Evenwichtig vertrouwen

De Caren van Egtenlezing 2012, een initiatief van PricewaterhouseCoopers (PwC) en het Zijlstra Center werd op 31 oktober jl. uitgesproken door Geert Bouckaert, hoogleraar Public Management aan de Katholieke Universiteit van Leuven. Bouckaert is een autoriteit op het gebied van public administration en hervormingen. “Een duurzaam systeem hangt samen met een evenwichtige visie op verschillende vormen van vertrouwen”, aldus Bouckaert.

Geert Bouckaert

Een groter contrast is die middag aan het Zijlstra Center bij de VU nauwelijks denkbaar: de overgang van een masterclass integriteitsbeleid naar de Caren van Egtenlezing. Van stevige control met normatieve kaders, integriteitstrainingen en compliance naar het kwetsbare begrip vertrouwen dat zo’n belangrijke functie heeft in de publieke sector. “Is de overheid nog een huis van vertrouwen?”, zo vraagt Bouckaert zich af naar analogie van een gedicht van Bernlef. “Of moeten we ons oefenen in het verlies ervan?” De poëtische opening brengt Bouckaert al snel op de wetenschap van public management. Vertrouwen bestaat voor hem uit een drietal dimensies, namelijk het vertrouwen vanuit die samenleving (burgers, organisatie, bedrijven) in die overheid (Trust 1, kortweg T1), het omgekeerde vertrouwen van de overheid in die samenleving (T2) en het vertrouwen binnen die overheid zelf (T3). Dat zijn drie parameters, die in hun onderlinge samenhang een scherpe analyse geven en van belang zijn voor de toekomst. Bouckaert staat stil bij deze drie afzonderlijke dimensies: “T1 is in feite gedifferentieerd. We hebben het over het vertrouwen in de politiek, in de wetgevende en de uitvoerende macht en in het ambtenarenapparaat. We hebben daarover data en statistieken, maar in feite wordt dit veel te weinig gemeten, doorgaans maar eens per jaar of twee jaar. Net als het meten van het consumentenvertrouwen in de private sector zouden we het vertrouwen in de overheid eigenlijk tweewekelijks in kaart moeten brengen. Ook organisaties zouden dat stelselmatig voor zichzelf moeten doen.” T2 is van een heel andere orde. De mate van vertrouwen van de overheid in haar burgers is doorslaggevend voor hoe we het openbare leven inrichten. Bouckaert: “Als je met de trein of metro reist, voel je je dan als reiziger zelf verantwoordelijk voor de correcte procedures van het reizen? Of moeten we overal controleurs neerzetten die op tal van momenten jouw kaartje knippen? Dit vertrouwen heeft dus impact voor de keuze van beleidsinstrumenten die de overheid op allerlei domeinen inzet. Bijvoorbeeld bij e-governance: wat wordt het evenwicht tussen controle en vertrouwen als burgers de websites zelf voeden met documenten? En is het vertrouwen van de overheid niet doorslaggevend bij privaatpublieke samenwerking?” Met (inter) nationale statistieken laat Bouckaert zien dat het op deze twee terreinen voor Nederland wel goed zit.

Georganiseerd wantrouwen
Over T3, de mate van vertrouwen binnen de overheid – die in feite een conglomeraat is van organisaties en bestuurslagen – heeft Bouckaert geen cijfers, maar het lijkt erop dat dit vertrouwen is afgenomen.

Bouckaert signaleert een ingewikkeld controlestelsel bij de overheid dat veel wegheeft van georganiseerd wantrouwen. “We hebben agentschappen gemaakt, autonome eenheden waarover departementen controle verliezen. Dus vragen die departementen zich af: kunnen we agentschappen vertrouwen? Economisch institutionalisme betekent dat er per definitie geen vertrouwen kan zijn tussen principaal en agentschappen. En dat is wederzijds. Dus gaat men zich organiseren met prestatiemanagement, onderlinge contracten, inspecties, audits, indicatoren en beheersovereenkomsten. En zelfs die cijfers durft men niet te vertrouwen! Ik weet wel dat audit essentieel is, maar dit interne wantrouwen binnen de overheid geeft een audit overload. En dan hebben we nog de marktmechanismen binnen die overheid, waarbij we twee partijen creëren die diametraal tegenover elkaar staan met offertes en interne aanbestedingen. Dat alles heeft het onderlinge vertrouwen niet noodzakelijk aangemoedigd!” Het klinkt als een understatement.

