Begrotingen vergeleken

In dit artikel wordt het streven naar meer outputoriëntatie bij gemeentelijke begrotingen onder de loep genomen. Centraal staat de vraag op welke wijze gemeentelijke begrotingen worden ingericht, rekening houdend met de functies die de begrotingen moeten vervullen, en in hoeverre daarbij de tendens waarneembaar is van een inputoriëntatie naar een outputoriëntatie.

Het streven van centrale en decentrale overheden om grip te houden c.q. te krijgen op beheersing van (geld)middelen, de allocatie van die middelen over de verschillende aanwendingsmogelijkheden en het achteraf goed verantwoorden van de bestede middelen is universeel en tijdloos. Een bijzondere eigenschap van de mens en ook van organisaties is dat we altijd (moeten) denken in termen van vooruitgang, verbetering of groei. Het volgende is altijd beter dan het vorige, ofwel het oude inferieur aan het nieuwe. Het lijkt erop dat continue verbetering ook standaard is voor begrotings- en verantwoordingsprocessen in de publieke sector: transparantere keuzes bij allocatie, heldere koppelingen tussen doelen en middelen. Om het streven naar meer outputoriëntatie bij gemeentelijke begrotingen nader te onderzoeken worden in dit artikel de volgende stappen gezet. Allereerst wordt een korte historie geschetst. Vervolgens wordt stilgestaan bij de gemeente als bedrijfshuishouding en wordt ingegaan op de informatiefunctie van verschillende begrotingen (paragraaf 3). Deze wordt geïllustreerd aan de hand van voorbeelden (paragraaf 4). In paragraaf 5 wordt een vergelijking tussen landen gepresenteerd. Het artikel rondt af met conclusies en aanbevelingen. Voor dit artikel is voorzichtig geput uit de resultaten van een internationaal vergelijkend onderzoek naar veranderingen in gemeentelijke begrotings- en verantwoordingsprocessen in acht Europese landen.1

Van input naar output

De tendens om in de publieke sector aandacht te geven aan output (de prestaties die een organisatie levert met de ter beschikking staande middelen) en de effecten (de gevolgen die de output teweeg brengt) is al meer dan twintig jaar waarneembaar. Onder het presidentschap van Ronald Reagan verscheen in 1984 een rapport van de Grace Commission waarin inefficiënties in de publieke sector aan de orde werden gesteld. Het was ook deze commissie die de slogan ‘run government as a business’ introduceerde. Osborne en Geabler hebben in hun boek Reinventing Government deze bedrijfsmatige gedachte verder uitgewerkt met concepten als de competitieve overheid, de resultaat georiënteerde overheid, de consument gedreven overheid, de ondernemende overheid, etc. Met name op het federale niveau vinden deze concepten het eerst weerklank, maar het gedachtegoed van de bedrijfsmatige overheid zakt al gauw door naar het lokale niveau. Hood expliciteerde de belangrijkste elementen van een meer bedrijfsmatige benadering in de publieke sector in 1991. Daarmee kwam in Europa de naam New Public Management in zwang. Ook in Noordwest-Europese landen is een snelle omarming van het concept bedrijfsmatige overheid waarneembaar. Nederland kan in dit opzicht gezien worden als een van de voorlopers in Europa.2

Gemeente als bedrijfshuishouding

Een lokale overheid is zowel productiehuishouding als consumptiehuishouding. Als producent van gemeenschapsvoorzieningen roept dit een beeld op van bedrijven, diensten en directies die zich bezighouden met de productie van goederen en diensten. College en Raad fungeren daarbij als opdrachtgevers. In de rol van consument van gemeenschapsvoorzieningen treedt de lokale overheid als vertegenwoordiger van de gemeenschap. Bonnema c.s. (2001, p. 46) laten goed zien dat er dus feitelijk sprake is van twee overzichten (zie tabel 1 en 2). De traditionele uitgavenbegroting vormt de samentrekking van beide overzichten (zie tabel 3).

Gemeente als vrager van voorzieningen
Uitgaven	Inkomsten
Output	Belastingopbrengsten
Overdrachtsuitgaven	Algemente uitkering
	Specifieke uitkeringen

Tabel 1.

Gemeente als producent van voorzieningen
Lasten	Baten
Personele uitgaven	Output
Materiële uitgaven
Rente en afschrijving

Tabel 2.

Traditionele uitgavenbegroting
Uitgaven	Inkomsten
Personele uitgaven	Belastingopbrengsten
Materiële uitgaven	Algemente uitkering
Rente en afschrijving	Specifieke uitkeringen

Tabel 3.

