicht is dus doelmatig toezicht, waarbij beredeneerde keuzes gemaakt worden, die ook met enige regelmaat worden heroverwogen. Daaraan geen tijd willen besteden, betekent uiteindelijk, net als in de situatie geschetst in de afgebeelde cartoon, tijdsverspilling. De tijdsinvestering om de toezichtstructuur goed te organiseren en te overzien, bewust na te denken wat gegeven de rol van toezichthouder de keuzes in het toezicht moeten zijn en te reflecteren op het eigen functioneren, betaalt zich altijd uit.

Jan de Ridder, directeur Rekenkamer Metropool Amsterdam, Marcella van Doorn (onderzoeker bij het onderzoek naar de voorscholen) en Jurriaan Kooij (onderzoeker bij het GVB project). Informatie over ons is te vinden op onze website (www.rekenkamer.amsterdam.nl).

Noten
1 Boutellier, De improvisatiemaatschappij. Over sociale ordening van een onbegrensde wereld, december 2011.
2 Zie voor de bijbehorende onderzoeksrapporten de website van de rekenkamer van Amsterdam http://www.rekenkamer.amsterdam.nl/.
3 Rekenkamer Amsterdam, Toezicht bij GVB, Bestuurlijk rapport, september 2012.
4 De Algemene Rekenkamer gebruikte deze omschrijving in Toezicht op uitvoering publieke taken (1998, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 956, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu) als definitie in een onderzoek naar extern toezicht. De definitie is echter bedoeld voor alle vormen van toezicht (zie Ridder, J. de, Een goede raad voor toezicht, april 2004).
5 Rekenkamer Amsterdam, Toezicht op de voorscholen. De uitdaging van goed en praktisch toezicht, Bestuurlijk rapport, september 2012.
6 Ridder, J. de, Een goede raad voor toezicht, april 2004.
7 Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, oktober 2005.
8 Winter, H.B., Zicht op toezicht. Over de meerwaarde van toezicht in de risicosamenleving, september 2010.