Vertrouwenscultuur
Interessant zijn de internationale metingen van het publieke vertrouwen die de gevatte en welbespraakte Vlaamse hoogleraar laat zien. “Als het gaat om vertrouwen van burgers in de overheid is Zweden Europees kampioen (ca. 66%). Griekenland bungelt onderaan met slechts 15%. En dat is dramatisch. We weten allemaal dat dit met cultuur te maken heeft. Welke hervormingen er ook zullen zijn, Griekenland zal nooit Zweden worden of andersom. Het verschil in vertrouwensniveau laat dus niet toe dat we veronderstellen dat hervomingsoplossingen uit het ene land zullen werken in het andere.” Een aanvullend beeld ontstaat wanneer per land het vertrouwen in de uitvoerende macht wordt afgezet tegen het vertrouwen in de wetgevende macht. Bouckaert: “Ook dat is een belangrijke parameter voor een land, dat het niet te onevenwichtige systemen heeft tussen wetgevende en uitvoerende macht. Nederland en België scoren gemiddeld, maar twee landen springen eruit: China en Vietnam. Daar heeft de bevolking bijna 100% vertrouwen in de wetgevende en de uitvoerende macht. Je zou denken: dat moet wel zeer goed zijn! Maar ik vind dat we vanuit de Europese context dat absoluut niet moeten wensen. Blind vertrouwen kan dramatisch aflopen. En het toont opnieuw aan dat vertrouwen een cultureel begrip is, zowel normatief als feitelijk. Het komt er dan ook niet op aan dat we vertrouwen moeten maximaliseren, maar optimaliseren.” De mate van vertrouwen van burgers in de overheid en publieke dienstverlening uit zich in verschillende gedragspatronen van burgers. Volgens de indeling van Hirschmann zijn ze loyaal (loyalty), ze maken lawaai (voice) of ze vertrekken (exit). Voice- en exit-groepen zijn het meest interessant om het beleid aan te spiegelen. Bouckaert: “In Groot-Brittannië heeft men exit-groepen in de grote steden onderzocht. Een deel van deze groep lijkt ’s ochtends een glas azijn te drinken. Het zijn zure, bittere mensen. Steden met grote geweldsincidenten gaan over dit exit-gedrag. Deze mensen vullen geen evaluatieformulieren in. Hoe kunnen we toch met deze minderheden omgaan?”

Effectiviteit en vertrouwen
Het ligt voor de hand te denken dat er een directe relatie ligt tussen effectiviteit en vertrouwen. Des te effectiever een overheidsbeleid of maatschappelijke organisatie is, des te meer vertrouwen hebben burgers in haar. Maar is dat ook zo? Bouckaert: “Vanuit Leuven hebben we met het Sociaal Cultureel Planbureau samengewerkt om over prestaties in de sfeer van onderwijs, gezondheidszorg en justitie grafieken te maken die de relatie leggen tussen outcome en vertrouwen. Het effect van onderwijs is aan de hand van PISA-indicatoren gemeten. Gaat dat gelijk op met vertrouwen? In Nederland gaan effect en vertrouwen niet hand in hand. Het vertrouwen is lager dan dat het zou kunnen zijn, gezien de hoge effecten die Nederland met onderwijs realiseert. In Finland daarentegen scoren beide wel even hoog. Maar de vraag is hoe de causaliteit verloopt. Heeft men vertrouwen omdat de sector zeer effectief is? Of is men effectief dankzij het vertrouwen? Is vertrouwen het resultaat of staat vertrouwen aan het begin?” Wetenschappelijk is Bouckaert daar niet uit. Er zijn verschillende modellen mogelijk die de relatie tussen effect en vertrouwen verklaren.
Zelf lijkt hij het meest te kiezen voor het push-pull-model met twee richtingen: vertrouwen is het gevolg van effectiviteit, maar vertrouwen zou deze effecten ook kunnen voeden. Als er vertrouwen is in het onderwijs, de politie of de dokter is de kans groter dat de effecten van wat zij doen sneller bereikt worden of beter zijn. Bouckaert concludeert in dit opzicht: “Het komt erop aan dat we middelen en outcome echt goed organiseren. Dat zal, hetzij aan het begin, hetzij aan het eind, tot vertrouwen kunnen leiden. Maar wetenschappelijk moeten we daar voorzichtig mee zijn. Weliswaar is er een samenhang tussen outcome en vertrouwen, maar de relatie is niet zo evident en ook deels asymmetrisch: als je slecht presteert, zal het vertrouwen snel afkalven. Maar als je goed presteert zal het vertrouwen niet noodzakelijke toenemen.”