De functionaliteit van de traditionele uitgavenbegroting is een andere dan waarin de output wordt geëxpliciteerd. De focus komt te liggen op de inputs. Allocatie betreft het toewijzen van middelen aan de uit te voeren taken. De autorisatie vindt plaats door het accorderen van voorgestelde allocatie. De verantwoording behelst het controleren van de feitelijke juistheid van de besteding conform de autorisatie. In een dergelijk geval spreekt men van een inputgeoriënteerde begroting. Een traditionele uitgavenbegroting leent zich feitelijk niet voor het in beeld brengen van prestaties en de effecten die men met de prestaties wil bewerkstelligen. Indien men de structuur van de opstelling niet loslaat, kan output- en outcome-informatie niet logisch worden ingepast. De informatie komt er met andere woorden wat bij te hangen.

Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich een volledige outcomegeoriënteerde begroting. In een volledige outcomebegroting is een integrale koppeling aangebracht tussen de in te zetten middelen en de (maatschappelijke) effecten die men met die middelen wenst te bereiken. Tussen een inputbegroting en een outcomebegroting bevindt zich in principe een oneindig aantal tussenvormen (zie figuur 1).

Figuur 1. Begroting ingedeeld

Nevenstaande figuur biedt onvoldoende houvast om tot een classificatie en beoordeling van begrotingen te komen. Daartoe dient een nadere indeling te worden gemaakt van de tussenvarianten. Als wordt onderscheiden naar input, proces, output en outcome, dan kan een indeling worden gemaakt als in figuur 3.

Figuur 2. Typologie van begrotingen

In de figuur is onderscheid gemaakt tussen partiële en volledige weergave van proces, output en outcome. In de praktijk is deze indeling te fijnmazig, in de zin dat de ideaaltypische vormen, de volledige procesbegroting, de volledige effectbegroting en de volledige outcomebegroting in de praktijk niet voorkomen. Daarnaast veronderstelt de opsomming dat er sprake is van cumulatie. Bijvoorbeeld in de zin dat een partiële outcomebegroting altijd gepaard gaat met een volledige procesbegroting en een volledige outputbegroting. Dit is een te vergaande veronderstelling. Beter lijkt het daarom uit te gaan van de vet gemarkeerde cellen in het schema als in figuur 3.

Figuur 3. Typologie van begrotingen in het onderzoek

In een gemeentelijke begroting kan van meerdere vormen tegelijkertijd sprake zijn. Naast de klassieke inputbegroting worden de volgende vormen onderscheiden:

• Bij de uitgavencategorieën van de begroting worden ter illustratie prestatiegegevens opgenomen;
• De in te zetten middelen voor een taak of voorziening worden gedeeltelijk gekoppeld aan procesgegevens betreffende die taak of voorziening;
• De in te zetten middelen voor een taak of voorziening worden gedeeltelijk gekoppeld aan de prestaties (output) van de organisatie die men wenst te bereiken (de producbegroting);
• De in te zetten middelen voor een taak of voorziening worden gedeeltelijk gekoppeld aan de effecten (of de doelen) die men wenst te bereiken (de outcomebegroting).

Voorbeelden van proces-, prestatie- en outcomebegrotingen

In het navolgende worden de verschillende vormen met een aantal voorbeelden geïllustreerd.
Het gaat achtereenvolgens om 1. een inputbegroting met toelichtende kengetallen, 2. een begroting met een koppeling per uitgavencategorie aan processen, 3. een begroting met koppeling per uitgavencategorie aan te leveren prestaties en 4. een begroting met koppeling per uitgavencategorie aan te bereiken effecten (zie tabel 4 t/m 10)3.

560.01 Openbaar groen en recreatieve voorzieningen
560.01B Recreatieve voorzieningen		portefeuillehouder	Sector SOB
	Rekening 1997	Raming 1998	Raming 1999
Uitgaven	4267	4417	5074
Inkomsten	87	36
Saldo	4180	4381	5074
Mutaties saldo t.o.v. vorig jaar			693
Mutaties	Groep
Peilaanpassingen	-		105
Bestaand beleid	2
Aanpassen speelplekken			600
Ombuigingen
Sluiten / overdragen speelplaatsen			-12
			693

Kengetallen	Budget (x f 1.000)	1998	1999
	onderhoud speeltoestellen, meubilair, hekwerken	1.308	1.921
	renovatie aanpassing speelplekken/-toestellen		600
	Bedrag per woning (47.935 woningen)	27,29	38,68
	Speeltoestellen (stuks)	1.350	1.400
	Speeltoestellen per woning (stuks)	0,03	0,03

Tabel 4 en 5. Inputbegroting met toelichtende kerngetallen. Bron: Gemeente Amersfoort, Sectorcontract Stedelijke Ontwikkeling en Beheer 1999, p. 31

Doelgroep	Inwoners, ondernemers en bezoekers van Amersfoort
Activiteiten	Het in uitvoering nemen van een vijftal projecten in het kader van Jeugd en veiligheid: Naschoolse begeleiding risicokinderen. In twee wijken worden groepen van ca. 15 kinderen opgevangen; Jeugdpreventieproject Amersfoort. Waarschijnlijk zullen ruim 200 jongeren, die worden aangehouden door de politie, in het project worden opgevangen; Project ambulant jongerenwerk/aanpak overlast in de wijk. Minimaal 19 groepen van ca. 15-20 jongeren per groep worden intensief begeleid; Verbreding van “de Werkplaats” t.a.v. wonen en schuldsanering. Een groep van ca. 35 jongeren wordt begeleid bij hun schuldenproblematiek; School en veiligheid. Circa 20 scholen in het voortgezet en speciaal onderwijs zullen deelnemen aan het adviestraject voor het veiligheidsplan
Financiële toelichting		Lasten	Baten
	Naschoolse begeleiding risicokinderen	113.000
	Jeugdpreventieproject	48.000
	Verbreding de Werkplaats	30.000
	Overige	60.000	191.000

Tabel 6. Begroting met koppeling uitgavencategorie aan processen. Bron: Gemeente Amersfoort, Gemeentebegroting 2006-2009, p. 43-45 (bewerkt)

Media	Bron	Meest actuele kengetal	streefwaarde
			2007	2008	2009	2010
prestatie-indicatoren
Aantal leden bibliotheek	jaarverslag	32.350 (2004)	32.000	32.000	36.000*	36.000
Aantal uitleningen bibliotheek	jaarverslag	1.291.000 (2004)	1.200.000	1.200.000	1.350.000*	1.350.000
Aantal bezoekers bibliotheek	jaarverslag	685.000 (2004)	650.000	650.000	730.000	730.000

Tabel 7. Een begroting met koppeling uitgavencategorie aan te realiseren prestaties. *Na oplevering Eemcentrum

Financiën Cultuur (Bedragen x EUR 1.000)
	Raming 2006	Raming 2007	Raming 2008	Raming 2009	Raming 2010
Lasten (exclusief toevoegingen reserves)
Bibliotheek en media	3.100	3.187	3.095	3.095	3.095
Baten (exclusief onttrekkingen aan reserves)
Bibliotheek en media
Saldo (exclusief mutaties reserves)
Bibliotheek en media	3.100	3.197	3.095	3.095	3.095
In de ramingen begrepen investeringen
Eemland		7.000

Tabel 8. Bron: Gemeente Amersfoort, Gemeentebegroting 2007-2010, pp. 102, 108 (bewerkt)

Sociale veiligheid	Bron	Meest actuele kerngetal	Streefwaarde
Effectindicatoren			2007	2008	2009	2010
Objectieve veiligheid
Geregistreerde criminaliteit (aantal aangiften)	Politie / Gemeente O&S	12.608 (2004)	<12.600	<12.600	<12.600	<12.600
Woninginbraken	Idem	1.065 (2004)	<1.065	<1.065	<1.065	<1.065
Geweldsdelicten Uitgaansgebied in hottimes (doelstelling convenant Veilig uitgaan)	Politie	60 (2000-2004)	53	50	50	50
Subjectieve veiligheid
Percentage inwoners dat zich in de eigen buurt wel eens onveilig voelt	Stadspeiling	26% (2005)	25%		24%
Jeugdcriminaliteit
Percentage Amersfoortse verdachten in de betreffende leeftijdsgroep, waarvan het dossier is ingestuurd	Politie
Tussen de 12-17 jaar		5,1 (2004)	5,1	5,1	5,1	5,1
Tussen de 18-24 jaar		5,6 (2004)	5,6	5,6	5,6	5,6
Ophelderingspercentage	Politie	15,6%	16,5	17	17,5	17,5
Prestatie-indicatoren
Regie
Gemeente stelt jaarlijks een veiligheidsprogramma op en bereikt met politie en het OM overeenstemming over de gemeenschappelijke aanpak van prioriteiten	Audit Cie. Van Vliet / Regionaal College	Nog geen audit gehouden	De audit leidt jaarlijks tot een goedkeurende verklaring en tot een 'plusoptie' (inzet van extra politiecapaciteit in Amersfoort)
Aanpak Hotspots
Jaarlijks vindt op 4 hotspots een integrale aanpak van sociale onveiligheid plaats	Gemeente	Aantal hotspots: 4 (m.i.v. 2005)	Jaarlijks 4
Veelplegers
Ten minste 75% van de veelplegers wordt een nazorg en/of resocialisatietraject geboden (GSB-doelstelling is 50%)	Gemeente / Centrum Maliebaan / Reclassering	50% (2004)	Jaarlijks 75%