Conclusies
Vertrouwenscijfers zijn voor Bouckaert zeer belangrijk, bijvoorbeeld voor het uitzetten van beleid. Vertrouwen is de kurk waarop het samenspel van overheid, markt en samenleving drijft. Om dat duurzaam in te richten is een evenwichtige visie nodig op het vertrouwen van T1, T2 en T3 tezamen. “We moeten opletten dat de spread tussen die drie vormen van vertrouwen niet te groot is. Ze moeten onderling in balans zijn. Bijvoorbeeld: als we om uit de crisis te komen een groter beroep zullen doen op gemeenschappelijke financiering en publiekprivate dienstverlening, kunnen we ons niet een onevenwichtige situatie permitteren tussen vertrouwen in private sector en in overheid. Maar het vraagt wel om een betere doordenking wat dat betekent. We moeten de trustregimes van publiek en privaat op elkaar afstemmen. Als we het regime van de markt in de publieke sector brengen, dan brengen we een totaal ander vertrouwensdenken binnen een bestaand vertrouwensdenken. Een marktgebaseerd vertrouwen is immers anders dan een hiërarchisch gebaseerd vertrouwen. Om die samen te brengen zullen we deze twee moeten differentiëren.”

Relevant
Namens het Zijlstra Center toonde Goos Minderman zich zeer ingenomen met de lezing: “Bouckaert legt de vinger op de gevoelige plek. Opvallend is hoe weinig aandacht wij aan het vertrouwensaspect geven in deze tijd van veranderingen. Er wordt naar het middenveld geregeerd op basis van wantrouwen. En is er in de samenleving nog vertrouwen dat het echt goed komt met de zorg en het onderwijs? Ook het besturen zou veel meer op vertrouwen gebaseerd moeten zijn. Zonder dat is er geen samenhang.” Het onderwerp blijkt ook bij het publiek relevant. Maaike van Elteren, onderzoeker bij de Rekenkamer Utrecht, woonde de Caren van Egtenlezing voor het eerst bij: “De lezing heeft me erg aangesproken, vooral het gedeelte over T3. Gezien de organisatieveranderingen bij de gemeente zijn wij als rekenkamer zelf ook aan het nadenken wat ons paradigma is en welke plek prestatiemanagement daarin in kan nemen. Ik heb mijn collega’s naderhand verteld over de lezing en wil me er verder in verdiepen.” David van Nieuwenhuizen, financieel adviseur bij de Hogeschool van Amsterdam had graag nog meer willen weten over de benadering van het begrip vertrouwen vanuit de geesteswetenschappen, maar vond de lezing verder heel herkenbaar: “Je kunt het vertalen naar hoe organisaties en zelfs afdelingen binnen één organisatie met elkaar omgaan. Maar het begint natuurlijk in het contact tussen twee mensen.”
Peter van Driel, partner bij PwC, refereert aan het gedachtegoed van Caren van Egten dat de controller bij uitstek de kritisch adviseur moet zijn met het oog op de maatschappelijke meerwaarde vanuit financieel perspectief. “Dat raakt het begrip vertrouwen dat cruciaal is in de verdere ontwikkeling naar ‘agile’ overheden. De transparante en inspirerende ‘benchmarks’ die professor Boukaert voorhield kunnen energie en beweging teweegbrengen in de richting van echt luisterende en lerende overheidsorganisaties.” Ook Kirsten Veldhuijzen, werkzaam bij de Raad voor Openbaar Bestuur en de Raad voor Financiële Verhoudingen van MinBZK, vond T3 behulpzaam voor haar werk: “De wrijvingsenergie tussen overheden kom ik dagelijks tegen en toch rust er een taboe op of het onderlinge wantrouwen wordt ontkend. Ik ben blij met de structurele aandacht voor T3, want we zitten in een grote transitie van decentralisatie en het overdragen van diensten aan private organisaties. Dit soort lezingen helpen om die problematiek bespreekbaar te maken.”

Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.