Tabel 9. Een begroting met koppeling uitgavencategorie aan te bereiken effecten

Financiën Veiligheid (Bedragen x EUR 1.000)
	Raming 2006	Raming 2007	Raming 2008	Raming 2009	Raming 2010
Lasten (exclusief toevoegingen reserves)
Fysieke veiligheid	8.175	8.878	8.777	8.855	8.877
Sociale veiligheid	1.636	1.538	1.653	1.653	1.803
Totaal lasten	9.811	10.416	10.430	10.508	10.679
Baten (exclusief onttrekkingen aan reserves)
Fysieke veiligheid	278	272	272	271	271
Sociale veiligheid	26	26	26	26	26
Totaal baten	304	298	298	297	297

Tabel 10. Bron: Gemeente Amersfoort, Gemeentebegroting 2007-2010, pp. 49, 53 (bewerkt)

De voorbeelden geven een beeld van de verschillen, maar laten tegelijkertijd zien hoe ingewikkeld het is tot een proces-, prestatie- respectievelijk outcomebegroting te komen. Daarvoor zijn o.a. de volgende oorzaken aan te wijzen:

• De hoeveelheid informatie die in de tabellen een plek moet krijgen is groot;
• Bedragen zijn soms niet exclusief toe te rekenen aan een proces, prestatie of effect (joint products);
• De gekozen indicatoren brengen het proces, de prestatie of het effect niet adequaat (volledig en eenduidig) in beeld;
• Doel-middelrelaties zijn niet altijd eenduidig, maar voor een proces, prestatie of outcomebegroting onontbeerlijk;
• De toerekening van kosten is niet volledig (en buitengewoon kostbaar om volledig te maken).

Bovenstaande oorzaken impliceren dat het herkennen van een proces, prestatie of outcomebegroting altijd subjectief is. De archetypes bestaan niet.

Uitkomsten van een internationaal vergelijkend onderzoek

Het is niet eenvoudig een vergelijking te maken tussen de begrotings- en verantwoordingsprocessen in verschillende landen. Dit hangt samen met het feit dat decentrale overheden verschillende verantwoordelijkheden toebedeeld krijgen en ook zelf nemen. Hierdoor lopen takenpakketten sterk uiteen. Daarnaast is sprake van verschillen in comptabiliteitswetgeving, waarin bijvoorbeeld bepaalde vormvereisten zijn vastgelegd. Een praktisch gevolg van het laatste is dat sommige begrotingen sterk cijfermatig/ financieel zijn ingevuld en beleidsmatige aspecten in separate documenten worden uitgewerkt. Deze beperkingen indachtig is in het onderstaande toch een poging gedaan de gemeentelijke begrotingen uit acht landen wat betreft hun oriëntatie naast elkaar te plaatsen (zie tabel 11)4.

Land	Oriëntatie
	Input	Proces	Output	Outcome	Basis
Nederland		x	x		Amersfoort, Groningen, Zwolle
België	x	x			Brugge, Mechelen
Duitsland	x	x			Oldenburg, Potsdam
Denemarken		x	x		Aalborg, Århus
Zweden		x	x		Örebro, Umeå
Noorwegen		x	x		Stavanger, Trondheim
Groot-Brittanië			x	x	Bath, York
Ierland	x	x			Cork, Limerick

Tabel 11. Duiding van de oriëntatie van gemeentelijke begrotingen

De systematiek bij het toekennen van scores is als volgt. Aan elk land zijn twee posities toegekend. De toekenning is geschied op basis van twee overwegingen:

• Analyse van de feitelijke informatie opgenomen in de begroting van de onderzochte gemeente, alsmede van de begrotingstoelichting (beleidsplannen).
• Interviews met hoofden financiën, controllers en sectorhoofden in betrokken gemeenten.

In de tabel zijn drie clusters waar te nemen: 1. België, Duitsland en Ierland, 2. Nederland, Denemarken, Zweden, en Noorwegen, en 3. Groot-Brittannië. Nederland is daarmee in een positie die een verdere doorontwikkeling toelaat. Groot-Brittannië kan daarbij als voorbeeld dienen. In Groot-Brittannië is de openbare toegankelijkheid van informatie uit begroting en verantwoordingsstukken beduidend groter dan in de andere landen. Door een grotere uniformiteit in opstelling is de transparantie groter en wordt op grotere schaal systematisch vergeleken tussen gemeenten (benchmarking). Dit laatste leidt niet alleen tot druk om aandacht te schenken aan effectiviteit en efficiencyvraagstukken, maar ook om tot uniformering van de begrotingsopstelling te komen.

Conclusies

De toegenomen druk op overheden, en dus ook op de decentrale overheden, om doelmatiger en doeltreffender met de ter beschikking staande middelen om te gaan, heeft ertoe geleid dat informatie over output in begrotings- en verantwoordingsstukken een belangrijker plaats moest krijgen. Een onderzoek van Bordewijk en Klaassen (2000) bij negen grotere gemeenten kan gezien worden als een eerste inventarisatie op dat vlak. De conclusie uit dat onderzoek was dat de vorderingen nog zeer bescheiden waren. Van een productbegroting was nog nauwelijks sprake.
In dit artikel is aangetoond dat de weg naar een grotere outputoriëntatie een zaak is van lange adem. De te overwinnen problemen zijn legio: informatieoverload, kostentoedelingsvraagstukken, onduidelijke doel-middelrelaties, de problematiek van joint products.
Deze vraagstukken maken het wenkend perspectief van de volledige outputbegroting tot een utopie. Maar dit laat onverlet dat een verdere investering om op te schuiven van input naar proces, van proces naar prestatie of zelfs van prestatie naar outcome kan lonen. Het voorbeeld is er al: in Groot-Brittannië.

Dr. H.L. Klaassen is universitair hoofddocent economie, Opleiding Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Het onderzoek is verricht door de auteur. In het onderzoek, waarvan het veldwerk is uitgevoerd in 2006, zijn acht landen betrokken: Nederland, België, Duitsland, Denemarken, Noorwegen, Zweden, Groot- Brittannië en Ierland. Deze landen zijn geselecteerd op basis van hun waarneembare oriëntatie op New Public Management en een min of meer expliciet streven naar transparantie en integraliteit.
2 In Nederland was reeds in de jaren ’70 bij het Ministerie van Financiën belangstelling voor prestatiebegroting.
3 De illustraties van een volledige outputbegroting en een volledige outcomebegroting blijven buiten beschouwing, omdat deze opgevat kunnen worden als de ideaaltypes van de partiële outputbegroting, respectievelijk de partiële outcomebegroting.
4 Tabel 11 is opgesteld op basis van het internationaal vergelijkend onderzoek dat door de auteur in 2006 in de zeventien steden is verricht. Met nadruk zij gesteld dat het gaat om een globale duiding. Immers de basis is smal: twee (drie) steden per land.

Literatuur

• Bonnema, W. M.H.M. Cuppen, A.J.M. Evers, W. Rikken, A.J.W.M. Verhagen (2001), Gemeentefinanciën, Kluwer, Alphen aan den Rijn.
• Bordewijk, P. en H.L. Klaassen (2000), Wij laten ons niet kennen. Een onderzoek naar het gebruik van kengetallen bij negen grotere gemeenten, VNG-Uitgeverij, Den Haag.
• Helden, G.J. van (2000), Is financial stress an incentive for the adoption of businesslike planning and control in local government? A comparative study of eight Dutch municipalities, Financial Accountability & Management, Vol. 16, nr 1, February, p. 83-100.
• Klaassen, H.L. and T. Bestebreur (2003), New public Budgeting in the Netherlands. Local and National Efforts: a Critical Appraisal. Paper for EGPA - GEAP, Oeiras (Portugal), 3-6/09/2003.
• Pollitt, C. and Bouckaert, G. (2004) Public management reform: a comparative analysis, (2nd edition), Oxford: Oxford University Press.
• Osborne, D. and T. Gaebler (1992)., Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Penguin, New York.
• Schildt, J.A. De ontwikkeling van de prestatiebegroting, in: Beleidsanalyse, 1985/1-2, p. 20-27.
• The Presidents’ Private Sector Survey on Cost Control in the Federal Government (1983), A Report to the President, 711 F.2d 1071, 1073 n.1, Washington.